TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 novembre 2025

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourants	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********,
	3.	C.________, à ********,
	4.	D.________, à ********, tous les quatre représentés par Me Nicolas SAVIAUX, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Pully, représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,

Autorité concernée

Etablissement Cantonal d'Assurance ECA, à Lausanne,

Tiers intéressé

E.________, F.________, à ********, représentée par Me Florian MONNIER, avocat à Lausanne.

Objet	Recours A._______ et consorts c/ décision de la Municipalité de Pully du 20 juin 2025 (parcelle n° 1185, ********).

Vu les faits suivants:

A. A._______, B._______ et C._______ sont propriétaires, en communauté héréditaire, de la parcelle n^o1185 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Pully. Il se trouve sur cette parcelle un bâtiment (n^o ECA 2779), dont des locaux sont loués à E._______ (locaux commerciaux aux 1^er et 2^ème étages, loués depuis 1989, respectivement 1997, pour l'exploitation de l'F._______) ainsi qu'à G._______ (locaux au rez-de-chaussée et au 2^ème étage, loués depuis 2014, pour un commerce de plâtrerie-peinture; la locataire précédente était également une entreprise active dans ce domaine).

B. Le 2 décembre 2024, un collaborateur de la division prévention de l'Etablissement Cantonal d'Assurance (ECA) a visité les locaux de l'F._______. A la suite de cette visite, l'ECA a écrit à l'Office de l'accueil de jour des enfants (OAJE) pour signaler plusieurs défaillances au regard des prescriptions de protection incendie de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI) – notamment une absence de compartimentage coupe-feu. L'ECA émettait un avis défavorable à la poursuite de l'exploitation des locaux. Cette lettre, envoyée également en copie aux propriétaires de l'immeuble, aux deux locataires, ainsi qu'au service de l'urbanisme de la commune, se concluait ainsi:

"Afin de relever le niveau de sécurité incendie du bâtiment comprenant la structure d'accueil, un professionnel reconnu et compétent en protection incendie AEAI doit être mandaté, dans le but de définir les mesures correctives adaptées et de contrôler leur bonne exécution.

Nous considérons qu'il appartient au propriétaire ou à l'exploitant de l'établissement […] de définir la suite utile qu'il convient d'apporter à cette situation et de tenir informé l'OAJE par écrit d'ici au 20 janvier 2025, en nous joignant copie de sa réponse (mesures réalisées ou planifiées)."

C. Le 27 février 2025, des agents de la Direction communale de l'urbanisme et de l'environnement ont visité le bâtiment, en présence de représentants des propriétaires. Le conseiller municipal responsable de cette Direction a écrit le 6 mars 2025 à l'avocat des propriétaires. Sa lettre résume les constatations faites sur place et elle expose ce qui suit en conclusion:

"En l'état, le bâtiment présente plusieurs non-conformités aux mesures de prévention des incendies découlant de transformations, de changements d'affectation, réalisés sans autorisation et de la vétusté des locaux. Il présente un danger avéré pour les occupants. La sécurité et l'évacuation des personnes n'est plus garantie.

Des mesures doivent être prises sans délai, afin de remonter le niveau de sécurité à un niveau acceptable.

Pour ce faire, nous vous invitons à mandater un professionnel reconnu et compétent dans le domaine de la prévention incendie (spécialiste ou expert AEAI) qui sera en mesure de déterminer les mesures nécessaires et adaptées, qu'il conviendra de réaliser dans les meilleurs délais (mesures constructives, techniques et organisationnelles).

Celui-ci devra nous transmettre, ainsi qu'à l'ECA, avant le 29 avril 2025 la liste des mesures à prendre et leurs délais d'exécutions, afin de permettre le maintien des activités.

Il aura également la charge de contrôler la bonne exécution de ces mesures.

Une déclaration de conformité sera établie et transmise à la fin des interventions.

Aussi, et à toutes fins utiles, nous vous rappelons l'article 93, alinéa 2, de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), soit: "Lorsqu'un bâtiment est reconnu insalubre ou dangereux et que le propriétaire ne prend aucune mesure pour y remédier dans le délai qui lui est imparti, la municipalité ordonne l'évacuation et retire le permis d'habiter."

D. E._______ a mandaté H._______, spécialiste en protection incendie, de l'entreprise I._______, qui a visité le local de l'F._______ et qui a établi un rapport de visite le 24 mai 2025. L'expert a fait une analyse de la situation, s'agissant des mesures constructives et organisationnelles. En conclusion de son rapport, il a évoqué certaines mesures, notamment: "améliorer le compartimentage du local vis-à-vis de la VEV [voie d'évacuation verticale] avec des portes EI30 [portes coupe-feu 30 minutes] certifiées; améliorer la "sécurité de la VEV avec des portes certifiées EI30 dans tous les niveaux et compartimenter les locaux en sous-sol".

E. Le 20 juin 2025, la Municipalité de Pully (ci-après: la municipalité) a envoyé le courrier suivant à l'avocat des propriétaires:

"Nous sommes sans nouvelles de votre part suite à notre courrier du 6 mars 2025 accordant un délai aux propriétaires cités en titre, dont vous êtes le représentant, pour nous transmettre, ainsi qu'à l'ECA, avant le 29 avril 2025, la liste des mesures à prendre et leurs délais d'exécution afin de permettre le maintien des activités.

L'analyse faite dans l'intervalle par l'expert en protection incendie mandaté par l'F._______ confirme la non-conformité de l'immeuble et plus particulièrement de la voie de fuite verticale qui n'est pas compartimentée.

Nous vous rappelons aussi que les affectations commerciales dans cet immeuble n'ont jamais été autorisées et que la responsabilité du propriétaire est engagée.

Le bâtiment présente un danger avéré pour les occupants, la sécurité et l'évacuation des personnes n'étant plus garantie.

Nous accordons un ultime délai de deux mois aux propriétaires, soit au 20 août 2025, pour se conformer aux exigences de notre courrier du 6 mars 2025.

Vous êtes également rendu attentif aux conséquences pénales d'une inaction (art. 130 ss LATC), notamment de la peine prévue à l'art. 292 du Code pénal suisse qui punit d'une amende celui qui ne se conforme pas à une décision qui lui a été signifiée.

[suit l'indication des voies de droit]"

F. Agissant le 22 août 2025 par la voie du recours de droit administratif, A._______, B._______ et C._______, ainsi que l'exécuteur testamentaire D._______, demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'annuler la décision rendue le 20 juin 2025 par la municipalité. A titre subsidiaire, ils concluent à la réforme de cette décision, en ce sens qu'il ne leur est pas fait obligation de procéder, pour leur bâtiment, à la mise en conformité aux prescriptions de protection contre les incendies.

Dans sa réponse du 17 septembre 2025, la municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

E._______ et l'ECA, invités à se déterminer, s'en remettent à justice. Leurs observations ont été déposées le 15 et le 19 septembre 2025, respectivement.

Les recourants ont répliqué le 27 octobre 2025, sans modifier leurs conclusions.

Considérant en droit:

1. a) La décision attaquée fixe aux propriétaires concernés un délai au 20 août 2025 pour se "conformer aux exigences" énoncées dans le courrier du 6 mars 2025 du conseiller municipal directeur de l'urbanisme et de l'environnement, à savoir charger un spécialiste ou expert AEAI de déterminer les mesures constructives, techniques et organisationnelles nécessaires et adaptées, pour améliorer le niveau de sécurité (prévention des incendies), puis de transmettre à l'administration communale, ainsi qu'à l'ECA, la liste des mesures à prendre avec les délais d'exécution. Initialement, un délai au 29 avril 2025 avait été fixé à cet effet.

Une telle décision, prise par une municipalité, peut en principe faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été formé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. b LPA-VD) et les destinataires de cet ordre ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

b) La décision attaquée ne comporte pas une obligation de procéder, pour le bâtiment concerné, à une mise en conformité aux prescriptions de protection contre les incendies. Elle se limite à exiger des propriétaires qu'ils remettent à la municipalité un document établi par un spécialiste ou un expert, après qu'une procédure administrative a été ouverte à la suite d'une intervention de l'ECA. Dans cette procédure, les recourants sont donc invités à collaborer à la constatation des faits pertinents, avant que la municipalité ne se prononce au sujet d'une éventuelle obligation de mise en conformité (à propos de l'obligation pour les parties de collaborer, en procédure administrative, cf. art. 30 LPA-VD). Les mesures ordonnées au terme de la procédure administrative pourraient alors être fondées sur la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; BLV 963.11).

En vertu de l’art. 6 LPIEN, la municipalité veille à l’application de la législation cantonale ou communale sur les constructions et l’aménagement du territoire destinée à prévenir les dangers d’incendie. L’art. 11 LPIEN dispose que les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation, de construction et d’exploitation ou d’utilisation. Cette loi permet au Conseil d’Etat de déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur cette base, le Conseil d’Etat a adopté le 30 janvier 2019 un règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; BLV 963.11.2 – règlement entré en vigueur le 1^er janvier 2019), qui énumère les normes techniques applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre l’incendie; il en va ainsi de la Norme de protection incendie (01.01.2015/1-15fr) de l’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie (AEAI) (art. 1 let. a RPPI).

La norme de protection incendie de l’AEAI contient des prescriptions générales; elle est complétée par les directives de protection incendie, qui fixent les exigences et les mesures détaillées pour la mise en œuvre (art. 5 et 6 Norme AEAI 2015). Ces directives sont au demeurant énumérées à l’art. 1 let. b RPPI. La Norme AEAI 2015 définit ainsi son champ d’application, à l'art. 2 :

"1 Les prescriptions de protection incendie s'appliquent aux bâtiments et aux autres ouvrages à construire, ainsi que, par analogie, aux constructions mobilières.

2 Les bâtiments et les autres ouvrages existants seront rendus conformes aux prescriptions de protection incendie, suivant un principe de proportionnalité:

a en cas de transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation;

b lorsque le danger est particulièrement important pour les personnes."

Dans le cas particulier, c'est bien à l'aune de l'art. 2 al. 2 de la Norme AEAI qu'il y aura lieu d'évaluer, le cas échéant, la justification d'une mesure de mise en conformité. Tel n'est toutefois pas l'objet de la présente contestation.

c) Il n'est pas nécessaire de déterminer si la décision municipale du 20 juin 2025 est une nouvelle décision, imposant aux recourants une obligation de collaborer par la production d'un rapport de spécialiste ou d'expert, ou si au contraire il s'agit d'une simple mesure d'exécution d'une décision fixant déjà cette obligation, communiquée le 6 mars 2025 par le conseiller municipal, le premier délai n'ayant pas été respecté (étant précisé que cette décision, éventuellement prise sur la base d'une délégation de la municipalité, n'a pas été contestée, singulièrement par la voie du recours administratif selon l'art. 67 al. 5 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). En effet, comme cela sera exposé plus bas, l'obligation imposée aux recourants est quoi qu'il en soit conforme au droit.

d) En obligeant les propriétaires de l'immeuble à remettre un rapport d'un expert ou d'un spécialiste en protection contre l'incendie, l'autorité communale a rendu une décision incidente. Est une décision incidente celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale. En vertu de l'art. 74 al. 4 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), une telle décision n'est séparément susceptible de recours que si elle peut causer un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). L'art. 74 al. 5 LPA-VD précise que dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale. Selon la jurisprudence, le préjudice irréparable de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est un dommage de fait (ou un dommage matériel) et non de nature juridique (CDAP GE.2025.0127 du 4 juin 2025 consid. 1, GE.2022.0245 du 14 novembre 2022 consid. 1c, GE.2015.0200 du 1^er février 2016 consid. 1). Le caractère irréparable du préjudice tient généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale pour recourir contre la décision incidente. Il suffit donc, pour le recourant, de rendre vraisemblable un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente, par exemple pour éviter un préjudice économique; l'intérêt ne doit toutefois pas consister exclusivement à éviter une prolongation de la procédure et les frais que cela entraîne (cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, 2^e éd. Berne 2015, p. 476).

On ne saurait considérer que chaque fois qu'une autorité administrative demande la collaboration des parties, en vue de la constatation de faits pertinents, leurs intérêts dignes de protection sont atteints. En l'occurrence, il incombe aux recourants de mandater un spécialiste pour examiner la situation d'un bâtiment dont le volume n'est pas très important, après qu'une locataire a déjà remis à la commune un rapport d'expert relatif aux locaux qu'elle occupe. A première vue, le rapport complémentaire de l'expert des propriétaires ne devrait pas impliquer d'importants travaux d'analyse ou de rédaction. On peut dès lors se demander si les frais encourus sont tels que la condition du préjudice irréparable, au sens de l'art. 74 LPA-VD, est réalisée. Cette question peut, en l'espèce, demeurer indécise.

2. Sur le fond, les recourants nient l'existence d'un danger réellement important pour les utilisateurs en cas d'incendie et ils font valoir que la situation actuelle, prévalant depuis plus de trente-cinq ans, n'a jamais suscité la moindre inquiétude, mise en demeure ou action de la part des autorités. Ils en déduisent qu'aucune mesure de mise en conformité ne pourrait leur être imposée et que, partant, la municipalité devrait clore le dossier sans autre mesure d'instruction.

Cette argumentation n'est pas concluante. L'établissement public cantonal spécialisé a estimé, après une visite des lieux, qu'une analyse plus détaillée était nécessaire, de la part d'un expert ou spécialiste. L'ECA fait valoir, dans ses observations adressées au tribunal, que cela est toujours valable. La locataire, qui accueille des enfants dans ses locaux, a elle-même mandaté un expert qui, dans un rapport globalement rassurant, a toutefois préconisé diverses améliorations incombant aux propriétaires de l'immeuble. La municipalité, disposant également d'une certaine expérience en la matière vu ses attributions en vertu de la LPIEN, considère que cette expertise complémentaire lui est nécessaire pour qu'elle puisse appliquer les prescriptions de la Norme AEAI, étant observé qu'il est correct d'évaluer soigneusement les mesures de précaution à prendre dans un bâtiment accueillant régulièrement des enfants. On ne voit aucun motif de reprocher à la municipalité une mauvaise appréciation de la situation et du devoir de collaboration des recourants. Ceux-ci n'allèguent du reste aucun élément concret propre à démontrer une erreur de l'autorité communale (les faits qu'ils offrent de prouver par témoins ne sont pas pertinents pour le présent jugement). Le grief de violation du droit est partant mal fondé.

3. Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée, l'échéance du délai fixé étant reportée au 15 décembre 2025.

Les recourants, qui succombent, doivent payer les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Ils auront en outre à verser des dépens à la Commune de Pully, étant donné que la municipalité a gain de cause avec le concours d'une avocate (art. 55 LPA-VD). Les autres participants à la procédure, qui n'ont pas pris de conclusions, n'ont pas droit à des dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision rendue le 20 juin 2025 par la Municipalité de Pully est confirmée, l'échéance du délai fixé étant reportée au 15 décembre 2025.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants A._______, B._______, C._______ et D._______.

IV. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de Pully à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A._______, B._______, C._______ et D._______, solidairement entre eux.

Lausanne, le 4 novembre 2025

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.