TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 6 mai 2026

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourants

1.

A.________, à ********,

 

 

2.

B.________, à ********,

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Perroy, représentée par Me Aurore ESTOPPEY, avocate à Lausanne,   

  

Tiers intéressés

1.

C.________, à ********,

 

 

2.

D.________, à ********,

 

 

3.

E.________, à ********,

 

 

4.

F.________, à ********,

 

 

5.

G.________, à ********,

tous les cinq représentés par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne.  

  

 

Objet

permis de construire           

 

Recours A._______ et B._______ c/ décision de la Municipalité de Perroy du 23 juillet 2025 (parcelle n° 925, refus de permis de construire, ordre de démolition et de remise en état - CAMAC 197904).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A._______ et B._______ sont copropriétaires (depuis le 23 juillet 2003) de la parcelle n° 925 du registre foncier, sur le territoire de la Commune de Perroy. Cette parcelle a une surface de 866 m2. Elle fait partie d'une bande de terrain située entre la rive du lac Léman et la route cantonale Lausanne-Genève (route suisse). Elle est classée dans la zone littoral du plan général d'affectation de la commune (zone d'habitation de faible densité – cf. art. 2.5 du règlement général sur les constructions et l'aménagement du territoire [RGCAT], entré en vigueur en 1992).

B.                     Le 8 juillet 2003, la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) a accordé aux précédents propriétaires de la parcelle n° 925 et de parcelles adjacentes un permis de construire pour cinq maisons d'habitation individuelles. Quatre villas ont été réalisées peu après par les différents acquéreurs, qui ont obtenu un permis d'habiter en 2007. A._______ et B._______ n'avaient alors pas achevé la construction de leur villa. Une ossature en bois a été posée. La municipalité a toutefois estimé que les travaux n'avançaient pas et, après plusieurs démarches (courriers, réunions, fixation d'un agenda pour terminer la construction, etc.), elle a rendu le 21 février 2012 une décision de retrait du permis de construire délivré le 8 juillet 2003, fondée sur l'art. 118 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11); elle se réservait le droit d'ordonner, par une décision ultérieure, la démolition de l'ouvrage.

A._______ et B._______ ont recouru contre la décision municipale du 21 février 2012. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté ce recours par un arrêt rendu le 16 décembre 2013 (AC.2012.0061 et AC.2012.0070).

Les deux copropriétaires ont ensuite recouru au Tribunal fédéral (cause 1C_66/2014). Leur recours en matière de droit public a été rejeté par un arrêt rendu le 14 mars 2014. Le considérant 5 de cet arrêt retient en particulier ce qui suit:

"5.1. Le retrait du permis de construire porte une atteinte grave à la propriété des recourants même si la démolition de l'ouvrage n'a pas été ordonnée. […] Le Tribunal fédéral examine en principe librement si une restriction de la propriété se justifie par un intérêt public et si cet intérêt l'emporte sur l'intérêt privé auquel il s'oppose; il jouit d'une même latitude lorsqu'il s'agit d'apprécier si une telle restriction viole le principe de la proportionnalité. Il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation […].  

 5.2. La décision communale repose sur ce point sur l'art. 118 al. 3 LATC. A teneur de cette disposition, le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le département peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.  

Selon la jurisprudence cantonale, que la Cour de droit administratif et public a rappelée dans l'arrêt attaqué et dont les recourants ne contestent pas la pertinence, l'application de cette disposition suppose que l'exécution des travaux ait commencé, qu'elle ne se soit pas poursuivie dans des délais usuels et que cette situation ne repose pas sur des motifs suffisants. Le principe de la proportionnalité exige par ailleurs de l'autorité compétente qu'elle procède à une pesée des intérêts en présence avant de faire usage de la faculté que lui octroie l'art. 118 al. 3 LATC de retirer le permis de construire et d'ordonner, le cas échéant, la démolition de l'ouvrage et la remise en état des lieux. Il s'agit alors de mettre en balance les intérêts publics menacés par le chantier avec l'intérêt financier du constructeur à la poursuite et à l'achèvement des travaux pour lesquels un investissement conséquent a été consenti […]. 

5.3. En l'occurrence, la Cour de droit public a constaté qu'au moment du prononcé de  la décision retirant le permis de construire, cinq ans et sept mois s'étaient écoulés sans que les travaux soient terminés. Ils ne l'étaient pas davantage le 15 novembre 2013 au terme de la suspension aménagée pour permettre aux recourants de se conformer aux exigences minimales fixées le 2 novembre 2012, soit sept ans et quatre mois après la fin de la validité du permis de construire. Si les fondations et les murs de la maison sont dressés et le toit couvert, l'installation des fenêtres n'est pas terminée, faute d'encadrement adéquat. Deux portes-fenêtres ne sont pas installées. Les façades en bois ne sont pas peintes: elles ont été enduites de lait de chaux, mais à raison des ruissellements, la peinture devra être refaite. Les gouttières et les chéneaux ne sont pas entièrement posés. La terrasse prévue au niveau du premier étage, à l'ouest, n'est pas terminée, faute de balustrades. […] A cela s'ajoute que l'aménagement intérieur n'est pas commencé. Les murs sont nus. La maison n'est pas habitable, et on ne voit pas quand elle pourrait l'être. Les recourants s'en tiennent à la position qu'ils sont en droit de construire eux-mêmes. Ils en déduisent qu'ils sont libres de le faire à leur guise et de s'affranchir des règles qui s'imposent à tout constructeur, notamment celle de conduire et d'achever les travaux dans un délai donné. Tous les termes qu'ils ont eux-mêmes indiqués pour emménager dans leur future maison - décembre 2008, décembre 2009, juin 2010, juin 2011, avril 2013, été 2013 - ont été dépassés, au point qu'aucune prévision ne peut être faite sur la fin des travaux, au rythme et de la manière dont ils sont actuellement conduits.  

Le Tribunal cantonal a rappelé que, dans le souci de préserver l'intérêt des recourants et avec le consentement des parties, il avait suspendu la procédure pendant près de seize mois afin de permettre aux recourants de réaliser l'objectif minimal assigné par la Municipalité, à savoir que la construction litigieuse présente, au moins de l'extérieur, l'aspect d'un bâtiment fini, dont il ne resterait qu'à terminer l'aménagement intérieur. Or, malgré plusieurs rappels et avertissements de la part du juge instructeur, les recourants n'ont pas été capables de se conformer à ces exigences. L'intérêt public lié au respect des délais fixés en matière de permis de construire, à la sauvegarde de la sécurité et de l'ordre publics, ainsi qu'à l'égalité de traitement entre les citoyens qui construisent leur maison, l'emporte en l'occurrence. La décision de retrait du permis de construire doit ainsi être confirmée. 

Le Tribunal cantonal a souligné, sous l'angle de la proportionnalité et de l'atteinte au droit de propriété des recourants, que la Municipalité en est restée au retrait du permis de construire sans donner aucune indication sur les mesures ultérieures qu'elle envisage de prendre, qu'il s'agisse d'une exécution des travaux par substitution ou d'un ordre de démolition de la maison. Il n'y a ainsi pas à prendre en compte, dans l'appréciation de la proportionnalité du retrait du permis de construire, de l'éventuel dommage que subiraient les recourants pour le cas où la maison, dans son état actuel, serait démolie. Cette question pourrait se poser, le cas échéant, à un stade ultérieur de la procédure. 

 5.4. […] Au demeurant, le fait que la construction de leur villa n'aurait pas subi d'interruption notable ne permettrait pas pour autant de considérer la décision attaquée comme non conforme à l'art. 118 al. 3 LATC. Est seul décisif à cet égard le fait que plus de sept ans après le début du chantier, la construction n'est pas achevée malgré les engagements qu'ils ont pris successivement à cet égard devant l'autorité communale puis devant l'autorité de recours et qu'un emménagement prochain n'est pas envisageable vu les travaux qui restent à exécuter pour que la maison soit habitable. […] Ce retard s'explique bien plutôt par le choix du recourant d'assumer seul, ou avec l'aide ponctuelle d'un ou deux ouvriers, les travaux de construction de la villa alors que cette tâche requiert des connaissances particulières qui lui faisaient peut-être défaut et un investissement en temps et en main d'oeuvre bien plus conséquents que celui auquel il pouvait consacrer. La Municipalité de Perroy, puis la cour cantonale pouvaient ainsi sans arbitraire admettre que les travaux de construction ne se sont pas poursuivis sans motifs suffisants dans des délais usuels au sens de l'art. 118 al. 3 LATC.  

Reste à examiner si la pesée des intérêts en présence devait les conduire à renoncer à retirer le permis de construire, respectivement à confirmer cette décision en vertu du principe de la proportionnalité. La cour cantonale a constaté d'une manière à lier le Tribunal fédéral que les alentours du bâtiment se présentaient comme un capharnaüm et que la visite du chantier n'était pas sans risques, faute d'éléments de sécurité élémentaire. Elle pouvait prendre également en considération le fait que les travaux ne sont pas en voie d'achèvement puisqu'une partie des aménagements extérieurs n'est pas terminée et que les aménagements intérieurs restent à faire. Les voisins sont intervenus à plusieurs reprises pour se plaindre de la lenteur des travaux, des nuisances dues au chantier et de l'aspect inesthétique des lieux. La Municipalité ne pouvait ignorer ces interventions, mais elle devait prendre en compte l'intérêt du voisinage à ne pas continuer à subir des nuisances sonores et visuelles en lien avec le chantier. On ne saurait ainsi dire qu'elle se soit laissée guider par des considérations étrangères aux objectifs visés par cette disposition dans l'application de l'art. 118 al. 3 LATC. Il est vrai que les recourants peuvent se prévaloir d'un intérêt économique très important à la poursuite et à l'achèvement des travaux de construction de leur villa et qu'un ordre de démolition leur causerait un préjudice financier considérable au regard des sommes importantes qu'ils ont investies dans ce projet. La cour cantonale a toutefois relativisé la portée de cette circonstance car la Municipalité n'avait pas encore décidé si elle allait ordonner la démolition de la villa ou prendre d'autres mesures moins graves, telle qu'une exécution des travaux par substitution aux frais des recourants. Cette mesure n'est certes pas expressément prévue par l'art. 118 al. 3 LATC. Elle serait toutefois envisageable même en l'absence d'une base légale expresse ou d'un permis de construire exécutoire en application du principe de la proportionnalité dès lors qu'elle emporte une atteinte moins grave au droit de propriété des constructeurs que la démolition ou la remise en état (cf. ATF 133 I 27 consid. 3.2 p. 30). L'objection des recourants selon laquelle une telle mesure ne pourrait pas être ordonnée si le permis de construire devait leur être retiré n'est pas décisive. On constatera enfin qu'ils ont été avertis à de nombreuses reprises des conséquences du retard pris dans l'avancement des travaux et l'inobservation des échéances qui leur avaient été fixées pour les réaliser. Ils devaient ainsi faire en sorte que celles-ci soient respectées pour éviter le retrait du permis de construire, quitte à recourir pour ce faire à l'aide de tiers. L'intérêt public au respect des décisions administratives et judiciaires est également très important […]. 

5.5. Cela étant, la cour cantonale n'a pas fait preuve d'arbitraire ni violé d'une autre manière le droit fédéral ou les droits fondamentaux des recourants en considérant que les intérêts publics ainsi mis en évidence l'emportaient sur les inconvénients qu'un retrait du permis de construire pouvait causer aux constructeurs et en confirmant cette décision."  

C.                     Après l'arrêt du Tribunal fédéral, la municipalité a mandaté l'architecte H._______. Son rapport du 2 octobre 2014 comporte les passages suivants:

"3.1         Général

Lors de la visite, l'expert a constaté que depuis le domaine public le chantier n'était pas complètement sécurisé côté Nord et Ouest. A l'intérieur de la parcelle une fosse a été creusée sur le futur emplacement du garage. Un jacuzzi a été créé côté Est. Quant à la villa, l'abri et le saut-de-loup (sortie de secours) au sous-sol n'ont pas été exécutés. Les ouvertures zénithales au sous-sol elles ont été prévues mais pas réalisées. Les fenêtres ayant été partiellement posées, la maison est grande ouverte et accessible en tout temps. Les aménagements extérieurs n'ont pas été entrepris hormis la partie engazonnée et la plantation de bambous en limite de propriété côté Sud, Ouest et partiellement côté Nord. Les alentours de la villa font office actuellement de dépôt. On y trouve des objets de toute sortes, des matériaux de construction, outils, débris, voitures, planches à voile, bateaux, skis, etc.

3.2          Villa

3.2.1 Etat général, conformité

La bâtisse apparaît dans un état de complet abandon. Les normes de sécurité ne sont respectées ni à l'intérieur, ni à l'extérieur. L'enveloppe du bâtiment n'est pas terminée. Le balcon à l'étage est inachevé. La balustrade n'a pas été mise en place et son plancher n'est pas terminé, d'où des ouvertures dangereuses non sécurisées, surtout côté Est. Aucune ventilation n'a été prévue dans les locaux sanitaires du sous-sol, ni mécanique, ni naturelle. Dans certains locaux, une odeur nauséabonde est persistante, elle est due à la présence d'une humidité stagnante.

3.2.2 Façades

L'ossature des façades est en bois, le revêtement extérieur en lames de bois à peindre. A ce jour nous constatons qu'elles ont été enduites d'un lait à la chaux, mais qu'en raison du ruissellement, la peinture a souffert et doit être refaite. La pose des fenêtres et portes-fenêtres n'est pas totalement terminée. Les encadrements et les tablettes ne sont pas posés. La fermeture du soubassement des façades n'a pas été exécutée. Le pourtour des fenêtres, côté intérieur, est à compléter par de l'isolation et un encadrement. La balustrade et le revêtement définitif du balcon à l'étage ne sont pas posés. Les descentes d'eau pluviales sont partiellement posées, elles ne sont pas raccordées aux sacs coupe-vent.

3.2.3 Structure

La partie enterrée de la villa est en béton armé composée d'un radier, de murs et d'une dalle au rez-de-chaussée. Les murs de la partie hors terre sont en ossature bois préfabriqué. La dalle de l'étage est de type mixte composée de solives et plancher rainé-crêté en bois, d'une isolation et d'une chape flottante. La charpente est en bois. L'état de ces structures est bon. En ce qui concerne la toiture, l'état de cette dernière pour ce qui est visible, paraît en bon état.

3.2.4 Aménagements intérieurs

Les galandages ont été montés. Les revêtements intérieurs des murs périphériques ainsi que de la toiture sont en panneaux de fibre de plâtre coupe-feu, type Fermacell. L'ensemble des finitions sont en crépis. Des chapes flottantes ont été exécutées sur tous les niveaux y compris au sous-sol.

3.2.5 Installations techniques

Les distributions à tous les étages de tuyaux, sanitaires et chauffage de sols ainsi que l'électricité ont été exécutés. Les fermetures des boîtes électriques n'ont pas été posées. Aucun appareil sanitaire n'a été posé, à l'exception des wc au sous-sol. Le coffret de la distribution de chauffage au sol de l'étage est situé à l'angle Sud-Ouest et est visible de l'extérieur de la façade Sud. Il devra être déplacé afin que l'ensemble de la tuyauterie soit à l'intérieur et à l'abri des intempéries et du gel."

Dans les conclusions de son rapport, l'expert relevait ce qui suit (ch. 4.2):

"La maison est actuellement inhabitable. Toutefois une démolition de la villa dans l'état actuel n'est pas à envisager. Les travaux concernant l'enveloppe extérieure, la toiture et le balcon à l'étage doivent impérativement être terminés, faute de quoi la bâtisse continuera à se dégrader, au point d'attaquer la structure ce qui demandera un assainissement profond et coûteux. Des travaux d'assèchement du sous-sol dû aux problèmes d'humidité et de manque de ventilation doivent être envisagés le plus tôt possible. Les normes en vigueur sur la construction, l'énergie et la sécurité devront être respectées. Les aménagements extérieurs définitifs devront aussi être réalisés. Ceci permettra d'enlever la fermeture provisoire du chantier et de trouver toutes les sécurités nécessaires."

La municipalité n'a pas rendu de nouvelle décision directement après avoir reçu ce rapport.

D.                     En octobre 2020, A._______ et B._______ ont déposé une demande de permis de construire pour des "adjonctions et aménagements divers" sur leur villa et dans le jardin; il s'agissait en particulier de "finaliser" les aménagements intérieurs (dans la cuisine du rez-de-chaussée, les escaliers, les combles, notamment). Le dossier a été mis à l'enquête publique du 14 novembre au 13 décembre 2020 (numéro CAMAC 197904). Il a suscité l'opposition (commune) de propriétaires de villas directement voisines, en particulier C._______, D._______, E._______, F._______ et G._______ (ci-après: C._______ et consorts).

Le 11 janvier 2021, la municipalité a levé les oppositions et elle a délivré le permis de construire requis.

C._______ et consorts ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public (cause AC.2021.0062). La Cour a procédé à une inspection locale le 18 novembre 2021. Les éléments suivants, relatifs à la villa litigieuse, figurent au procès-verbal:

"En se référant au rapport sur l'état de la construction établi en octobre 2014 par l'expert mandaté par la Commune, la Cour constate que la porte-fenêtre et les fenêtres de la façade sont posées, mais que leurs encadrements ne sont pas achevés. La peinture finale du revêtement extérieur en lames de bois de la façade n'est pas exécutée. Au bas de la façade sont plaquées des bâches qui descendent et recouvrent le sol sur une largeur d'au moins un mètre.

Interpellée par la Présidente, la constructrice explique que ces bâches recouvrent des ouvertures dont la construction est inachevée, lesquelles sont destinées à être des "puits de lumière" donnant sur le niveau du sous-sol de la villa. Les blocs en verre prévus pour fermer ces aménagements n'ont pas pu être posés à l'époque en raison du retrait du précédent permis de construire. Actuellement, la villa s'abîme du fait de l'humidité qui s'infiltre par ces ouvertures. […]

La Cour et les parties se déplacent et entrent dans la villa par une porte-fenêtre située sur la face sud du bâtiment. Elles procèdent à la visite du rez-de-chaussée. La Cour constate que la construction de ce niveau de la villa et de ses installations n'est pas achevée. En particulier, à la cuisine, le plan de cuisine n'est pas encore posé.

La constructrice indique qu'une dalle en verre sera installée sur l'ouverture présente dans le plancher à proximité de la porte-fenêtre par laquelle la Cour et les parties sont entrées. Cette ouverture est actuellement recouverte de planches en bois.

La Cour constate que deux escaliers provisoires partent du rez-de-chaussée. Le premier escalier, en bois, permet l'accès à l'étage supérieur. Le second escalier, en métal, qui n'est pas fixé de manière définitive, permet de se rendre au sous-sol.

La Cour et les parties empruntent l'escalier menant au sous-sol de la villa. Ce niveau étant en l'état dépourvu d'éclairage électrique, il est fait usage de lampes portables pour procéder à l'inspection des lieux.

La constructrice désigne l'emplacement des puits de lumière relevés précédemment au pied de la façade nord du bâtiment. Elle explique qu'il y a des infiltrations d'eau au sol, du fait que les travaux n'ont pas pu être achevés.

Le conseil des recourants considère que les aménagements des lieux ne sont pas tout à fait conformes aux normes.

La constructrice explique que le sous-sol est destiné à être une pièce à vivre. Elle désigne l'emplacement de la salle de bains, des espaces de rangement, de la buanderie et des installations techniques. Elle précise qu'il n'y a pas de chambre à coucher à ce niveau, où personne ne va habiter.

Les représentants de la Municipalité indiquent qu'ils n'avaient jamais visité le sous-sol auparavant.

La Cour et les parties procèdent à la visite des lieux. La Cour constate que les travaux de ce niveau de la villa ne sont pas achevés. Un plancher en bois est posé, qui présente à un endroit une petite ouverture carrée faisant penser à un accès pour chauffage au sol. Des murs divisent l'espace en plusieurs pièces. Des installations techniques sont en cours de développement, avec des fils électriques apparents pas encore raccordés.

Interpellée sur la question de savoir si l'installation d'un chauffage au sol est prévue à ce niveau, la constructrice déclare que seul son époux serait à même d'indiquer clairement le mode de chauffage.

La Cour n'est pas en mesure d'identifier le type de chauffage envisagé sur la base des installations au sous-sol.

La Cour constate que l'aménagement actuel des lieux ne correspond pas aux plans du sous-sol qui ont été mis à l'enquête publique pour la délivrance du permis de construire litigieux. Ainsi, un espace fermé comprenant un sanitaire supplémentaire a été construit dans un des coins de la buanderie. En outre, trois grandes ouvertures ont été percées sur la paroi est des installations désignées comme "Abris" sur le plan mis à l'enquête publique.

Les représentants de la Municipalité indiquent que le permis de construire délivré ne comprend pas de prescription relative au sous-sol.

La Cour et les parties remontent au rez-de-chaussée. La Cour constate que la porte d'entrée aménagée dans le mur nord est une porte vitrée électrique en construction.

En relation avec cette installation, les représentants de la Municipalité indiquent que les prescriptions en matière de sécurité contre les incendies qui concernent les immeubles d'habitation collectifs ne s'appliquent pas à une villa individuelle.

La Cour constate qu'une paroi séparant la cuisine du séjour a été construite mais ne figure pas sur les plans de construction soumis à l'enquête publique pour la délivrance du permis de construire litigieux. Une colonne carrée en maçonnerie avec une niche intérieure est également présente en face de la porte d'entrée.

Les représentants de la Municipalité indiquent qu'il s'agit d'éléments décoratifs.

Le conseil des recourants relève que, même corrigés, les plans mis à l'enquête publique ne correspondent pas à ce qui est en train de se construire.

La Cour et les parties empruntent l'escalier accédant à l'étage supérieur de la villa. La Cour constate que ce niveau est également en travaux. Des cloisons intérieures délimitent l'espace en plusieurs pièces, lesquelles sont déjà en partie meublées. Ces cloisons s'interrompent sans rejoindre le plafond.

La constructrice explique qu'un galetas va être ajouté au niveau des combles.

La Cour constate sur la base des plans de construction mis à l'enquête publique que des portes restent à poser.

La constructrice explique que ce niveau n'est pas équipé d'un chauffage au sol; selon elle, un poêle à bois suffira à chauffer l'étage.

Depuis les portes-fenêtres aménagées dans les murs sud et ouest, la Cour observe la plateforme en bois aménagée à l'extérieur. Comme constaté auparavant depuis le sol devant la façade sud de la villa, le balcon est inachevé, la balustrade n'étant pas montée. En outre, le plancher de la plateforme présente d'importantes ouvertures non sécurisées, en particulier au niveau des portes-fenêtres, lesquelles donnent sur le vide.

La Cour et les parties regagnent le rez-de-chaussée de la villa.

Interpellée, la constructrice confirme que le cabanon de chantier présent sur sa propriété sera enlevé à la fin des travaux.

Interpellés par la Présidente, les représentants de la Municipalité expliquent que le but en délivrant le permis de construire est de permettre de régler globalement la situation, en régularisant les constructions présentes et en autorisant les adjonctions nouvelles."

E.                     La CDAP a rendu son arrêt AC.2021.0062 le 17 juin 2022. Les chiffres I et II du dispositif sont ainsi libellés:

I.              Le recours est partiellement admis, dans la mesure de sa recevabilité.

II.             Les décisions de la Municipalité de Perroy du 11 janvier 2021 sont annulées partiellement et le dossier de la cause est retourné à cette autorité pour qu'elle procède dans le sens exposé au considérant 14 du présent arrêt et statue à nouveau.

Le considérant 14 de l'arrêt a la teneur suivante:

"a) Vu ce qui précède, le recours est admis partiellement dans la mesure où il est recevable. Les décisions attaquées sont annulées en ce qui concerne le calcul du CUS et l'aménagement du sous-sol; elles sont maintenues s'agissant du garage, de l'étang d'agrément, du bassin non chauffé, de la terrasse et de la serre. La cause est renvoyée à la Municipalité afin qu'elle procède à un nouveau calcul du CUS après que les propriétaires auront soumis des plans complets et corrigés prenant en compte les ouvertures au niveau du sous-sol du bâtiment d'habitation (consid. 12b/cc ci-dessus) et tous les autres aménagements du sous-sol, en particulier la cloison percée d'ouvertures de l'ex-abri de protection civile et le sanitaire supplémentaire (consid. 13d ci-dessus). Il appartiendra aussi à la Municipalité d'examiner la conformité des éléments corrigés et de rendre une nouvelle décision, après une mise à l'enquête publique. Les propriétaires soumettront aussi des plans de construction complets et corrigés des aménagements projetés de leur futur garage (consid. 6c/cc ci-dessus).

Par ailleurs, si les constructeurs souhaitent installer une pompe à chaleur, ils devront la soumettre à autorisation communale (consid. 11 ci-dessus).

b) [frais et dépens]."

A._______ et B._______ ont formé un recours en matière de droit public contre l'arrêt précité. La Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a déclaré ce recours irrecevable par un arrêt rendu le 1er septembre 2022 (cause 1C_440/2022).

F.                     Le 23 juillet 2025, la municipalité a adressé à A._______ et B._______ (avec une copie aux opposants C._______ et consorts) une décision dont le dispositif est le suivant:

"I.           Le permis de construire sollicité pour des adjonctions et aménagements divers sur villa existante (CAMAC 197904) est entièrement refusé.

II.            La démolition des constructions et aménagements réalisés sur la parcelle RF 925 de la Commune de Perroy ainsi que la remise en état du terrain sont ordonnées.

III.          La Municipalité fixe un délai de six mois dès que la présente décision sera devenue exécutoire pour procéder à la démolition et à la remise en état prévue sous ch. II.

IV.          L'ordre de démolition et de remise en état prévus sous ch. II est donné, sous menace de la peine d'amende prévue par l'article 292 du Code pénal suisse en cas d'insoumission à une décision de l'autorité.

V.           A défaut d'exécution dans le délai imparti au ch. III, l'exécution par substitution aux frais des propriétaires est réservée."

Dans la partie "faits" de la motivation, la municipalité indique que le 12 septembre 2022 puis à plusieurs reprises ensuite, elle a demandé à A._______ et B._______ de lui remettre les documents attendus (les plans complets et corrigés mentionnés au consid. 14 de l'arrêt du 17 juin 2022). Le 20 novembre 2024, le service technique communal a procédé à une visite, constatant que les travaux de construction de la villa n'étaient pas suffisamment terminés pour permettre son occupation; il manque bon nombre de finitions. Par courrier du 16 décembre 2024, les copropriétaires ont été mis en demeure de remettre les plans complets et corrigés (de la villa et des aménagements projetés du garage) jusqu'au 15 janvier 2025; à défaut, la municipalité se réservait d'ordonner une remise en état.

Les intéressés se sont déterminés, sans toutefois produire les plans demandés. Le 27 janvier 2025, la municipalité leur a indiqué qu'elle se réservait dès lors d'engager une procédure de remise en état et de rendre ultérieurement une décision concernant les travaux exécutés sans droit. Le 4 juin 2025, la municipalité a adressé à A._______ et B._______ une ultime sommation pour la production des plans demandés.

G.                     Dans la partie "droit" de sa décision du 23 juillet 2025, la municipalité retient notamment ce qui suit:

"a) Villa – Refus du permis de construire

[…]

A ce jour, soit plus de trois ans après la décision rendue par la CDAP, malgré les nombreuses demandes, mises en demeure et sommation adressées par la Municipalité, vous n'avez pas produit les plans complets et corrigés prenant en compte les ouvertures au niveau du sous-sol du bâtiment d'habitation et tous les autres aménagements du sous-sol.

Le dossier de demande de permis de construire déposé (CAMAC 197904 – Adjonctions et aménagements divers sur villa existante) s'avère dès lors toujours lacunaire et ne permet en particulier pas à la Municipalité de s'assurer du respect du CUS et des prescriptions de protection incendie de l'AEAI.

Dans ces conditions, le permis de construire sollicité concernant la villa doit être refusé.

 

b) Autres aménagements – Refus du permis de construire

[…]

En l'espèce, outre les travaux prévus sur la villa, la demande de permis portait sur divers aménagements extérieurs, à savoir un garage, un étang d'agrément, un bassin non chauffé et une terrasse.

Dans son arrêt du 17 juin 2022 (arrêt AC.2021.0062), la CDAP a admis la validité des autorisations données pour ces différents aménagements. Dite autorité a toutefois examiné la situation dans l'optique d'une régularisation globale des constructions, y compris de la villa.

Compte tenu du refus du permis de construire qui doit finalement être prononcé en lien avec la villa (supra ch. 2a), la Municipalité estime que l'entier des éléments mis à l'enquête doit être examiné et justifie le prononcé d'une nouvelle décision.

Dans ce cadre, la Municipalité relève que les aménagements susmentionnés sont des éléments secondaires en lien avec la villa projetée. Partant, la Municipalité n'entend pas délivrer un permis partiel pour ces éléments secondaires.

[…] Subsidiairement, si la décision du 11 janvier 2021 concernant le garage, l'étang d'agrément, le bassin non chauffé et la terrasse devait être considérée comme une décision entrée en force, la Municipalité invoque la révocation de dite décision.

[…] Encore plus subsidiairement, la Municipalité relève que le permis pourrait être considéré comme périmé (art. 118 LATC) pour les aménagements insuffisamment débutés, voire que la situation se rapproche de l'hypothèse prévue à l'art. 118 al. 3 LAT, où la municipalité peut retirer le permis de construire si l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels, les travaux n'ayant pas repris depuis la décision du 11 janvier 2021.

Pour ces motifs, le permis de construire sollicité est entièrement refusé.

 

c) Ordre de remise en état

[référence aux art. 92 al. 1, 105 al. 1, 118 al. 3 et 130 al. 2 LATC; pesée des intérêts]"

 

H.                     Agissant le 25 août 2025 par la voie du recours de droit administratif, A._______ et B._______ demandent en substance l'annulation de la décision rendue par la municipalité le 23 juillet 2025. Ils prennent en outre différentes conclusions en constatation, ou sur des points concernant l'instruction de la cause.

I.                       Avant l'échange d'écritures, le juge instructeur a entendu les recourants et les représentants de la municipalité lors d'une audience de conciliation le 8 décembre 2025 à Perroy. Avec l'accord des comparants, la procédure de recours a été suspendue jusqu'au 12 mars 2026. La municipalité ainsi que C._______ et consorts – en tant qu'opposants et recourants dans la procédure ayant abouti à l'arrêt de renvoi AC.2021.0062 du 17 juin 2022 – ont été invités à se déterminer sur le recours.

Dans sa réponse du 1er avril 2026, la municipalité conclut au rejet du recours.

Les recourants ont répliqué le 20 avril 2026.

C._______ et consorts ont déposé des déterminations le 20 avril 2026, en concluant au rejet du recours.

J.                      Les recourants ont requis l'octroi de l'assistance judiciaire.

Considérant en droit:

1.                      La décision attaquée, qui, sur la base de prescriptions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), prononce le refus d'un permis de construire et ordonne la démolition de constructions existantes, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours, déposé dans le délai légal (art. 95 s. LPA-VD) et formé par les propriétaires fonciers destinataires de l'ordre de démolition (qui ont qualité pour recourir en vertu de l'art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), est recevable, en tout cas dans la mesure où il tend à l'annulation de la décision attaquée (cf. art. 79 al. 2 et art. 90 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                      Les recourants soutiennent qu'il n'y a pas de base légale pour refuser ou révoquer le permis de construire qu'ils avaient requis en 2020, ni pour ordonner la démolition de la villa ainsi que la remise en état de la parcelle. Selon eux, on ne saurait leur reprocher la moindre irrégularité, ni des défauts de construction, des violations de normes voire un quelconque danger concret et objectif.

a) Dans la décision attaquée comme dans sa réponse, la municipalité relève qu'après l'arrêt AC.2021.0061 du 17 juin 2022 imposant la production de "plans complets et corrigés" de la villa ainsi que d'éléments extérieurs, les recourants n'ont pas, dans leurs communications, présenté l'ouvrage projeté de manière claire, précise et complète afin que la conformité de celui-ci aux prescriptions réglementaires puisse être déterminée en toute certitude. Le dossier déposé pour l'adaptation de la villa (initialement en octobre 2020) est toujours lacunaire et il ne permet en particulier pas de contrôler le respect du CUS et des prescriptions de protection incendie. La municipalité affirme avoir tenté en vain durant plusieurs années de régulariser la situation en offrant aux recourants la possibilité d'obtenir un nouveau permis de construire. De simples mesures de sécurisation des lieux, fondées sur l'art. 92 LATC, ne permettraient pas d'atteindre le but visé. En définitive, dans sa réponse, la municipalité soutient que l'ordre de démolition et de remise en état ne viole pas la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), singulièrement au regard du principe de la proportionnalité. Elle fait plus spécialement valoir (p. 30) que l'exécution des travaux aux frais des recourants n'apparaît pas envisageable compte tenu de l'état de la villa qui, en 2014 déjà, était décrite comme ne respectant pas les normes en vigueur sur la construction, l'énergie et la sécurité. Il ne s'agirait pas simplement de procéder à des travaux de finitions car, d'après le rapport de l'expert H._______, l'entier du bâtiment devrait faire l'objet d'un assainissement profond et coûteux. L'exécution par substitution présenterait en outre un risque financier certain pour la commune, compte tenu de la situation financière des recourants et sachant que la parcelle est hypothéquée.

b) En demandant des permis de construire en 2003 et en 2020, puis en cherchant à obtenir l'autorisation d'achever des travaux n'ayant pas été exécutés dans les délais usuels (cf. art. 118 LATC), les recourants ont engagé des procédures administratives, au niveau communal. Dans ces procédures, ils doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi, selon le principe de l'art. 5 al. 3 Cst. Ils doivent aussi collaborer à l'établissement des faits et fournir à l'autorité les renseignements dont elle a besoin pour rendre des décisions correctes (voir la règle générale de l'art. 30 LPA-VD). Lorsque le refus de collaborer de la partie n'est pas justifié, les conséquences varient en fonction des dispositions légales applicables; l'exécution par équivalent est envisageable selon les circonstances (cf. notamment Piermarco Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure administrative, vol. II Bâle 2025, p. 192; Clémence Grisel-Rapin, L'obligation de collaborer et l'audition des parties et des témoins, in: Les grands principes de la procédure administrative, Genève 2023 p. 153).

Dans la procédure de permis de construire, il incombe, en vertu de la législation spéciale, au requérant de l'autorisation d'établir et déposer des plans (art. 103 ss, notamment 106 LATC; art. 69 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1]). Cette incombance vaut tant pour une procédure "ordinaire" que pour une procédure de régularisation, lorsque le permis de construire est demandé a posteriori, pour une construction ou un élément de construction non autorisé initialement. En l'espèce, c'est bien ce qui a été exigé des recourants par l'arrêt AC.2021.0062 du 17 juin 2022. Des plans complets étaient notamment requis à cause d'une incertitude au sujet de l'utilisation du sous-sol de la villa. C'est un élément décisif dans la présente affaire, singulièrement pour le respect du CUS. Les recourants l'ont bien compris qui, en l'état, allèguent leur intention de renoncer aux constructions et aménagements déclarés irréguliers dans cet arrêt (voir conclusion 13, p. 9 du mémoire de recours). Il importe donc que des plans correspondant au projet effectif d'aménagement et d'utilisation de la villa soient établis et produits.

c) Le caractère lacunaire du dossier - dans ce contexte où les recourants effectuent depuis des années des travaux qui ne sont pas couverts par l'autorisation initiale -  a amené la municipalité, dans la décision attaquée, à refuser voire à révoquer des permis de construire. En conséquence, comme la villa et les aménagements extérieurs ne sont pas ou plus autorisés, il s'agirait d'ouvrages illicites. L'ordre de démolition et de remise en état a été prononcé sur cette base.

Lorsqu'une construction déjà réalisée contrevient à la réglementation et qu'elle ne peut pas être autorisée a posteriori (légalisation, régularisation), cela ne signifie pas encore qu'elle ne puisse pas être utilisée, ni que l'état antérieur doive nécessairement être rétabli. Le principe de la proportionnalité doit être respecté (art. 5 al. 2 Cst., art. 36 al. 3 Cst. en relation avec l'art. 26 al. 1 Cst.). Ce principe proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis. La jurisprudence retient que l'autorité renonce à exiger la remise en état lorsque celle-ci ne revêt pas d'intérêt public ou lorsque les dérogations aux règles sont mineures. Il en va de même lorsque le maître de l'ouvrage a pensé de bonne foi faire un usage correct de l'autorisation reçue, pour autant que le maintien de la situation illégale ne contrevienne pas à d'importants intérêts publics. Dans ce contexte, la bonne foi de l'administré est un élément qui entre dans la pesée des intérêts, mais il n'est pas seul décisif.  Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_86/2024 du 24 octobre 2024 consid. 4.1; AC.2024.0188 du 19 février 2025 consid. 5; AC.2024.0176 du 5 février 2025 consid. 3). Parmi toutes les mesures de remise en état, la démolition de l'ouvrage illicite sera en principe l'ultima ratio, la possibilité d'imposer d'autres mesures moins incisives devant être examinée (condition de la subsidiarité comme composante de la proportionnalité; cf. Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, p. 525).

d) Dans le cas particulier, le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé en 2014 sur la sanction, s'agissant de la villa, du retrait du permis de construire en raison du retard dans l'exécution des travaux (art. 118 al. 3 LATC). Il a retenu qu'une exécution des travaux par substitution, aux frais des recourants, serait une mesure moins grave que la démolition – partant une atteinte moins grave au droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. – et qu'elle pourrait se justifier, même en l'absence d'une base légale expresse et même après le retrait du permis de construire, en vertu du principe de la proportionnalité (consid. 5.4 de l'arrêt 1C_66/2014 du 14 mars 2014). Aucun élément du dossier ne permet de retenir que, dans l'intervalle, l'état de la villa se serait sensiblement dégradé, au point de pouvoir être traité comme un "ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger pour le public ou les habitants" au sens de l'art. 92 al. 1 LATC, ce qui permettrait à la municipalité de prendre des mesures de police au sens étroit (ordonner la consolidation, le cas échéant la démolition). Dans la décision attaquée, il est seulement fait référence à la conclusion du rapport d'expertise H._______ d'octobre 2014, qui retient un risque de dégradation de la bâtisse si certains travaux ne sont pas terminés. Or la municipalité, ayant délivré un nouveau permis de construire en 2021, n'avait alors pas considéré que ce risque s'était réalisé. La décision attaquée ne fait pas état d'une détérioration significative depuis lors. Les constatations faites par la CDAP dans le cadre de la procédure AC.2021.0062 ne vont pas non plus dans ce sens. Les recourants affirment au demeurant qu'il serait faux de retenir que leur parcelle ou leur maison seraient à l'abandon, ou gravement endommagées, ou encore non entretenues; depuis 2014 et 2021, ils ont mis en place des mesures de sécurisation, notamment pour rendre impossible l'accès aux balcons dépourvus de plancher. La réponse de la municipalité ne contient aucune constatation de fait concrète et précise, propre à établir que la structure de la villa serait actuellement profondément atteinte et qu'elle ne pourrait pas être rendue habitable moyennant des travaux normaux de finition.

e) Il s'ensuit que, pour les motifs déjà exposés par le Tribunal fédéral en 2014, le principe de la proportionnalité (règle de la subsidiarité) s'oppose au prononcé d'un ordre de démolition de la villa. Une telle mesure, constituant une ultima ratio, représenterait une atteinte très importante au patrimoine des recourants, non seulement parce qu'ils ne pourraient plus compter sur la possibilité d'habiter leur maison, voire de vendre une parcelle construite, mais à cause des frais de démolition qu'ils devraient supporter. Une exécution par substitution des travaux de finition, aux frais des recourants, est – comme l'a indiqué le Tribunal fédéral – la solution qui est en principe conforme à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Une exécution par équivalent pourrait du reste, dans un premier temps, porter sur l'établissement des plans complets et corrigés exigés par l'arrêt AC.2021.0062 du 17 juin 2022 (établissement de ces plans par un architecte mandaté par la commune, aux frais des recourants), afin que la municipalité puisse sur cette base rendre les décisions prévues par cet arrêt.

La municipalité évoque, à ce propos, le risque financier au cas où les recourants ne pourraient pas rembourser le coût des mesures exécutées par équivalent. Or, pour se prémunir contre ce risque, le législateur cantonal a prévu à l'art. 132 LATC, pour les créances de l'autorité fondées notamment sur les art. 105 al. 1 et 118 al. 2 LATC, une garantie par une hypothèque légale, conformément au code de droit privé judiciaire vaudois. 

3.                      Le recours, bien fondé, doit être admis. L'ordre de démolition et de remise en état (ch. II à V du dispositif de la décision attaquée), qui viole l'art. 26 Cst., doit donc être annulé. Il en va de même du refus du permis de construire CAMAC 197904 (ch. I du dispositif) car la question devra être revue en fonction de la nouvelle pesée des intérêts à laquelle la municipalité devra procéder – ce qui pourra déboucher sur l'achèvement des travaux de la villa et, partant, sur la réalisation d'aménagements extérieurs appropriés. La cause doit être renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision, au sens du considérant précédent, car le Tribunal cantonal n'est pas à même d'effectuer, en quelque sorte en première instance, cette appréciation qui dépend largement de circonstances locales (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD). Il importe que la municipalité prenne sans retard les mesures pour que le chantier avance et pour que les voisins ne soient pas durablement exposés aux inconvénients qu'ils dénoncent dans leurs déterminations sur le recours.

4.                      Vu l'issue de la cause, les propriétaires voisins, qui ont conclu au rejet du recours, doivent payer un émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). N'étant pas assistés par un avocat, les recourants n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD). Dans ces conditions, la demande d'assistance judiciaire est sans objet. 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision rendue le 23 juillet 2025 par la Municipalité de Perroy est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de C._______, D._______, E._______, F._______ et G._______, solidairement entre eux.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 6 mai 2026

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.