TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 24 septembre 2025

Composition

M. André Jomini, président; Mme Danièle Revey et M. Pascal Langone, juges; M. Florent Chevallier, greffier.

 

Recourants

1.

A.________, à *******,*   

 

 

2.

B.________, à ********,

 

 

3.

C.________, à ********,   

 

 

4.

D.________, à ********,

tous les quatre représentés par Me Laurence CORNU, avocate à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Pompaples,  représentée par Me Luc PITTET et Me Marc GREZELLA, avocats à Lausanne.

  

 

Objet

Divers    

 

Recours A.________ et B.________ (AC.2025.0083) et recours C.________ et D.________ (AC.2025.0084) c/ décision de la Municipalité de Pompaples du 14 février 2025 (constitution d'une servitude de passage public à pied sur la parcelle n° 29).

 

Vu les faits suivants:

A.                     La Municipalité de Pompaples (ci-après: la municipalité) a mis à l'enquête publique, du 13 juillet au 11 août 2024, un projet intitulé: "Parcelle 29, Au Village de Pompaples: constitution d'une servitude de passage public à pied". L'avis d'enquête indique que ce projet est établi "conformément aux dispositions de la loi sur les routes du
10 décembre 1991 et à l'art. 75 du code rural et foncier du 7 décembre 1987". Le dossier comprend un plan de servitude à l'échelle 1:500 établi par un bureau de géomètres officiels. Ce plan figure l'assiette de la servitude, sur la parcelle n° 29 du registre foncier (largeur d'environ 1 m, longueur d'environ 50 m, en bordure de la limite sud du bien-fonds). Cette parcelle, qui supporte un bâtiment d'habitation, appartient à plusieurs copropriétaires (PPE). Elle est séparée du domaine public routier (route cantonale traversant la localité, DP 23, 25 et 31 – anciennement, au moment de l'introduction de la présente cause, DP 1045, 1046 et 1047) par la parcelle n° 28, propriété de la commune (école).

Un sentier est actuellement aménagé à l'emplacement du passage public projeté, le long d'un mur bordant le domaine public cantonal de la rivière Le Nozon (DP 30). Sur ce tracé, une servitude de passage à pied a été inscrite en 1915 en faveur de l'Etat de Vaud (texte du titre de la servitude au registre foncier: "Le droit s'exerce sur une largeur d'un mètre le long de la limite du Nozon"). Cette servitude permet aux agents de l'Etat chargés de l'entretien du cours d'eau d'y accéder; il ne s'agit pas d'une servitude de passage public.  

B.                     A.________ et B.________ ont formé opposition le 6 août 2024, soit pendant l'enquête publique. Ils sont copropriétaires de la parcelle n° 861 du registre foncier, où se trouve leur villa. Cette parcelle est adjacente (à l'ouest) à la parcelle n° 29.

C.________ et D.________ ont formé opposition le 9 août 2024, soit pendant l'enquête publique. Ils sont copropriétaires de la parcelle n° 31, où se trouve leur villa. Cette parcelle est voisine (à l'ouest) de la parcelle n° 861.

Les opposants faisaient valoir, en substance, que l'objectif final de l'ouvrage était la réalisation d'un chemin entre le centre du village et le chemin de La Vaux, à l'ouest, chemin qui passerait également, après le tronçon sur la parcelle n° 29, sur leurs propres parcelles; l'utilité d'un tel chemin était contestée. Les opposants soutenaient par ailleurs que la planification nécessaire à l'établissement d'un chemin public faisait défaut.

C.                     Le 14 février 2025, la municipalité a décidé de lever les oppositions et de "délivrer l'autorisation d'inscription de la servitude de passage public à pied
(art. 13 al. 2 LRou-VD)". Une décision motivée a été adressée à A.________ et B.________ ainsi qu'à C.________ et D.________.

D.                     Agissant le 17 mars 2025 par la voie du recours de droit administratif, A.________ et B.________ demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision de la municipalité du 14 février 2025. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ce recours a été enregistré sous la référence AC.2025.0083.

E.                     Agissant également le 17 mars 2025 par la voie du recours de droit administratif,  C.________ et D.________ prennent les mêmes conclusions que les recourants précités. Ce second recours a été enregistré sous la référence AC.2025.0084.

F.                     Les deux causes AC.2025.0083 et AC.2025.0084 ont été jointes par le juge instructeur.

Dans sa réponse du 13 juin 2025, la municipalité conclut au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée est fondée sur le droit public cantonal (à propos des normes appliquées par la municipalité, cf. infra, consid. 2). Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). En l'occurrence, les deux mémoires de recours respectent les conditions formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et ont été déposés dans le délai légal (art. 95 LPA-VD). Les propriétaires fonciers voisins peuvent invoquer un intérêt digne de protection à obtenir l'annulation de la décision de la municipalité, en tant qu'elle vise à créer un nouveau chemin public dans le quartier; ils ont donc qualité pour recours (art. 75 let. a LPA-VD). Les deux recours étant recevables, il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      Les recourants soutiennent que le projet de servitude publique n'a pas fait l'objet de la planification obligatoire en vertu de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; 725.01). Le plan aurait dû être adopté par le conseil général de la commune. Les graves lacunes en matière de planification sont, d'après les recourants, propres à justifier l'annulation de ce projet.

a) Dans sa décision motivée destinée aux opposants, la municipalité s'est d'abord référée à l'art. 1 LRou (titre: Champ d'application) dont la teneur est la suivante:

1 La présente loi régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal.

2 Sont également soumis à la présente loi les servitudes de passage public et les sentiers publics.

Elle a donc considéré que son "autorisation d'inscription de la servitude de passage public à pied" était fondée sur le droit public cantonal, cette servitude n'étant pas régie par le droit privé. Cette interprétation de l'art. 1 al. 2 LRou est correcte et la servitude de passage public est effectivement soumise à la loi sur les routes. Ce régime est du reste expressément mentionné à l'art. 75 al. 1 du Code rural et foncier (CRF; BLV 211.41), qui dispose que "les servitudes de passages publics qui ne sont pas directement prévues par des lois spéciales ne peuvent être établies, modifiées ou supprimées sans que la procédure des articles 13 et 17 de la loi sur les routes ne soit respectée".

b) Dans le chapitre II de la loi ("Planification et construction des routes"), l'art. 11 LRou  dispose que "tout projet de construction de route comporte le tracé et les ouvrages existants, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes". L'art. 13 LRou (cité à l'art. 75 CRF) fixe la procédure l'adoption des projets routiers (ceux visés par l'art. 1 LRou):

1 Les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.

2 Les projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant sont mis à l'enquête durant 30 jours. Ils font l'objet d'un permis de construire.

3 Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les articles 34 et 38 à 45 LATC sont applicables par analogie.

4 Pour les plans cantonaux, l'autorité d'adoption est le département. Les articles 12 à 15 LATC sont applicables par analogie.

En adoptant ce système, le législateur souhaitait, d'après les travaux préparatoires, que "le processus d'élaboration et de construction des réseaux routiers [soit] coordonné selon les dispositions régissant l'aménagement du territoire", la procédure de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) régissant l'adoption des plans d'affectation communaux et cantonaux étant la plus appropriée pour l'adoption des projets de construction (voir l'exposé des motifs du Conseil d'Etat [EMPL] in Bulletin du Grand Conseil, 1991 tome 2A p. 750). Le projet de construction de route modifie en effet l'affectation du sol, non seulement quand le terrain est transféré au domaine public, mais aussi en cas de constitution d'une servitude de passage public; elle a en effet pour conséquence de soustraire concrètement une partie déterminée du territoire communal à l'affectation générale de la zone dans laquelle le projet doit se réaliser. Si l'on applique des règles de procédure correspondant à celles prévues pour les plans d'affectation au sens des art. 14 ss de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) – c'est ce que prescrit actuellement le droit cantonal à l'art. 13 LRou –, on assure aux intéressés la protection juridique nécessaire (art. 33 LAT) et on garantit un contrôle cantonal de la planification communale comme le prévoit l'art. 26 LAT avec la procédure d'approbation des plans (cf. ATF 112 Ia 164 consid. 4; cf. aussi arrêt TF 1P.266/1988 du
5 septembre 1988 in RDAF 1989 p. 208, qui rappelle l'obligation d'assurer ces garanties dans toutes les procédures de planification de voies publiques, y compris celles créées dans le cadre d'une entreprise de remaniement parcellaire). Vu le texte clair de l'art. 1 al. 2 LRou, cette procédure d'aménagement du territoire, qui modifie l'affectation ou la destination du sol, est applicable chaque fois que la collectivité publique – en pratique, la commune – crée une servitude de passage public (à propos de l'affectation du sol pour les servitudes de passage public, et de leur inclusion dans la classification des routes communales, même avant la LRou de 1991, cf. Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991 p. 851).

c) En l'espèce, la municipalité a considéré (après avoir pris l'avis de l'administration cantonale) qu'il n'était pas nécessaire de suivre la procédure ordinaire prescrite à l'art. 13 al. 3 LRou (projet élaboré par la municipalité, soumis à l'examen préalable du service cantonal, mis à l'enquête publique puis adopté le cas échéant par le conseil communal ou général – art. 34 ss LATC) parce que l'exception de l'art. 13 al. 2 LRou s'appliquait, avec la procédure simplifiée du permis de construire, relevant de la seule compétence de la municipalité (art. 103 ss LATC). Comme elle l'explique dans sa réponse, la servitude s'établit sur un chemin existant et réaménagé en 1994 en tant que chemin pédestre.

Cette position n'est pas conforme au droit cantonal. L'art. 13 al. 2 LRou s'applique, en effet, à des travaux ou des installations à l'intérieur d'un périmètre déjà affecté au domaine public ou à la circulation des véhicules ou des piétons (le "gabarit existant" d'une route déjà au bénéfice d'une mesure de planification). On trouve dans la jurisprudence des cas d'application de l'art. 13 al. 2 LRou à des installations d'éclairage public ou de téléphonie mobile implantées sur le domaine public, ou encore à une buvette (CDAP AC.2024.0116 du 24 juillet 2025; AC.2024.0069 du 19 décembre 2024; AC.2022.0237 du 8 juillet 2024; arrêt TF 1C_553/2024 du 16 juin 2025). L'octroi de ces autorisations équivalant à un permis de construire suppose que l'affectation du sol à la circulation publique ait déjà été décidée selon la procédure de l'art. 13 al. 3 LRou, même si la surface concernée est peu importante. Même lorsque le terrain constitue déjà l'assiette d'une servitude de passage inscrite sur la base du droit privé qui n'a pas été constituée en faveur du public en général (ou, en d'autres termes, qui n'est pas une dépendance domaniale – cf. Piotet, op. cit., p. 854), il n'est pas possible de passer outre la procédure de planification de l'art. 13 al. 3 LRou.

3.                      Il s'ensuit que les recourants sont fondés à dénoncer une violation des règles de procédure de la loi sur les routes à propos de la constitution d'une servitude de passage public. Les deux recours doivent donc être admis et la décision attaquée annulée.

Il ne se justifie dès lors pas d'examiner les autres griefs des recourants. De même, dans la mesure où ils obtiennent gain de cause, il n'est pas nécessaire de statuer sur leurs requêtes tendant à ce que soient produites des pièces complémentaires, ou à ce que soit prolongé le délai de réplique fixé par le juge instructeur.

4.                      Le présent arrêt peut être rendu sans frais, vu les circonstances (cf. art. 49 LPA-VD). Les recourants, représentés par une avocate, ont droit à des dépens, à la charge de la Commune de Pompaples (art. 55 LPA-VD).  

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Les recours AC.2025.0083 et AC.2025.0084 sont admis.

II.                      La décision rendue le 14 février 2025 par la Municipalité de Pompaples est annulée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs, à payer à titre de dépens aux recourants A.________ et B.________, pris solidairement, est mise à la charge de la Commune de Pompaples.

V.                     Une indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs, à payer à titre de dépens aux recourants C.________ et D.________, pris solidairement, est mise à la charge de la Commune de Pompaples.

Lausanne, le 24 septembre 2025

 

Le président:                                                                                            Le greffier:



Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.