TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 juin 2026

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Alain Thévenaz, juge; Mme Lorraine Wasem, assesseure; Mme Nathalie Cuenin, greffière.

A.________, à ********, représenté par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,

Autorités intimées	1.	Département des finances, du territoire et du sport (DFTS), représenté par la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
	2.	Conseil communal de Duillier, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.

Objet	Plan d'affectation
	Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de Duillier du 12 décembre 2024 adoptant le plan d’affectation communal (PACom) et décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 6 mai 2025 approuvant ledit plan (parcelle n^o 18).

Vu les faits suivants:

A. Le territoire de la Commune de Duillier est régi par un plan des zones (ou plan général d’affectation; PGA) et sa modification au lieu-dit "Le Moulin", approuvés respectivement par le Conseil d’Etat le 17 avril 1985 et par le département cantonal compétent le 10 novembre 2014, par le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions et sa modification, approuvés par le département cantonal compétent respectivement le 4 octobre 2002 et le 10 novembre 2014, ainsi que par un plan d’extension fixant la limite des constructions et sa modification, approuvés respectivement le 8 juin 1973 et le 28 octobre 1987.

Les zones à bâtir d'habitation et mixtes de la Commune de Duillier est surdimensionnée. Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1^er mai 2014 (RO 2014 904). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4^ème adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.

B. A.________ est propriétaire depuis le 5 septembre 2011, en propriété individuelle, de la parcelle n^o 18 du cadastre de la Commune de Duillier.

Cette parcelle est située à l’ouest du village de Duillier, à proximité de l’intersection que forment la Route de Genolier et le Chemin de Panlièvre. Elle est actuellement colloquée pour partie en zone du village et pour partie en zone de verdure d’après le plan des zones du 17 avril 1985 et le règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions du 4 octobre 2002, selon la configuration reproduite ci-dessous, extraite du Guichet cartographique cantonal (consultable à l’adresse https://www.geo.vd.ch):

D’une superficie totale de 9’930 m², la parcelle n^o 18 comporte un bâtiment d’habitation d’une surface de 259 m² situé au niveau du décrochement que forme cette parcelle à son extrémité sud, lequel correspond au n^o 3 de la Rue des Trois-Fontaines. Elle est pour le reste, à savoir pour une superficie équivalant à 9'671 m², libre de construction et en nature de pré-champ selon l’extrait du registre foncier, ce qui résulte également de la vue aérienne disponible sur le guichet cartographique cantonal et reproduite ci-dessous:

La parcelle n^o 18 est bordée au sud-ouest par la Route de Genolier (DP communal n^o 34) et au nord-ouest par le Chemin de Panlièvre (DP communal n^o 35). Des bâtiments sont érigés de l’autre côté de ces accès, ainsi qu’au sud et au sud-est de la parcelle n^o 18, le long de la Rue des Trois-Fontaines (DP communal n^o 36) de chaque côté de cette rue. Le long de sa limite nord-est, la parcelle n^o 18 est bordée par la parcelle n^o 75 sur laquelle est érigée un bâtiment d’habitation, ainsi que par la parcelle n^o 281, libre de construction dans sa partie nord et sur laquelle se trouve un bâtiment d’habitation au sud. La portion de la parcelle n^o 18 actuellement affectée en zone de verdure se prolonge par un vide entre les constructions sur les parcelles n^os 281 et 152 en direction du nord-est, également affecté en zone de verdure selon le plan des zones du 17 avril 1985 et le règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions du 4 octobre 2002.

C. Le 1^er juillet 2016, La Municipalité de Duillier a publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) un "Avis aux propriétaires" les informant de son intention d’établir une zone réservée sur l’ensemble des zones d’habitation et mixtes de la commune, dans le but de procéder ensuite à la révision de son plan général d’affectation (PACom). Cette zone réservée a été adoptée par le Conseil communal le 20 mars 2018 et approuvée par le Département des institutions, du territoire et du sport (DITS; désormais le Département des finances, du territoire et du sport, DFTS) le 8 octobre 2018.

D. Avant d'élaborer un plan d'affectation, la Municipalité a soumis, par courrier du 7 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement, DGTL), un projet sous forme d’un questionnaire complété à cette date et d’une stratégie d’aménagement communal de février 2019, pour examen préliminaire.

Le 24 mai 2019, le SDT a adressé à la Municipalité un avis préliminaire sur la légalité du projet et sa conformité à la planification directrice cantonale. Analysant le projet, il a fait savoir que globalement, les thématiques à traiter lors de la révision avaient été identifiées. Il a néanmoins relevé, concernant spécifiquement le redimensionnement des zones à bâtir d’habitation et mixtes et sans toutefois faire une analyse détaillée à ce stade, que plusieurs parcelles non soumises au dézonage posaient problème et que la commune était tenue de prendre toutes les mesures pour un dézonage cohérent avant de pouvoir faire valoir un surdimensionnement incompressible.

E. Le 15 mars 2022, la Municipalité a transmis à la DGTL le dossier de révision de son plan d’affectation communal (PACom) comprenant plans, règlement, rapport explicatif et annexes, pour examen préalable.

Le 15 juillet 2022, la DGTL a adressé à la Municipalité un rapport d'examen préalable comprenant l'appréciation globale du dossier ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. A teneur de ce rapport, le projet de plan d’affectation communal n’était, en l’état, pas compatible avec le cadre légal, le dossier nécessitant des adaptations en matière de redimensionnement de la zone à bâtir et de protection de l’environnement. Dans son préavis, la DGTL a en particulier relevé que selon le guichet de simulation des réserves à bâtir, le surdimensionnement de Duillier était de 419 habitants potentiels avant révision et de 337 habitants potentiels après révision, le projet permettant ainsi de réduire la capacité d’accueil de 82 habitants potentiels, mais laissant subsister un surdimensionnement conséquent. Elle a en conséquence demandé que d’autres mesures soient prises, notamment l’affectation à la zone agricole de différents biens-fonds situés à l’extérieur du territoire urbanisé, parmi lesquels figuraient les parcelles n^os 15, 18 et 152 partielles constituant des vides non bâtis et non aménagés de plus de 2'500 m² chacun ainsi que l’affectation en zone de verdure de la parcelle n^o 281 aménagée en jardin.

F. Le 23 mars 2023, un rapport d’aménagement selon l’art. 47 de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (ci-après: le rapport 47 OAT du 23 mars 2023) a été établi. On extrait en particulier ce qui suit de ce rapport s’agissant du dimensionnement de la zone à bâtir (v. p. 23 ss):

"4.3.1 Dimensionnement de la zone à bâtir de Duillier

[...]

Les communes hors centre, à l’instar de Duillier, bénéficient d’un taux de croissance maximal de 0.75% par an, correspondant à 15.75% entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2036 (21ans x 0.75% = 15.75%).

Duillier, qui comptait 998 habitants fin 2015, peut donc voir sa population augmenter de 157 nouveaux habitants entre 2015 et 2036, pour atteindre 1155 Duilliérans. A noter que les habitants arrivés entre le 31.12.2025 et le moment de la révision sont pris en compte dans le calcul et diminuent les besoins. Duillier comptait 1039 habitants au 31.12.2016, soit une augmentation de 41 habitants par rapport au 31.12.2015, ce qui implique que les besoins au moment du bilan s’élèvent selon la mesure A11 à 116 habitants (157 - 41).

[...]

Duillier a procédé à la vérification de son bilan des réserves à bâtir (BDR) tel que fourni par la DGTL, notamment pour intégrer les mesures d’utilisation du sol actuellement en vigueur, traduites en indice d’utilisation du sol (IUS) correspondant aux droits à bâtir actuellement en vigueur.

A l’issue de cette vérification, on distingue:

> une capacité d’accueil de 436 habitants supplémentaires dans les réserves de la zone à bâtir,

> une capacité d’accueil de 86 habitants supplémentaires par mobilisation d’un tiers du potentiel de densification disponible sur la base des dispositions réglementaires en vigueur.

Il en ressort que la zone à bâtir d’habitation de Duillier est surdimensionnée, car elle permet d’accueillir jusqu’à 522 nouveaux habitants. Elle accuse donc une surcapacité de 406 habitants (522 - 116).

[...]"

Concernant le territoire urbanisé, le rapport 47 OAT du 23 mars 2023 contient les considérations suivantes (v. p. 26):

"4.3.2 Territoire urbanisé

Le territoire urbanisé, délimité selon la fiche d’application cantonale, est représenté sur l’image ci-après. A noter que les poches vides au centre du village sont, selon la méthode cantonale, hors du territoire urbanisé. Or, dans les faits, ces espaces se situent à l’intérieur du milieu bâti, ils ne constituent pas des franges de la zone à bâtir d’un point de vue urbanistique et ne participent pas au mitage du territoire au sens de la LAT. La justification du maintien de ces parcelles dans le territoire urbanisé est présentée au chapitre 4.3.4.

[... ]"

Pour le surplus, ce rapport mentionne ce qui suit s’agissant de la stratégie de redimensionnement communale (v. p. 28 ss, spéc. p. 28 et 31 à 34):

"4.3.4 Stratégie de redimensionnement

[...]

Mesure 1: dézonage ou changement d’affectation des franges urbaines

Les parcelles situées en frange de la zone à bâtir, qui sont en relation directe avec la zone agricole et peuvent être cultivées mécaniquement par l’agriculture, ont été dézonées en zone agricole. Il s’agit des parcelles 470, 587, 641. Ces parcelles sont effectivement mal situées et leur développement serait contraire aux principes de la LAT, particulièrement celui du développement vers l’intérieur du milieu bâti.

[...]

Mesures évaluées, mais non retenues

[...]

Parcelle 15 et 18, le centre du village

Le principe 3 (affectation en zone agricole des vides de plus de 2'500 m²) concerne essentiellement deux biens-fonds: 15 et 18. Ces deux parcelles concentrent l’essentiel des divergences entre la Commune et la DGTL dans le cadre de cette révision, dans la mesure où la DGTL exigeait d’affecter ces deux parcelles en zone agricole, en appliquant de manière stricte et méthodique la fiche d’application, sans réflexion urbanistique ou pesée des intérêts.

[...]

Dans une première mouture de la révision, la Commune a suivi à la lettre les directives cantonales et proposé une réaffectation de ces deux parcelles en zone de verdure (principe refusé par la DGTL dans le cadre de la séance de coordination), mais les réactions de la population et du Conseil ont été très virulentes. La Commune a alors approfondi la réflexion et s’est questionnée sur le bien-fondé de la démarche d’une affectation en zone de verdure du centre de son village, d’autant que cette proposition a été refusée par la DGTL. Suite à un avis de droit, il est alors apparu que dans ce cas précis, deux intérêts divergents doivent être mis en balance par la Commune dans le cadre de cette révision:

> D’un côté, le projet doit respecter la mesure A11 concernant le dimensionnement des zones d’habitation et mixte.

> De l’autre, le projet doit s’inscrire dans le cadre de la LAT révisée avec plusieurs principes qui vont à l’encontre d’un dézonage de ces deux parcelles situées en plein cœur du tissu villageois. Particulièrement l’esprit même de la révision de la LAT qui vise une densification vers l’intérieur et l’arrêt du mitage du territoire.

Dans le cadre de la pesée des intérêts, la Commune a jugé les principes de la LAT prépondérants par rapport à une application stricte et quantitative de la mesure A11 et de la fiche d’application y relative. L’aménagement du territoire nécessite une analyse de la situation qui va au-delà d’un nombre d’habitants théorique et doit prendre en compte l’ensemble des intérêts en présence et s’inscrire dans les buts et principes de la LAT. Dans le cas précis de Duillier, l’application stricte des directives cantonales aboutirait à aller à l’encontre des principes mêmes de la LAT, ce qui n’est pas souhaitable.

[...]

En conclusion, les parcelles 15 et 18 constituent les principaux développements potentiels pour Duillier pour ces 15 prochaines années. Bien qu’étant situées hors du territoire urbanisé selon la méthode cantonale et faisant plus de 2'500 m², ces parcelles situées au cœur du village et entourées par les habitations ne se prêtent pas à une agriculture mécanisée. Le développement de ces parcelles s’inscrit dans la logique de la LAT et les principes de densification vers l’intérieur et de limitation du mitage du territoire. Une affectation en zone agricole n’aurait aucun sens du point de vue urbanistique, ni même agronomique. C’est pourquoi la Municipalité a décidé de maintenir ces parcelles en zone à bâtir dans le cadre de cette révision.

Bilan de la stratégie de redimensionnement

Selon cette stratégie de redimensionnement, la capacité d’accueil de la Commune est réduite à 453 habitants (contre 522 selon le PGA1985). Pour rappel, les besoins à l’horizon de planification s’élèvent à 116 habitants. Ce qui induit, malgré les efforts consentis, un surdimensionnement de 337 habitants (453 - 116). A noter que le dézonage des parcelles 15, 18, 629 et 642 (potentiel d’environ 147 habitants) ne permet pas d’atteindre l’objectif de redimensionnement et donc de répondre à la mesure A11 et contrevient aux principes de la LAT comme évoqué au chapitre précédent. Le surdimensionnement de Duillier peut donc être qualifié de surdimensionnement incompressible."

Il est encore mentionné dans le rapport 47 OAT du 23 mars 2023 (v. ch. 6.1.2 Redimensionnement de la zone à bâtir, p. 54 et 55) que la seule mesure qui permettrait de réduire significativement la capacité d’accueil de la commune et donc son surdimensionnement serait le déclassement des parcelles n^os 15 et 18, mais que cette mesure irait toutefois à l’encontre de la LAT, vu la situation de ces parcelles.

Le projet de PACom a été mis à l’enquête publique du 1^er avril au 1^er mai 2023. Le dossier comprenait le plan d’affectation communal au 1:5'000, un extrait de détail de la zone d’activités au 1:2'000, un plan de l’espace réservé aux cours d’eau au 1:5'000, un plan des limites des constructions au 1:1'000, tous datés de mars 2023, le règlement sur le plan d’affectation communal du 23 mars 2023, et le rapport d’aménagement 47 OAT du 23 mars 2023 et ses annexes. Le projet prévoyait le maintien d’une partie de la parcelle n^o 18 en zone de verdure 15 LAT et l’affectation de cette parcelle au surplus pour partie à la zone d’habitation de moyenne densité 15 LAT et pour partie à la zone centrale 15 LAT.

La mise à l’enquête du PACom a suscité trois oppositions, lesquelles ont par la suite été retirées après des échanges de courriers avec la Municipalité, respectivement après une séance de conciliation.

G. Le 22 mai 2023, la Municipalité a adopté le préavis N° 03/2023 concernant le plan d’affectation communal (PACom). Elle a requis du Conseil communal:

"1. D’adopter les documents suivants tels qu’ils figurent dans les annexes du présent préavis :

• Le plan d’affectation de la commune (échelle 1:5'000)

• Le règlement du plan d’affectation (RPACom)

• L’extrait de détails de la zone d’activités (échelle 1:2'000)

• Le plan des limites de constructions (échelle 1:1'000)

• L’espace réservé aux cours d’eau (échelle 1:5'000)

2. D’autoriser la Municipalité à entreprendre toute démarche pour mener ce projet à terme et, le cas échéant, à plaider devant toute instance dans cette affaire."

Par décision du 15 juin 2023, le Conseil communal a adopté le préavis N° 03/2023 précité.

H. Le 20 décembre 2023, la DGTL a informé la Municipalité qu’elle avait procédé à l’analyse du projet de PACom en vue de son approbation par le département. Elle en a demandé l’adaptation, notamment concernant le dimensionnement de la zone à bâtir. Il ressort en particulier de cette analyse que le 27 septembre 2023, une séance s’est tenue en présence du syndic de la Commune de Duillier et de la DGTL pour aborder la problématique du dimensionnement des zones à bâtir d’habitation et mixtes et, que le 8 novembre 2023, la Commune a transmis à la DGTL une étude de faisabilité relative à l’aménagement de la parcelle n^o 18. A la suite de cette séance et de l’analyse des éléments qui lui avaient été présentés, la DGTL a refusé le maintien en zones à bâtir d’habitation et mixtes de la parcelle n^o 18, mais a admis que la surface non bâtie de cette parcelle soit affectée en zone de verdure 15 LAT. Elle a en outre admis que les parcelles n^os 281 et 152 soient affectées en zone de verdure et que la parcelle n^o 15 soit maintenue en zones à bâtir d’habitation et mixtes, ajoutant que cette parcelle semblerait appropriée pour le développement d’installations publiques ou de logements protégés d’utilité publique. La DGTL a ainsi requis l’affectation de l’ensemble de la surface non bâtie de la parcelle n^o 18 en zone de verdure 15 LAT. Elle a averti la Municipalité qu’en l’absence des modifications demandées, le département ne pourrait pas approuver le projet de PACom.

Diverses modifications ont alors été apportées au plan d’affectation communal et au règlement sur le plan d’affectation communal. Le 28 mars 2024, la Municipalité a transmis à la DGTL le projet de PACom modifié.

Dans le cadre de l’examen préalable post-enquête publique du dossier, la DGTL a constaté, le 27 mai 2024, que la partie non bâtie de la parcelle n^o 18, précédemment affectée en zone d’habitation de moyenne densité, était désormais affectée en zone de verdure 15 LAT, mais qu’en revanche, la surface non bâtie au sud-est de cette parcelle était maintenue en zone centrale 15 LAT. Elle a demandé que sur le plan d’affectation, l’ensemble de la surface non bâtie de la parcelle n^o 18, y compris la partie sud-est de cette parcelle (v. extrait du Guichet cartographique cantonal supra lettre B, portion non construite de la parcelle n^o 18 située au sud-est de l’actuelle zone de verdure), soit affectée en zone de verdure 15 LAT conformément à son courrier du 20 décembre 2023.

Le 8 juillet 2024, un complément au rapport d’aménagement selon l’art. 47 OAT (ci-après: le complément au rapport 47 OAT du 8 juillet 2024) a été établi. Il ressort de ce rapport (v. ch. 17 Modifications apportées sur le plan du PACom) que conformément à la demande du Canton, la parcelle n^o 18 est partiellement réaffectée en zone de verdure 15 LAT, au lieu de la zone de moyenne densité 15 LAT, en raison du surdimensionnement communal et de la réserve importante que constitue cette parcelle en matière de droit à bâtir. La réaffectation de cette parcelle permettra ainsi de réduire le surdimensionnement de 94 habitants théoriques (4'706 m² de surface de plancher réalisable / par 50 m² par habitant).

Les adaptations apportées au plan d’affectation communal et à son règlement ont été mises à l’enquête publique du 23 juillet au 6 septembre 2024. Le dossier comprenait le plan d’affectation communal (échelle 1:5'000) modifié, daté de juin 2024, et le règlement du plan d’affectation (RPACom) modifié, du 8 juillet 2024.

Cette mise à l’enquête complémentaire a suscité trois oppositions, dont une formée le 4 septembre 2024 par A.________, par le biais de son mandataire, et portant sur l’affectation en zone de verdure 15 LAT de la parcelle n^o 18. Il a en substance invoqué la situation centrale de la parcelle, au milieu du village et du territoire urbanisé, ainsi que les projets pour la valoriser, qui avaient conduit la Municipalité à considérer qu’elle devait rester en zone à bâtir. Il s’est prévalu d’une violation de l’autonomie communale, considérant que la DGTL avait outrepassé ses compétences en exigeant que la totalité de la surface non bâtie de la parcelle soit colloquée en zone de verdure. Il a au surplus contesté l’application du critère de l’affectation en zone agricole ou de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m², aux motifs que ce critère ne résultait ni de la loi ni de la mesure A11 du plan directeur cantonal, mais d’une directive cantonale, et qu’il serait en contradiction avec les principes de la LAT.

Une séance de conciliation s’est tenue le 3 octobre 2024, mais n’a pas abouti à un accord.

I. Le 11 novembre 2024, la Municipalité a adopté le préavis N° 07/2024 concernant le plan d’affectation communal (PACom). Celui-ci contient en particulier sa proposition de réponse à l’opposition formée par A.________, dont la teneur est la suivante:

"Résumé de l’opposition

Le propriétaire de la parcelle 18 conteste que la surface non bâtie de cette parcelle soit colloquée en zone de verdure, alors que tel n’était pas le cas selon la version initiale du plan mis à l’enquête. L’opposant conteste cette collocation, l’exigence de la DGTL étant considérée comme contraire à l’autonomie communale. La situation de la parcelle impose, selon l’opposant, sa collocation en zone à bâtir, le fait qu’elle ait plus de 2'500 m² n’étant pas déterminant, cette limite provenant d’une directive cantonale sans force contraignante.

Réponse à l’opposition

Comme le relève l’opposant, selon la correspondance du 20 décembre 2023 de la DGTL, celle-ci exige « d’affecter l’ensemble de la surface non bâtie de la parcelle n^o 18, en zone de verdure 15 LAT ».

Le plan ne sera pas approuvé par le canton sans cette mesure. L’on rappelle à cet égard que le redimensionnement des zones à bâtir est imposé par la LAT et le plan directeur cantonal (mesure A11), l’autonomie communale en matière d’affectation étant ainsi limitée par ce cadre, que le canton est chargé de vérifier et d’appliquer lors de la procédure d’approbation des plans. La Commune n’a donc pas le choix et doit satisfaire à cette exigence.

En ce qui concerne la situation de la parcelle et ses dimensions, la directive cantonale demandant « d’affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m² » a été validée par la jurisprudence (AC.2022.0044 consid. 5; AC.2022.0042 consid. 4); ce critère n’a pas été remis en cause et il s’applique ainsi, la DGTL ayant accepté en l’espèce une affectation plutôt en zone de verdure nonobstant la taille de la parcelle.

Enfin, le principe de la bonne foi ne s’oppose pas à cette collocation, faute de projet abouti ou autorisé sur ce terrain."

La Municipalité a requis du Conseil communal:

"1. d’adopter les modifications du plan d’affectation communal (PACom) et du règlement (RPACom) tels que soumis à l’enquête publique complémentaire du 23 juillet au 6 septembre 2024

2. de lever les oppositions formulées lors de l’enquête publique complémentaire du plan d’affectation communal (PACom) et d’accepter les réponses de la Municipalité telles que présentées

3. d’autoriser la Municipalité à entreprendre toutes les démarches pour mener ce projet à terme et, le cas échéant, à plaider devant toute instance dans cette affaire."

Par décision du 12 décembre 2024, le Conseil communal a adopté le préavis N° 07/2024 précité.

Le dossier a été envoyé pour approbation à la DGTL le 18 décembre 2024.

Par décision du 6 mai 2025, le DITS a approuvé, sous réserve des droits des tiers et des points précédents (ajout de la mention "PNP2" sur la parcelle n^o 217), le plan d’affectation communal sis sur la Commune de Duillier.

J. Le 4 juin 2025, agissant par l’intermédiaire de son mandataire, A.________ a déféré la décision du Conseil Communal de Duillier du 12 décembre 2024 levant son opposition et adoptant le plan d’affectation communal (PACom) et son règlement (RPACom) de façon complémentaire ainsi que la décision du DITS du 6 mai 2025 approuvant ce plan et ce règlement à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il a conclu, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de ces décisions, respectivement à leur réforme en ce sens que la première version du plan d’affectation communal est confirmée en ce qui concerne la parcelle n^o 18, à savoir sa collocation partielle en zone d’habitation de moyenne densité 15 LAT et en zone centrale 15 LAT. Il a produit un bordereau de pièces. Il a en outre requis la tenue d’une audience d’inspection locale et la production par la Commune, respectivement la DGTL, de l’étude de faisabilité relative à la parcelle n^o 18 dont il est fait mention dans l’analyse du dossier d’approbation du 20 décembre 2023 de la DGTL.

Le 6 août 2025, agissant par l’intermédiaire de son mandataire, le Conseil communal a indiqué s’en remettre à justice sur les conclusions du recours. Il a produit le dossier de la cause dans la procédure AC.2025.0165.

Dans sa réponse du 23 septembre 2025, le DFTS, représenté par la DGTL, a conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. Il a produit son dossier.

Le 6 octobre 2025, le juge instructeur a admis la requête de levée partielle de l’effet suspensif au recours formée le 2 octobre 2025 par le Conseil communal en ce sens que le PACom de la Commune de Duillier peut entrer en vigueur, sauf en ce qui concerne la parcelle n^o 18 faisant l’objet du recours.

Le recourant a déposé des déterminations complémentaires le 30 octobre 2025, confirmant ses conclusions. Il a requis que la Municipalité se détermine dans la procédure et que la DGTL réexamine la situation sous l’angle de la cohérence du territoire urbanisé. Il a en outre réitéré sa réquisition tendant à la production de l’étude urbanistique mentionnée dans l’analyse du dossier d’approbation du 20 décembre 2023 de la DGTL.

La DGTL a déposé des observations complémentaires le 3 décembre 2025, confirmant ses conclusions et concluant au rejet des nouvelles mesures d’instruction requises.

Considérant en droit:

1. La contestation porte sur un plan d’affectation communal (PACom). L'art. 34 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant, adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponses aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). D’après l’art. 43 al. 2 LATC, la décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen. Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Le recourant conteste les décisions d'adoption et d'approbation du plan d’affectation communal. Il a formé opposition durant l’enquête publique complémentaire suite à la modification de ce plan affectant la surface non bâtie de sa parcelle en zone de verdure et il conteste ce dézonage, mesure restreignant l'usage de son bien-fonds, si bien qu’il a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux exigences de motivation (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a partant lieu d'entrer en matière.

2. Le recourant requiert la tenue d’une audience d’inspection locale et la production par la Commune, respectivement la DGTL, de l’étude de faisabilité relative à la parcelle n^o 18 dont il est fait mention dans l’analyse du dossier d’approbation du 20 décembre 2023 de la DGTL, destinée à démontrer qu’il avait développé un projet pour valoriser sa parcelle. Dans ses déterminations complémentaires, il sollicite par ailleurs que la Municipalité se détermine dans la procédure et que la DGTL réexamine la situation sous l’angle de la cohérence du territoire urbanisé, dont ferait partie la parcelle n^o 18, à tout le moins sa partie sud-est.

La Cour s’estime toutefois suffisamment renseignée par les éléments ressortant des dossiers des autorités intimées, qui permettent de statuer en toute connaissance de cause. La position de la Municipalité ressort en effet du rapport 47 OAT du 23 mars 2023, du complément au rapport 47 OAT du 8 juillet 2024 ainsi que du préavis N° 07/2024 adopté le 11 novembre 2024. La DGTL s’est quant à elle déterminée sur les griefs soulevés dans le recours. L’étude de faisabilité relative à l’aménagement de la parcelle n^o 18 transmise par la Commune à la DGTL en novembre 2023 n’est par ailleurs pas déterminante pour l’issue du litige, pour les motifs qui suivent (v. infra consid. 4c/bb), auxquels il peut être renvoyé. Pour le surplus, les lieux peuvent être observés sur les images disponibles sur le guichet cartographique cantonal (consultable à l’adresse https://www.geo.vd.ch). Il n’apparaît en conséquence pas nécessaire de compléter l’instruction par la mise en œuvre des mesures d’instruction requises par le recourant, auxquelles il se justifie de renoncer par appréciation anticipée des preuves (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; 130 II 425 consid. 2.1).

3. Le recourant conteste l’affectation de la parcelle n^o 18 en zone de verdure plutôt que pour partie en zone d’habitation de moyenne densité et pour partie en zone centrale, motifs pris que ce changement d’affectation violerait les objectifs de la LAT, le principe de la proportionnalité et l’autonomie communale.

Il convient d’abord de rappeler le cadre légal dans lequel s’inscrit le litige.

a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 Cst., la Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.

Suivant l’art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a^bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. En particulier, il prévoit à son al. 3 que les territoires réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat (let. a^bis) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).

bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies (al. 4): ils sont propres à la construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d’utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur (let. e). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).

Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT (contenu du plan directeur dans le domaine de l'urbanisation) et 5a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (prescriptions du plan directeur relatives aux zones à bâtir) le 1^er mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche centrale de la planification directrice cantonale (Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, n. 213). Le plan directeur cantonal doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il s'agit-là avant tout de faire en sorte que les communes appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement.

La législation fédérale ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n. 456). En l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser, op. cit., n. 457).

b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la quatrième adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn4), adoptée le 20 juin 2017 et approuvée par la Confédération le 31 janvier 2018. Selon l'adaptation 4^quater du PDCn, adoptée le 22 juin 2022 et approuvée le 11 novembre suivant, la mesure A11, relative aux zones d'habitation et mixtes, constate, d'une manière générale, que les réserves légalisées de terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et que leur localisation ne répond plus aux critères actuels. Hors des centres, les réserves sont le plus souvent excédentaires. Suivant la mesure A11, les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn4 par le Grand Conseil, à savoir le 20 juin 2022. Elles vérifient l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (v. TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.1.2; CDAP AC.2024.0191 du 15 juillet 2025 consid. 3b/cc; AC.2024.0073 du 13 décembre 2024 consid. 2b/aa; AC.2023.0291 du 21 novembre 2024 consid. 2b/aa; AC.2023.0412 du 29 août 2024 consid. 2b/aa; AC.2023.0287 du 10 mai 2024 consid. 2b/aa; AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les références citées).

Toujours selon la mesure A11, la révision en question prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement (1); densifient le territoire urbanisé (2) et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la densification (3).

bb) La mesure A11 du PDCn définit un processus permettant la mise en œuvre des principes du droit fédéral relatifs au redimensionnement des zones d'habitation et mixtes (zone à bâtir) pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT. Le détail de la méthode à appliquer par les communes pour dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure dans des fiches d'application publiées par la DGTL (antérieurement le SDT) qui complètent le PDCn4. Les fiches d'application permettent ainsi de traduire ou d'aborder une problématique spécifique dans une planification territoriale; elles fournissent aux communes et à leurs mandataires les clefs pour élaborer leurs planifications en conformité avec le cadre légal, visent l'application du droit fédéral et cantonal sur lequel elles s'appuient et informent sur la pratique de l'administration dans le domaine dont elles traitent (CDAP AC.2024.0191 du 15 juillet 2025 consid. 3b/cc; AC.2024.0073 du 13 décembre 2024 consid. 2b/cc; AC.2023.0291 du 21 novembre 2024 consid. 2b/aa; AC.2022.0047 du 31 octobre 2023 consid. 2b/aa; AC.2022.0042 du 22 septembre 2023 consid. 2b/aa et les références citées).

La fiche d'application intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?" (version de juin 2021; v. site internet www.vd.ch, rubriques: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal > Fiches d’application) définit une stratégie de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de la zone à bâtir, identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé, en zone agricole (1); traiter les petites zones à bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments) (2); affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m² situés au milieu du bâti (3); mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur (4); et assurer la disponibilité des terrains libres de construction (5). Cette fiche d’application précise que si l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.

4. a) En l’occurrence, le recourant conteste l’affectation de la parcelle n^o 18 en zone de verdure dans le nouveau PACom. Se référant au rapport 47 OAT du 23 mars 2023, il fait valoir que l’habitat du village de Duillier est concentré et que la poche vide que constitue sa parcelle se situe à l’intérieur du milieu bâti et ne participe pas au mitage du territoire au sens de la LAT. Il ajoute que cette parcelle est entourée de constructions, située au centre du village de Duillier et à proximité des services communaux, des accès et des transports publics. Il déduit de ces éléments que la parcelle litigieuse présente toutes les caractéristiques pour être colloquée en zone à bâtir et que l’exigence de la DGTL de la réaffecter presque en totalité en zone de verdure ne repose sur aucune réflexion locale, mais sur une stricte application de la fiche qui prescrit d’affecter en zone agricole ou de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m². Il soutient que l’application rigoureuse des directives cantonales contrevient aux buts et principes de la LAT, notamment d’orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti et de limiter le mitage du territoire. Il considère que l’affectation en zone à bâtir de sa parcelle, telle que définie dans les réflexions initiales des autorités communales selon le rapport 47 OAT, était parfaitement légale et conforme à la LAT et que la DGTL, en contraignant la Commune à revoir le développement qu’elle avait envisagé, a violé le principe de proportionnalité et l’autonomie communale.

Concernant spécifiquement le critère des espaces vides de plus de 2'500 m², le recourant fait par ailleurs valoir que le raisonnement ressortant de l’arrêt AC.2022.0042 concernant la Commune de Tévenon, auquel il est fait référence dans la réponse à son opposition, ne peut pas s’appliquer à la Commune de Duillier, dont la configuration est totalement différente avec un bâti compact et un village présentant une centralité dans un secteur plat. Il ajoute que dans cet arrêt, la CDAP n’a pas légitimé en tant que tel le fait que les surfaces de plus de 2'500 m² devraient être affectées inévitablement en zone de verdure ou en zone agricole, mais s’est limitée à indiquer que la directive cantonale pouvait être appliquée au cas de figure de Tévenon, vu les caractéristiques de cette localité. Il en déduit que l’application de ce critère relève du contexte de chaque village et reste à l’exclusive appréciation des autorités locales de planification, dont le pouvoir d’appréciation est prépondérant.

Le recourant fait au surplus valoir que les autorités communales ont effectué une analyse en application des principes de la LAT et qu’elles ont procédé à une balance des intérêts, aboutissant à la conclusion, vu la configuration des lieux et la centralité de la parcelle litigieuse, que son maintien en zone à bâtir respectait le principe de densification vers l’intérieur du milieu bâti. Il soutient qu’en leur refusant la possibilité de définir elles-mêmes le développement de la Commune et en les contraignant à désaffecter la parcelle en cause au seul motif que sa surface est supérieure à 2'500 m², sans tenir compte de la situation locale et des principes de la LAT, la DGTL a passé outre leur pouvoir d’appréciation. Selon lui, les principes supérieurs de la LAT auraient été bafoués sur la base d’une directive inadaptée en l’occurrence et la DGTL se serait limitée à opposer sa propre appréciation à celle de la Commune. Ces éléments seraient constitutifs d’une violation de l’autonomie communale.

Dans ses déterminations complémentaires, le recourant reproche à la DGTL de ne pas s’être prononcée sur la solution médiane proposée par la Commune, qui envisageait une densification exclusivement sur la surface non bâtie au sud-est de la parcelle n^o 18. Il fait valoir que cette parcelle, en particulier sa partie sud-est, se situe à l’intérieur du milieu bâti, dans le prolongement de zones construites, ce qui justifie son maintien en zone à bâtir. Il conteste par ailleurs avoir bénéficié des possibilités de construire que lui offrait l’ancienne planification, étant donné qu’il aurait acquis le bien-fonds par succession alors que la planification et la zone réservée étaient mises en œuvre. Il se prévaut en outre du fait qu’il aurait soumis un projet de construction à la Municipalité et aurait donc envisagé de valoriser sa parcelle.

b) aa) L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 Cst.). Une commune est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive et dans lesquels il lui laisse une liberté de décision importante, soit en lui attribuant la compétence d'édicter et d'appliquer ses propres prescriptions, soit en lui réservant une latitude équivalente dans l'application du droit cantonal ou fédéral. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 147 I 136 consid. 2.1; 146 I 83 consid. 2.1; 144 I 193 consid. 7.4.1; TF 1C_70/2025 du 26 septembre 2025 consid. 2.1; 1C_22/2024 du 15 juillet 2025 consid. 3.1). Dans le canton de Vaud, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (v. art. 139 let. d Cst-VD; TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 7.2; 1C_298/2017 du 30 avril 2018 consid. 3.1.1; 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1; CDAP AC.2025.0046, AC.2025.0058 du 5 mai 2026 consid. 8b; AC.2020.0348 du 4 mars 2022 consid. 2a). L’autonomie communale ne saurait toutefois faire échec à l’application des règles fondamentales en matière d’aménagement du territoire (v. art. 1 et 3 LAT; ATF 145 I 52 consid. 3.6; 116 Ia 221 consid. 2c; TF 1C_70/2025 du 26 septembre 2025 consid. 2.7; 1C_22/2024 du 15 juillet 2025 consid. 3.6.3; 1C_33372023 du 15 mars 2024 consid. 4; 1C_361/2020 du 18 janvier 2021 consid. 4.7).

Selon l'art. 26 al. 1 LAT, une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations. Dans le canton de Vaud, à teneur de l’art. 43 al. 1 LATC, le département approuve le plan adopté par le conseil sous l’angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal. Cette approbation a pour but de vérifier la conformité de la planification cantonale ou communale avec les plans de niveau supérieur et avec les principes d'aménagement découlant de la LAT (art. 26 al. 2 LAT). L'approbation des plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire (art. 26 al. 3 LAT). L'art. 26 LAT confère à l'autorité cantonale d'approbation le pouvoir de corriger une planification qui lui est présentée et qui ne tient pas suffisamment compte des buts et principes directeurs de l'aménagement du territoire (TF 1C_70/2025 du 26 septembre 2025 consid. 2.2; 1C_22/2024 du 15 juillet 2025 consid. 3.2; Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, n. 295).

L'art. 2 al. 3 LAT prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT; TF1C_70/2025 précité consid. 2.2; 1C_22/2024 précité consid. 3.2).

Selon la jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid. 5.2; 128 I 190 consid. 4.2; TF 1C_190/2020 du 9 février 2021 consid. 2.2.2; 1C_522/2019 du 1^er mai 2020 consid. 4.6.1; 1C_387/216 du 1^er mai 2017 consid. 4.4).

bb) Par ailleurs, exprimé de manière générale à l'art. 5 al. 2 Cst., le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence) (ATF 146 I 157 consid. 5.4; 146 I 70 consid. 6.4; 143 I 403 consid. 5.6.3; 142 I 76 consid. 3.5.1; 141 I 20 consid. 6.2.1).

c) aa) Il convient de relever que le recourant ne remet pas en question, à juste titre, l’important surdimensionnement de la zone à bâtir d’habitation et mixte de la Commune de Duillier.

Il ressort en effet des chiffres mentionnés dans le rapport 47 OAT du 23 mars 2023 qu’avec une population de 998 habitants au 31 décembre 2015, la croissance admise par la mesure A11 à ce moment-là représente 157 habitants (998 x 15.75 %) à l’horizon 2036, soit un total de 1'155 habitants. Lors du bilan le 31 décembre 2016, la population était de 1'039 habitants, soit une augmentation de 41 habitants. A cette date, le potentiel de croissance de la commune alloué par la mesure A11 n’était donc plus que de 116 habitants (157 – 41). Or, la commune avait alors une capacité d’accueil de 522 habitants, représentant une surcapacité d’accueil de 406 habitants (622 – 116), soit quatre fois et demi le potentiel de croissance admis. Il lui appartenait donc de tout mettre en œuvre pour réduire sa zone à bâtir.

bb) En révisant sa planification d’affectation, la Commune de Duillier a partiellement réaffecté la parcelle n^o 18, passée de la zone du village à la zone de verdure 15 LAT. Cette affectation est définie à l’art. 11.1 du règlement du plan d’affectation communal, libellé comme il suit:

"¹ La zone de verdure 15 LAT est destinée à la création ou au maintien d’îlots de verdure, de césure entre les quartiers ainsi qu’à la création d’espaces de transition entre l’urbanisation et les espaces naturels ou agricoles voisins. Elle peut être affectée à l’aménagement de places de jeux ou de sports, jardins ou parcs publics, jardins privés, jardins potagers, agriculture, cheminement de mobilité douce, etc.

² Les espaces verts publics ont notamment pour but de maintenir, développer, et mettre en réseau les habitats de la faune et de la flore digne de protection. L’épandage d’engrais et de produits phytosanitaires y est interdit.

³ La construction de bâtiments et l’installation de dépôts sont interdites à l’exception de celles de minime importance liées à leur destination.

⁴ La Municipalité fixe les aménagements à prévoir de cas en cas."

D’une superficie totale de 9’930 m², la parcelle n^o 18 comporte un bâtiment d’habitation de 259 m² situé à l’endroit du décrochement que forme cette parcelle à son extrémité sud, en bordure de la Rue des Trois-Fontaines. Elle est pour le reste, soit pour une surface équivalant à 9'671 m², totalement libre de construction et aménagement. La couverture du sol sur cette surface est en nature de pré-champ. La parcelle n^o 18 est par ailleurs entourée de terrains construits, à l’exception d’un vide situé au nord de la parcelle n^o 281, dans le prolongement de la portion de la parcelle n^o 18 colloquée en zone de verdure selon le plan des zones de 1985. Cette parcelle appartient donc au milieu bâti, sans que cela conduise nécessairement à considérer, quand bien même elle se situe à proximité du centre du village de Duillier et des services communaux, qu’elle devrait être colloquée en zone à bâtir. Le fait qu’un bien-fonds se situe dans le territoire urbanisé ne s'oppose en effet pas à un déclassement. Il s’agit d’analyser les espaces vides inclus dans les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir en fonction de la taille de l’entité urbanisée, de leur situation et de leur relation avec le bâti environnant (v. fiche d’application intitulée "Comment délimiter le territoire urbanisé ?"). Selon les critères émis par la DGTL, à l'intérieur du territoire urbanisé, le dézonage doit être mis en œuvre en particulier par l'affectation en zone agricole ou en zone de verdure d'espaces vides de plus de 2'500 m² situés au milieu du bâti (v. fiche d’application intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?").

A cet égard, comme le relève la DGTL, qui se fonde sur la mesure A11 du PDCn et la fiche d’application précitée, la surface de la parcelle n^o 18 libre de construction dépasse largement la limite de 2'500 m² prévue, au-delà de laquelle un espace vide est en principe affecté en zone agricole ou en zone de verdure. Dans ses déterminations sur le recours, la DGTL expose par ailleurs qu’elle n’a pas uniquement tenu compte du critère du vide de plus de 2'500 m², mais qu’elle a aussi considéré la dimension des portions non construites et la nature du sol. Elle relève en particulier que le sol de la parcelle litigieuse est en nature de pré-champ et que la surface totale de cette parcelle, qui supporte un unique bâtiment de 259 m², est de 9'930 m², si bien que la dimension de la partie non construite est très importante. Il ressort en outre du complément au rapport 47 OAT du 8 juillet 2024 que le déclassement prévu de la parcelle s’étend sur 4'706 m². Il permet à lui seul de réduire le surdimensionnement de 94 habitants théorique. On se trouve donc en l’espèce en présence d'une aire très largement supérieure au seuil de 2'500 m², au-delà duquel les espaces vides situés au milieu du bâti doivent en principe être affectés en zone agricole ou en zone de verdure.

Concernant ce critère, le recourant soutient par ailleurs en vain que la jurisprudence relative à la Commune de Tévenon, mentionnée dans la réponse à son opposition, ne serait pas transposable à la Commune de Duillier, qui présente une configuration différente. En réalité, l’application de ce critère a été confirmé aussi bien par la Cour de céans que par le Tribunal fédéral s’agissant de la Commune de Gilly, dont la configuration du bâti est très similaire à celui de Duillier (v. CDAP AC.2023.0279 et AC.2023.0287 du 10 mai 2024, en particulier AC.2023.0287 concernant l’affectation partielle d’une parcelle en zone de verdure 15 LAT; AC.2023.0288 du 1^er mai 2024; AC.2023.0290, AC.2023.0280 et AC.2023.0276 du 30 avril 2024; TF 1C_334/2024 du 11 mars 2025 confirmant l’arrêt précité AC.2023.0276). Le Tribunal fédéral a en particulier retenu qu’en tant qu’outil pour réduire la zone à bâtir surdimensionnée, le critère selon lequel il convient d’affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m² situés au milieu du bâti repose sur le droit fédéral, en particulier sur l’art. 15 al. 2 LAT (v. TF 1C_334/2024 précité consid. 3.3.1). Outre l’existence d’un vide de plus de 2'500 m², la DGTL a par ailleurs également pris en considération dans le cas présent les dimensions importantes de la surface non bâtie de la parcelle n^o 18, laquelle, à l’échelle du village de Duillier, constitue un vide majeur, ainsi que la nature du sol. Dans ces circonstances, l’appréciation de la DGTL selon laquelle, dans le contexte du redimensionnement des zones à bâtir d’habitation et mixtes de Duillier, cette parcelle remplit tous les critères devant conduire à un changement d’affectation échappe à la critique.

On ne saurait par ailleurs suivre le recourant lorsqu’il soutient que l’affectation de sa parcelle en zone à bâtir prévue par les autorités communales dans leurs réflexions initiales était conforme à la LAT et que la DGTL aurait violé l’autonomie communale en contraignant la Commune à revoir le développement de son territoire. Le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève certes dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de planification (art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT). Conformément à la jurisprudence précitée (v. supra consid. 4b/aa), ce pouvoir d’appréciation ne saurait toutefois faire échec à l’application des règles fondamentales en matière d’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Or, si la LAT prescrit d’orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a LAT), elle prévoit également que les territoires réservés à l’habitat soient aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée (art. 3 al. 3 LAT). A cet égard, le pouvoir d’appréciation des communes dans la mise en œuvre du redimensionnement est limité au regard de l’art. 15 al. 1 et 2 LAT et du PDCn. L’aménagement dans le milieu bâti d’aires de verdure correspond en outre aussi à un principe important de l’aménagement du territoire (art. 3 al. 3 let. e LAT).

Dans le cas présent, il n’apparaît pas que le l’affectation litigieuse de la parcelle n^o 18 conduirait à une solution contraire aux buts et principes de l’aménagement du territoire. Au contraire, au regard des exigences du droit fédéral, spécifiquement de l’obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées, qui constitue un intérêt public prépondérant, c’est à juste titre que la parcelle du recourant fait l’objet d’un changement d’affectation, en ce sens qu’elle est affectée en zone de verdure 15 LAT, à l’exception de la partie bâtie à l’extrémité sud de la parcelle. Sur ce point, la DGTL ne s’est pas limitée à substituer sa propre appréciation de la situation à celle de l’autorité communale, mais elle a corrigé une situation contraire au droit fédéral (art. 26 LAT). En effet, compte tenu de l’important surdimensionnement de la zone à bâtir d’habitation de la Commune de Duillier, il s’imposait de prendre toutes les mesures pour réduire cette zone. Le fait qu’un surdimensionnement incompressible demeure malgré tout limitait du reste plus encore le pouvoir d’appréciation de la Commune. La DGTL a par ailleurs admis la position des autorités communales en acceptent une collocation de la parcelle en zone de verdure plutôt qu’en zone agricole.

En définitive, le choix d’affecter la parcelle litigieuse à la zone de verdure repose sur une pesée des intérêts en présence qui respecte les principes applicables au redimensionnement de la zone à bâtir et qui apparaît appropriée étant donné l’important surdimensionnement de la zone à bâtir communale, qui n’a pu être supprimé totalement, et les dimensions de la partie non bâtie de la parcelle n^o 18, qui dépassent très largement la limite de 2'500 m².

Pour le surplus, le fait qu’une étude de faisabilité relative à l’aménagement de la parcelle n^o 18 ait été établie et que recourant aurait soumis un projet de construction à la Municipalité, ce qui tendrait à démontrer qu’il aurait envisagé de valoriser sa parcelle, ne sont pas déterminants. Ce bien-fonds est en effet resté non construit depuis l’entrée en vigueur du plan des zones de 1985 et du règlement y relatif de 2002. L’étude de faisabilité à laquelle il est fait référence semble de surcroît avoir été menée après le début de la révision de la planification communale. A cela s’ajoute que si le recourant conteste avoir pu bénéficier des possibilités de construire que lui offrait l’ancienne planification, au motif qu’il aurait acquis la parcelle par succession alors qu’une zone réservée avait été instaurée, il ne l’établit nullement. Il résulte au contraire de l’extrait du registre foncier qu’il est propriétaire de cette parcelle depuis le 5 septembre 2011, alors que la zone réservée communale a été adoptée le 20 mars 2018. Quoi qu’il en soit l’intérêt privé du recourant à la valorisation de sa parcelle par la réalisation future de constructions relève uniquement de considérations financières qui, selon la jurisprudence, n’apparaissent pas prépondérantes face à l’intérêt public à un dimensionnement conforme de la zone à bâtir (v. TF 1C_333/2025 du 11 mars 2025 consid. 3.2.3).

Les griefs en lien avec la violation de la LAT et de l’autonomie communale doivent donc être rejetés.

cc) Il convient encore d’examiner si l’affectation à la zone de verdure de la parcelle n^o 18 est proportionnée.

Il ressort de la simulation pour le redimensionnement de la zone à bâtir de la Commune de Duillier, que la parcelle n^o 18 permettrait, selon son affectation actuelle, de réaliser une surface brute de plancher de 4'706 m², ce qui correspond à une capacité d’accueil de 94 habitants (4'706 m² divisés par une surface de 50 m² par habitant; v. complément au rapport 47 OAT du 8 juillet 2024). Les autorités étaient ainsi fondées à considérer que la parcelle du recourant contribuait au surdimensionnement de la zone à bâtir et que dans le contexte d’un redimensionnement de cette zone, son affectation en zone de verdure était apte à produire le résultat escompté. L’objectif de réduction de la zone à bâtir ne pouvait par ailleurs pas être atteint par une mesure moins incisive que le déclassement de cette parcelle, ce que le recourant ne prétend au demeurant pas. Du point de vue de la règle de la nécessité, le classement en zone de verdure ne prive par ailleurs pas la parcelle en cause de toute valeur patrimoniale résiduelle, ni n’empêche le recourant de l’exploiter dans le cadre des règles applicables à cette zone. Une affectation en zone de verdure 15 LAT constitue d’ailleurs une mesure moins incisive qu’un classement en zone agricole.

Pour le surplus, le recourant reproche en vain à la DGTL de n’avoir pas retenu la solution médiane proposée par la Commune, consistant à maintenir en zone à bâtir la surface non construite située au sud-est de sa parcelle. Le surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir est effectivement de 231 habitants et, dans l’hypothèse d’un maintien en zone à bâtir de cette partie de parcelle en cause – qui représente à elle seule à tout le moins 1'400 m² (mesure effectuée aux moyens des outils disponibles sur le Guichet cartographique cantonal) – le bilan serait encore davantage déséquilibré. Or, il se justifie de prendre toutes les mesures possibles pour limiter au mieux le surdimensionnement de la zone à bâtir communale, un surdimensionnement incompressible ne pouvant être admis que lorsque toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du point de vue de l’aménagement du territoire ont été considérées. Tel est justement le cas de l’affectation en zone de verdure de la totalité des parties non bâties et non encore colloquées dans cette zone de la parcelle litigieuse. Sous l’angle de la proportionnalité au sens étroit, cette affectation peut être imposée au propriétaire de cette parcelle compte tenu de l’important surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

Le grief de violation du principe de la proportionnalité doit donc être rejeté également.

5. Compte tenu des éléments qui précèdent, notamment vu l’important surdimensionnement de la zone à bâtir de la Commune de Duillier, qui n’a pu être résorbé totalement malgré les mesures prises, le tribunal ne voit pas de raison de remettre en cause la réaffectation partielle du bien-fonds n^o 18 en zone de verdure. Il considère que cette mesure repose sur une pesée des intérêts en présence respectant les principes applicables au redimensionnement de la zone à bâtir et qu’elle apparaît appropriée étant donné l’espace non bâti important que cette parcelle comporte, qui constitue un vide majeur à l’échelle de Duillier. L’appréciation de l’autorité intimée ne viole en particulier ni le principe de la proportionnalité, ni l’autonomie communale.

6. Il s’ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté et que les décisions attaquées doivent être confirmées en tant qu’elles concernent la parcelle n^o 18. Un émolument judiciaire sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administratif [TFJDA ; BLV 173.36.5.1]). Il n’y a pas lieu d’allouer une indemnité de dépens à la Commune de Duillier, qui s’en est remise à justice s’agissant des conclusions du recours et dont l’activité de son mandataire dans le cadre de la présente procédure de recours s’est limitée à trois courriers (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les décisions du Conseil communal de Duillier des 15 juin 2023 et 12 décembre 2024 adoptant le plan d’affectation communal (PACom) et la décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 6 mai 2025 approuvant ledit plan sont confirmées en tant qu’elles concernent la parcelle n^o 18.

III. Un émolument judiciaire de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 juin 2026

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.