TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1^er juillet 2025

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Marie-Pierre Bernel, juge; M. Jean-Marie Marlétaz, assesseur; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Pierre-Yves COURT, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Rossinière,

Tiers intéressés	1.	B.________, à ********,
	2.	C.________, à ********.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Rossinière, du 19 décembre 2024, soumettant à autorisation la création d'un accès véhicules pour la parcelle n° 507.

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle n° 507 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Rossinière. Cette parcelle est pour l'essentiel en nature de pré-champ (964 m²), avec un bâtiment d'habitation de 75 m² au sol. Elle n'est pas accessible en voiture et bénéficie d'une servitude de passage à pied ******** grevant la parcelle n° 508 propriété de C.________. Plus au sud, la parcelle n° 507 jouxte la parcelle n° 705 d'B.________.

B. Le 29 août 2024, A.________ a ouvert action en passage nécessaire contre C.________ devant le Tribunal civil de l'arrondissement de l'Est vaudois, pour obtenir l'inscription au registre foncier d'une servitude de passage à pied et pour véhicules de 3 mètres de large en faveur de la parcelle n° 507 et à charge de la parcelle n° 508.

Le 22 octobre 2024, A.________ et C.________ ont signé une convention dont le président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois a pris acte pour valoir ordonnance de mesures provisionnelles. Cette convention prévoit notamment ce qui suit:

"I.- C.________ autorise, à titre provisoire et dans le respect de ses places de parc existantes, A.________ et les tiers agissant pour son compte à des fins de travaux et d'entretien à emprunter en véhicule la parcelle 508 RF Rossinière aux abords directs de la servitude de passage à pied afin de charger, décharger, du matériel, des meubles, des outils et autres objets dont le transport en véhicule se justifie;

II.- A.________ s'engage pour lui-même et les tiers agissant pour son compte à charger et décharger les éléments mentionnés au chiffre I ci-dessus de la manière la plus diligente possible et sans désemparer;

III.- A.________ s'engage, à ses frais et sous sa responsabilité, à poser, respectivement faire poser, des copeaux sur la surface utile d'un maximum de 2.5 mètres, selon les règles de l'art. Il tiendra C.________ informée du choix précis final avant de l'exécuter;

[...]

VII.- La présente convention sera automatiquement caduque au terme de la procédure au fond ou en cas de non-validation de l'autorisation de procéder délivrée le 21 octobre 2024. Dès que la convention sera caduque, A.________ s'engage à remettre, sans délai, en l'état la surface utile à ses frais et sous sa responsabilité;

[...]"

C. Par la suite, A.________ et B.________ ont signé les 17 et 21 décembre 2021 une convention dont la teneur était la suivante:

"I. Afin de rendre possible l'accès provisoire en véhicule de A.________ à sa parcelle 507, B.________ est disposé à céder gratuitement à A.________ l'usage d'un triangle de terrain de l'ordre de 15 m² situé au nord-ouest de sa parcelle 705, selon plan annexé.

Les parties veillent en bonne entente à ce que le minimum d'arbres soient touchés par cet usage.

II. En cédant l'usage de cette partie de terrain, B.________ autorise A.________ à poursuivre sur ce terrain, l'aménagement provisoire de l'accès en véhicule jusqu'à sa parcelle 507.

[...]"

D. Par courrier du 29 novembre 2024, A.________, agissant par l'intermédiaire d'un géomètre breveté, a informé la Municipalité de Rossinière (ci‑après: la municipalité) de son souhait d'aménager une piste d'accès "provisoire" sur les parcelles n^os 507 et 508, jusqu'à l'issue de la procédure civile en passage nécessaire. A.________ précisait que C.________ avait donné son accord pour la réalisation d'un accès provisoire sur sa parcelle, le 22 octobre 2024, selon la convention ratifiée par le président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois. D'après les plans annexés, il était prévu d'aménager une surface de roulement de 2.50 m de large et d'environ une quinzaine de mètres de long, recouverte de gravier compacté et de copeaux de bois, les travaux nécessitant des déblais (5 m³) et des remblais (5 m³ + 7 m³ pour graviers de fondation). A.________ demandait la confirmation que les travaux étaient de minime importance et n'étaient pas soumis à autorisation.

Dans le cadre d'un échange subséquent de courriels, la municipalité a rappelé que toute décision liée à une autorisation de construire relevait de sa compétence et qu'il lui appartenait dans ce cadre de déterminer si les travaux envisagés étaient de minime importance. Elle a relevé que, dans le cas particulier, les travaux n'avaient pas obtenu l'accord de C.________, qui n'avait pas signé le dossier de demande d'autorisation et lui avait confirmé qu'elle s'opposait au projet. Sous la plume de son avocat, A.________ a fait valoir que les travaux ne nécessitaient pas d'autorisation communale et qu'ils avaient fait l'objet d'un accord avec C.________ selon les chiffres I et III de la convention du 22 octobre 2024 ratifiée par le Président du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois.

E. Le 19 décembre 2024, la municipalité a indiqué à A.________ que le projet de création d'une piste d'accès pour véhicules en faveur de la parcelle n° 507 était soumis à autorisation et devait faire l'objet d'un dossier de demande d'autorisation signé par les propriétaires concernés. La municipalité considérait que le projet, non lié à des travaux sur le bâtiment desservi et impactant principalement le fonds voisin sans l'accord de ce dernier, ne pouvait pas être considéré comme étant de minime importance. L'impact au sol des travaux prévus était non négligeable et portait clairement atteinte à des intérêts privés dignes de protection tels que ceux des voisins. La municipalité précisait que l'accord de la propriétaire de la parcelle n° 508 faisait défaut et que cette dernière avait confirmé s'opposer aux travaux envisagés.

F. A.________ a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), le 16 janvier 2025. Il conclut à sa réforme en ce sens que "le projet de création d'une piste d'accès à la parcelle RF n° 507 sur les parcelles n° 507 et 508 est dispensé d'autorisation au sens de l'art. 103 al. 5 LATC". Subsidiairement, il conclut à son annulation et au renvoi de la cause à l'autorité pour qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans sa réponse du 12 février 2025, la municipalité conclut au rejet du recours.

Les propriétaires des parcelles voisines n^os 508 et 705 n'ont pas procédé.

Considérant en droit:

1. Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). En l'occurrence, le recours est dirigé contre une "décision" municipale confirmant que les travaux d'aménagement d'une piste d'accès provisoire pour véhicules sont soumis à autorisation et doivent faire l'objet d'une demande en ce sens. Cette "décision" ne comporte pas l'indication des voies de droit.

aa) Conformément à l’art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021).

La notion de décision vise, d'une manière générale, toute mesure que prend une autorité, dans un cas individuel et concret, en vue de produire un certain effet juridique. De simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements, n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant. Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle) si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 149 V 250 consid. 2.1; TF 2C_39/2025 du 25 mars 2025 consid. 4.3).

bb) Aucun travail de construction ou de démolition ne peut être entrepris sans autre. L'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que les travaux de construction ou de démolition doivent être annoncés à la municipalité et ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière (al. 4). Dans un délai de trente jours, la municipalité décide si le projet de construction ou de démolition nécessite une autorisation (al. 5). Si l'autorité considère qu'il n'y a pas matière à autorisation de construire, les travaux peuvent débuter; dans l'hypothèse contraire le propriétaire doit suivre la procédure usuelle du permis de construire (Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4^ème éd., Bâle 2010, n. 1 ad art. 103 LATC, p. 398).

cc) Vu ce qui précède, la "décision" confirmant que le projet litigieux est soumis à autorisation et exigeant le dépôt d'une demande en ce sens constitue une décision susceptible de recours, bien qu'elle ne soit pas assortie des voies de droit.

b) Déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. Le litige porte sur l'aménagement d'un accès pour véhicules sur la parcelle n° 508, en faveur de la parcelle n° 507. La municipalité considère qu'un tel projet doit faire l'objet d'une demande d'autorisation. Le recourant objecte que les travaux prévus sont de minime importance, qu'ils portent sur un accès provisoire, et ne sont donc pas assujettis à un permis de construire.

a) L'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.

Si la notion de construction ou d'installation n'est pas définie dans la loi, elle a fait l'objet de nombreuses précisions jurisprudentielles. Sont ainsi considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, chargent l'infrastructure d'équipement ou sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 139 II 134 consid. 5.2; 123 II 256 consid. 3; TF 1C_112/2023 du 15 décembre 2023 consid. 2.1).

L’art. 22 LAT est directement applicable, de sorte que les cantons ne sauraient exclure du régime de l’autorisation les constructions ou installations pour lesquelles l’art. 22 LAT impose une telle procédure de permis; ils sont toutefois libres d’aller au-delà du standard minimum fixé par cette disposition fédérale et soumettre à l’obligation du permis de construire d’autres travaux que ceux visés par l’art. 22 LAT (CDAP AC.2011.0226 du 6 février 2012 consid. 2a et la réf. citée).

b) L'art. 103 al. 1 LATC prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Il précise (al. 2) que ne sont pas soumises à autorisation les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c). Peuvent ne pas être soumis à autorisation selon l'art. 68a al. 2 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.111.1), notamment les constructions et les installations de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à l’activité professionnelle dont l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles que les sentiers piétonniers privés (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que les excavations et travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m³ (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c). Dans tous les cas cependant, l’ouvrage ne doit pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins (art. 103 al. 3 let. a LATC).

c) En l'espèce, l'examen de l'art. 68a al. 2 let. a RLATC révèle que seuls les sentiers piétonniers privés peuvent ne pas être soumis à autorisation au sens de cette disposition. Selon les plans au dossier, la piste envisagée s'étend le long de la limite sud de la parcelle n° 508, sur une longueur d'environ 15 m et une largeur de 2.50 m. Il s'agit d'un aménagement fixe qui tend à modifier sensiblement le sol. Sa réalisation nécessite des déblais (5 m³) et des remblais (5 m³ + 7 m³ pour graviers de fondation) d'une hauteur de 0,40 m au maximum. L'art. 68a al. 2 let. a RLATC laisse une certaine marge d'appréciation à l'autorité pour décider si l'ouvrage en question doit être soumis à autorisation. Dans le cas particulier, la municipalité retient que l’ampleur des travaux ne permet pas de considérer que l’on se trouverait en présence d'une construction ou installation de minime importance, et le tribunal ne voit pas de motif de mettre en doute cette appréciation. Considérant les volumes de terre à déplacer, les travaux ne font pas partie des excavations et travaux de terrassement de minime importance ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m³ (art. 68b al. 2 let. b RLATC). Bien que prévu à titre provisoire jusqu'à l'issue de la procédure civile en passage nécessaire, l'accès litigieux est susceptible de perdurer pour une durée indéterminée en l'état, de sorte qu'il ne saurait être question d'une construction ou installation mise en place pour une durée limitée au sens de l'art. 103 al. 2 let. c LATC.

Enfin, on ne saurait en outre exclure d'emblée que l'aménagement projeté ne soit pas susceptible de porter atteinte à des intérêts privés dignes de protection des voisins (soit les propriétaires des parcelles voisines n^os 508 et 705), compte tenu de l'impact au sol des travaux, qui excèdent l'assiette de la servitude de passage à pied existante sur la parcelle n° 508, et des nuisances que peut induire l'utilisation de véhicules sur toute la limite sud de cette parcelle (bruit, pollution, vibrations). Or, conformément à l'art. 108 al. 1 LATC, une demande de travaux doit être signée par le propriétaire du fonds, s'il s'agit comme en l'espèce, de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui.

Le recourant se prévaut de l'accord de la propriétaire de la parcelle n° 508, résultant d'une convention du 22 octobre 2024. Aux termes de celle-ci, le recourant est autorisé, à titre provisoire, à emprunter en véhicule la parcelle n° 508 aux abords directs de la servitude de passage à pied et à poser des copeaux sur la surface utile d'un maximum de 2.50 mètres, à des fins de travaux et d'entretien. Les travaux envisagés en l'espèce, en tant qu'ils comportent une stabilisation du sol, semblent plutôt tendre à aménager un accès fixe, ce qui va au-delà de cet accord. Quoi qu'il en soit, la propriétaire de la parcelle majoritairement concernée s'est expressément opposée à ces travaux auprès de la municipalité.

Partant, c'est à juste titre que la municipalité a considéré que les travaux prévus ne sont pas de minime importance et doivent faire l'objet d'une autorisation de construire au sens des art. 22 al. 1 LAT et 103 al. 1 LATC.

3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, entièrement mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, doit assumer les frais judiciaires (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Municipalité de Rossinière, du 19 décembre 2024, est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 1^er juillet 2025

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.