TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 avril 2026

Composition

Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Danièle Revey et
M. Alain Thévenaz, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Michael STAUFFACHER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Montreux, à Montreux,

Tiers intéressés

B.________,

C.________,

tous deux ******** représentés par Me Alain DUBUIS, avocat à Pully.

Objet	droit public du logement
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 24 juillet 2025 accordant une autorisation d'alinéation

Vu les faits suivants:

A. Le 17 octobre 2023, B.________ et C.________ (ci-après: les propriétaires) ont acquis en copropriété, chacun pour une demie, un appartement de deux pièces de 50 m² au sein de la PPE "La Colline" constituée le 1^er juillet 1975 et sise à Territet, sur la commune de Montreux.

B. Depuis le 15 septembre 2024, A.________ loue cet appartement pour un loyer mensuel net de 1'300 francs. Selon le contrat, le bail se termine le 30 septembre 2025 et se renouvelle aux mêmes conditions pour douze mois, sauf avis de résiliation de l'une ou l'autre des parties donné et reçu au moins quatre mois à l'avance pour la prochaine échéance, et ainsi de suite de douze mois en douze mois.

C. Le 9 juin 2025, les propriétaires ont déposé une demande d'autorisation d'aliénation d'appartement loué auprès de l'Office du logement de la Commune de Montreux, en vue de la vente de leur bien immobilier.

Par décision du 24 juillet 2025, la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: la DGTL ou l'autorité intimée) a accordé l'autorisation sollicitée. Se fondant sur le préavis favorable de la Municipalité de Montreux, elle a considéré que le logement, compte tenu de sa situation, de ses caractéristiques et de son loyer, entrait dans une catégorie dite "à pénurie". Elle a ensuite constaté que l'appartement était soumis au régime de la propriété par étages (PPE) depuis le 1^er juillet 1975 et retenu que, dans un tel cas, l'autorisation requise devait être délivrée conformément à l'art. 20 al. 1 let. b de la loi cantonale du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15). Elle a par ailleurs relevé que la locataire actuelle libérerait le logement au plus tard le 30 septembre 2026, précisant que celle-ci s'était déclarée disposée à quitter les lieux dès le mois d'octobre 2025. Dans ces circonstances, la DGTL a considéré qu'il n'y avait pas lieu d'assortir la décision de conditions administratives.

D. Par acte du 15 septembre 2025, A.________ (ci-après: la recourante) a, par l’intermédiaire de son mandataire, formé un recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce sens que l'autorisation d'aliénation est assortie de l'obligation de maintenir le logement en location avec contrôle administratif du loyer à 1'300 fr. pour une durée de dix ans suivant l'inscription du transfert de propriété au registre foncier et, subsidiairement, à son annulation, la cause étant renvoyée à la DGTL pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, la recourante conteste avoir reçu la notification de résiliation de son contrat de bail ou avoir pris un quelconque engagement en vue de libérer son appartement. Elle fait valoir que la décision attaquée est insuffisamment motivée en tant qu'elle ne précise pas les conditions auxquelles l'autorité peut subordonner l'autorisation d'aliénation. Elle soutient en outre que, dans la mesure où le logement relève de la catégorie des logements locatifs à préserver, l’autorité intimée ne pouvait délivrer l’autorisation sans l’assortir de l’obligation de maintenir l'appartement en location, sous réserve d’un contrôle administratif du loyer.

Le 18 septembre 2025, la recourante a requis l'assistance judiciaire, sollicitant la désignation de Me Michael Stauffacher en qualité d'avocat d'office.

Le 1^er octobre 2025, la DGTL a produit son dossier.

Par avis du 14 octobre 2025, la juge instructrice a ordonné la production, en mains de la gérance D.________ SA (ci-après: la gérance), de la preuve de la notification de résiliation du contrat de bail de la recourante, ainsi que de toute pièce attestant d'une éventuelle contestation de cette résiliation ou, au contraire, de son acceptation.

Le 17 octobre 2025, les propriétaires ont, par leur mandataire, déposé leurs déterminations, concluant à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet et, en tout état de cause, à ce qu'une amende de 1'000 fr. soit infligée à la recourante pour recours téméraire. Ils requièrent en outre la levée de l'effet suspensif. A cet égard, ils se prévalent d'un acte de vente à terme conditionnelle, signé devant notaire le 26 juin 2025, prévoyant que la vente de leur appartement est subordonnée, d'une part, à l'autorisation sans aucune condition de la Direction du logement conformément à la LPPPL et, d'autre part, à ce que les parcelles vendues soient libres de tout bail, de tout occupant et de tout mobilier, et que toute éventuelle procédure liée à ce bail soit définitivement terminée. Ce contrat stipule en outre que, dans l'hypothèse où les conditions précitées ne seraient pas réalisées le 30 janvier 2026, l'acte de vente deviendrait caduc à cette date, sans dommages-intérêts ni d’un côté ni de l’autre. Les propriétaires font valoir que, compte tenu de la résiliation du contrat de bail de la recourante au 31 décembre 2025, laquelle n’a pas fait l’objet d’une contestation, celle-là ne dispose plus d’intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée. Ils rappellent que l'art. 21 LPPPL consacre une règle potestative et que la pesée des intérêts en présence ne justifiait pas de subordonner l'autorisation d'aliéner à des conditions. Par surabondance, ils relèvent que la vente en cause n'intervient pas dans une optique de gain économique, mais pour faire face à des charges fiscales importantes en 2025. Enfin, ils exposent que le taux de logements vacants dans le district de la Riviera-Pays-d'Enhaut est de 1,06% et que, partant, une obligation de maintenir le logement en location durant dix ans serait contraire à la loi.

Par courrier du 22 octobre 2025, la gérance a produit une copie de la notification de résiliation du 4 août 2025 ainsi que la preuve de son envoi (track and trace) du 13 août 2025. Elle a en outre fourni les explications suivantes:

"[...] Les propriétaires actuels, qui ont conclu la vente de leur bien immobilier, nous ont demandé initialement de procéder à la résiliation du contrat au 31 octobre 2025. Ils nous ont finalement fait part que le nouvel acquéreur n'était pas pressé d'utiliser l'appartement avant la fin de l'année 2025. La locataire susmentionnée a été informée de ce changement de date et qu'une nouvelle notification de résiliation lui parviendrait avec la date du 31 décembre 2025.

Dès lors, une nouvelle notification de résiliation a été adressée à la locataire pour la date susmentionnée. L'envoi n'a cependant pas été réclamé par cette dernière (copie de l'enveloppe retournée annexée).

Dès lors, nous vous confirmons qu'aucune résiliation au 31 octobre 2025 n'est souhaitée.

[…]"

Invitée à se déterminer sur la requête de retrait de l'effet suspensif ainsi que sur la recevabilité du recours, la DGTL a, par courrier du 30 octobre 2025, déclaré qu'elle s'en remettait à justice.

Dans ses déterminations du même jour, la recourante a conclu au rejet de la requête de levée de l'effet suspensif. S'agissant de sa qualité pour recourir, elle soutient que la voie de droit accordée au locataire et à l'ASLOCA en vertu de l'art. 23 LPPPL ne vise pas à garantir un intérêt privé mais bien l'intérêt public à la préservation du parc locatif et que, partant, même en cas de résiliation du bail, la qualité pour recourir du locataire demeure. Elle a au demeurant nié toute résiliation valable pour le 31 décembre 2025.

Le 7 novembre 2025, les propriétaires ont déposé des déterminations spontanées, confirmant les conclusions prises au pied de leur réponse du 17 octobre 2025.

Par décision du 12 novembre 2025, la juge instructrice a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif.

Par décision séparée du même jour, elle a accordé le bénéfice de l'assistance judiciaire à la recourante, comprenant l'exonération d'avances et des frais judiciaires ainsi que l'assistance d'office d'un avocat en la personne de Me Michael Stauffacher.

Dans sa réponse du 26 novembre 2025, la DGTL s'est déterminée sur le fond du recours, concluant, en substance, à son rejet. Se référant notamment à la jurisprudence de la CDAP, elle soutient que, dès lors que le logement concerné est soumis au régime de la PPE depuis 1975 (art. 20 al. 1 let. b LPPPL) et compte tenu de la courte durée du bail en cours, elle était fondée à ne pas assortir l'autorisation d’une obligation de relogement de la locataire ni d’autres conditions.

La recourante et les propriétaires se sont encore déterminés par écritures séparées des 9 et 10 décembre 2025, puis des 9 et 12 janvier 2026. La recourante a en particulier requis l'appel en cause de l'ASLOCA.

Le 22 janvier 2026, Me Stauffacher a produit sa liste des opérations.

Considérant en droit:

1. a) A titre liminaire, il convient d'examiner la qualité pour recourir de la recourante. Les propriétaires soutiennent que, le contrat de bail ayant été résilié pour le 30 décembre 2025, la recourante ne pourrait plus se prévaloir d’un intérêt digne de protection à la modification de la décision en cause et qu’en conséquence, sa qualité pour recourir devrait être niée. Pour sa part, l'autorité intimée s'en remet à justice.

aa) Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ou toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). En l'occurrence, l'art. 23 LPPPL prévoit ce qui suit:

"Art. 23 Recours

¹ La qualité pour recourir contre les décisions prises par le département en vertu du présent Chapitre appartient au propriétaire et au locataire.

² Lorsque le logement est vacant ou lorsque le locataire n'est pas en mesure d'agir, la qualité pour recourir appartient aux organisations de locataires d'importance cantonale régulièrement constituées dont le champ d'activité statutaire s'étend à l'objet concerné. La même qualité appartient aux organisations de propriétaires lorsque le propriétaire n'est pas en mesure d'agir.

³ Le recours s'exerce conformément à la loi sur la procédure administrative."

bb) En l'espèce, il n'est pas contesté que la recourante était locataire de l'appartement objet de la décision contestée au moment du dépôt de son recours, le 15 septembre 2025. Selon les pièces produites par les propriétaires, qui supportent le fardeau de la preuve de la notification de résiliation (art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210]), il est établi que les parties ont conclu un contrat de bail pour une durée initiale de douze mois, du 15 septembre 2024 au 30 septembre 2025, renouvelable d'année en année, sauf résiliation donnée par l'une ou l'autre des parties au moins quatre mois à l'avance, pour l'échéance contractuelle (30 septembre). Dans le dossier transmis par la DGTL, on trouve un formulaire de notification de la résiliation du contrat de bail du 23 juin 2025, avec effet au 30 septembre 2026. La preuve de la notification de cette résiliation à la recourante n'a cependant pas été apportée par les propriétaires, de sorte qu'on ne saurait en tenir compte. A la suite de l'interpellation par la juge instructrice, la gérance a produit une copie d'un autre formulaire de notification de résiliation, daté du 4 août 2025, indiquant que le bail était résilié pour le 31 décembre 2025. Le suivi des envois de La Poste montre que le courrier recommandé a été envoyé le 13 août 2025. Il a ensuite fait l'objet d'une demande de prolongation du délai de garde par la recourante le 16 août 2025, pour finalement être renvoyé à l'expéditeur le 17 septembre 2025, sans avoir été réclamé. Or, même à considérer que la notification soit intervenue le jour du dépôt de l'avis de retrait dans la boîte aux lettres de la locataire, soit le 15 août 2025 (cf. ATF 143 III 15 consid. 4.1, qui confirme la théorie de la réception dite absolue), cette résiliation ne respecte pas le terme prévu contractuellement. En vertu de l'art. 266a al. 2 de la loi fédérale du 30 mars 1911 complétant le Code civil suisse (CO; RS 220), lorsque le délai ou le terme de congé n’est pas respecté, la résiliation produit effet pour le prochain terme pertinent. Ainsi, la résiliation, non contestée par la locataire dans le délai légal de 30 jours suivant la réception du congé (cf. art. 272 al. 1 CO), sera effective au 30 septembre 2026. Les échanges entre le propriétaire et la locataire via la messagerie WhatsApp, produits par les propriétaires à l'appui de leur réponse, ne prouvent pas que la recourante aurait accepté de quitter son appartement avant cette date.

Dans ces conditions, la qualité pour recourir de la locataire, prévue par l'art. 23 al. 1 LPPPL, doit lui être reconnue ex lege pour toute la durée de la procédure de recours, quand bien même son bail prendra fin au 30 septembre 2026. La situation diffère de celle de l'arrêt AC.2015.0170 du 19 août 2016 cité par les propriétaires, dans lequel la CDAP avait examiné la qualité pour recourir du locataire sous l'angle de l'intérêt digne de protection de l'art. 75 let. a LPA-VD, aucune loi spéciale ne l'autorisant à recourir (cf. art. 75 let. b LPA‑VD), contrairement au cas d’espèce.

cc) La requête d'appel en cause de l'ASLOCA (cf. art. 14 LPA-VD), formulée par la recourante dans son écriture du 30 octobre 2025, doit être rejetée, la qualité pour recourir des organisations de locataires étant subsidiaire à celle du locataire (art. 23 al. 2 LPPPL).

b) Pour le surplus, le recours a été déposé dans le délai prescrit et remplit les conditions formelles de recevabilité (art. 79 cum art. 99 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 23 al. 3 LPPPL). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La recourante se plaint de la violation de l'art. 21 LPPPL en ce sens que l'autorité intimée n'a pas assorti l'autorisation d'aliéner de la condition de maintenir l'appartement en location, avec contrôle administratif du loyer à 1'300 fr. pendant dix ans.

a) Aux termes de son art. 1 al. 1 let. a et b, la LPPPL a pour buts de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de la population (préservation du parc locatif) et de promouvoir la construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la population (promotion du parc locatif). Selon l'Exposé des motifs complémentaire et projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois de juillet 2014 (ci-après: l'EMPL; Bulletin du Grand Conseil [BGC] 2012-2017, Tome 17, p. 409 ss, p. 411), la politique du logement se compose de mesures visant à préserver la substance locative existante et à éviter que des logements jusqu'alors loués soient soustraits du parc locatif en raison de travaux, de changements d'affectation ou de ventes. La LPPPL, qui reprend les objectifs de l'ancienne loi du 11 décembre 1989 concernant l’aliénation d’appartements loués (LAAL; BLV 840.13), vise donc à enrayer la diminution du parc locatif en période de pénurie, sans toutefois faire obstacle à l'accession à la propriété lorsqu'elle se réalise dans des conditions acceptables (EMPL, p. 423 et 424).

La LPPPL soumet ainsi l'aliénation de logement loués à autorisation du département en charge du logement (art. 5 al. 1 let. c LPPPL). Les art. 19 à 21 LPPPL précisent ce qui suit en matière d'aliénation d'appartements en zone de pénurie:

"Art. 19

Aliénation

¹ L'aliénation au sens du présent Titre consiste en tout transfert de propriété, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit, portant sur un logement loué au sens de l'article 4.

Art. 20

Motifs d'autorisation

¹ L'autorisation est accordée lorsque le logement concerné:

a. n'entre pas dans une catégorie à pénurie ou;

b. est soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue (propriété par actions, par exemple) dès la construction de l'immeuble ou a été inscrit comme tel au registre foncier avant le 7 octobre 1989 ou;

c. est acquis par son locataire actuel, un proche parent de celui-ci, un allié ou un partenaire enregistré, sans qu'il ait été placé devant l'alternative d'acheter son logement ou de partir.

² En outre, l'autorisation peut être accordée lorsque les circonstances commandent la délivrance d'une autorisation. Ces circonstances peuvent notamment être personnelles, familiales, financières ou liées à la dissolution de régimes spécifiques.

Art. 21

Conditions

¹ L'autorisation peut être soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du locataire.

² Elle peut être assortie d'un contrôle du prix de vente, du loyer ou de l'obligation de maintenir durablement le logement en location.

³ Ces conditions ont une durée de cinq ans dès l'inscription du transfert de propriété au registre foncier.

⁴ En cas de pénurie prononcée au sens de l'article 2, alinéa 4, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans."

b) L'application d'une législation cantonale telle que la LPPPL, qui soumet à autorisation étatique certaines ventes immobilières et qui permet à l'Etat de fixer des conditions en relation avec la protection des locataires ou la préservation du parc locatif, entraîne, pour le propriétaire foncier auquel s'appliquent ces conditions ou auquel l'autorisation n'est pas accordée, des restrictions au droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et par l'art. 25 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst‑VD; BLV 101.01). Cette garantie protège en premier lieu les droits patrimoniaux du propriétaire, à savoir sa faculté de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Elle n'est toutefois pas absolue, des restrictions étant admises à condition qu'elles reposent sur une base légale, soient justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst-VD; ATF 130 I 360 consid. 14.2; 129 I 337 consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2a et les arrêts cités).

Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le but poursuivi par les législations cantonales tendant à préserver l'habitat et les conditions de vie existants, notamment en restreignant l'aliénation de maisons d'habitation, procède d'un intérêt public important et reconnu (ATF 131 I 333 consid. 2.2; 128 I 206 consid. 5.2.4; TF 1C_124/2017 du 23 novembre 2017 consid. 3.2 et les arrêts cités). Ce type de réglementation n'est en soi pas contraire au droit fédéral et à la garantie de la propriété, y compris dans la mesure où elle prévoit le refus de l'autorisation de vendre un appartement loué lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public ou d'intérêt général s'y oppose. Pour qu'une telle restriction soit conforme à la garantie de la propriété, l'autorité administrative doit toutefois effectuer une pesée des intérêts en présence et évaluer l'importance du motif de refus au regard des intérêts privés en jeu (ATF 113 Ia 126 consid. 7b/aa; TF 1C_124/2017 du 23 novembre 2017 consid. 3.2; TF 1C_68/2015 du 5 août 2015 consid. 2.3).

3. La recourante fait d'abord valoir que l'appartement qu'elle loue se situe dans un district où sévit la pénurie de logement.

a) A cet égard, l'art. 2 LPPPL prévoit ce qui suit:

"Art. 2 Définition de la pénurie – Champ d'application territorial

¹ Il y a pénurie au sens de la loi lorsque le taux global de logements vacants, à l'échelle du district, est durablement inférieur à 1,50%; ce taux est déterminé en prenant la moyenne, sur les trois dernières années, du taux de logements vacants établi annuellement par le département en charge de la statistique.

² Les dispositions du présent Titre s'appliquent uniquement dans les districts où sévit la pénurie de logements au sens de l'alinéa 1. Le Conseil d'Etat en arrête la liste et la publie annuellement dans la Feuille des avis officiels.

³ Sur proposition dûment motivée de la municipalité, une commune dans laquelle la situation du marché du logement est significativement différente, du point de vue quantitatif et qualitatif, de celle prévalant à l'échelle du district ou très particulière en regard de la situation cantonale, peut demander au Conseil d'Etat soit à être retirée de la liste prévue à l'alinéa 2, soit à y figurer.

⁴ Lorsque la pénurie est prononcée, soit lorsque le taux de logements vacants défini à l'alinéa 1 est inférieur à 1%, les articles 14 et 21 de la présente loi prévoient des modalités particulières d'application."

Selon l'art. 1 al. 1 de l'arrêté du Conseil d'Etat du 18 décembre 2024 fixant pour l'année 2025 la liste des districts touchés par la pénurie au sens de l'art. 2 al. 2 LPPPL, le taux de logements vacants valable pour l'année 2025 dans le district de la Riviera-Pays-d'Enhaut, calculé sur la moyenne des années 2022 à 2024 (cf. art. 2 al. 1 LPPPL), était de 1,06%.

L'arrêté du 17 décembre 2025 fixe le taux de logements vacants pour l'année 2026. Pour le district de la Riviera-Pays-d'Enhaut, ce taux est de 0,99%.

b) La décision contestée ayant été rendue en 2025, il convient de déterminer quel taux de vacance doit être retenu, cet élément ayant une incidence sur la durée des conditions susceptibles d’assortir une autorisation d’aliéner (cf. art. 2 al. 4 LPPPL).

Dans un arrêt FO.2017.0017 du 29 juin 2018 (consid.1b), la CDAP avait considéré que, bien que la décision attaquée eût été rendue sous l'empire de l'ancienne LAAL, il convenait de statuer à la lumière du nouveau droit (LPPPL), dès lors qu'il s'agissait d'apprécier un état de fait durable, non encore révolu lors du changement de législation (cf. ég. CDAP PE.2010.0579 du 6 avril 2011).

Partant, le taux de vacance de 0,99% valable pour l'année 2026 doit être retenu. L'appartement objet de la décision contestée est ainsi situé dans un district actuellement en situation de pénurie prononcée, au sens de l’art. 2 al. 4 LPPPL.

c) Pour le surplus, cet appartement de deux pièces de 50 m² répond manifestement aux besoins de la population, au vu de son loyer mensuel net de 1'300 francs. Il entre dans la catégorie des biens sujets à pénurie. Son aliénation est par conséquent soumise à autorisation au sens des art. 19 ss LPPPL.

4. a) La recourante ne conteste pas que l'autorisation d'aliéner devait être accordée sur la base de l'art. 20 al. 1 let. b LPPPL. En effet, l'extrait du registre foncier relatif à l'immeuble n° 6803 de la Commune de Montreux atteste que le bien est soumis au régime de la PPE depuis le 1^er juillet 1975. C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée a retenu un motif d'octroi impératif d'autorisation en application de l'art. 20 al. 1 let. b LPPPL.

La question qui demeure litigieuse est celle de savoir si la DGTL aurait dû assortir cette autorisation de conditions, en vertu de l'art. 21 LPPPL.

b) Pour l'autorité intimée, qui a complété la motivation de sa décision dans sa réponse du 26 novembre 2025, il n'y a pas lieu d'assortir l'autorisation de conditions administratives, notamment d'une condition dite "de relogement" de la locataire. S'appuyant sur la jurisprudence de la CDAP ainsi que sur les travaux préparatoires de la LAAL, abrogée lors de l'entrée en vigueur de la LPPPL, la DGTL soutient que la condition de relogement n'est admise que de manière restrictive et uniquement dans les cas où la durée du bail a été particulièrement longue, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Elle semble également déduire de la jurisprudence que des conditions ne sauraient être imposées lorsque l'autorisation est délivrée pour des motifs impératifs de l'art. 20 al. 1 let. a à c LPPPL.

Pour leur part, les propriétaires soutiennent que l'art. 21 LPPPL instaure une "Kann-Vorschrift" et que l'autorité intimée dispose d'un large pouvoir d'appréciation pour décider d'imposer ou non des conditions à l'autorisation d'aliéner. Or, la pesée des intérêts en présence, qui doit tenir compte du fait que la recourante aurait adhéré à la vente de l'appartement et que cette vente interviendrait dans l'optique de faire face à d'importantes charges fiscales en 2025, justifierait de ne pas assortir l'autorisation de conditions.

c) L'art. 20 LPPPL distingue les motifs "ordinaires" ou "impératifs" d'octroi d'autorisation – pour lesquels l'autorisation doit être délivrée (al. 1) – des motifs "exceptionnels" d'autorisation – pour lesquels l'autorisation peut être délivrée (al. 2). Il s’agit de déterminer si, lorsque l’autorité délivre une autorisation d’aliéner fondée sur le motif ordinaire de l'art. 20 al. 1 let. b LPPPL, elle peut néanmoins assortir cette autorisation des conditions prévues à l’art. 21 LPPPL.

aa) Dans un arrêt du 17 juin 2003 (FO.2002.0035), le Tribunal administratif avait considéré qu'un appartement soumis au régime de la PPE depuis 1990 remplissait les conditions posées par l'ancien art. 4 al. 1 let. b LAAL (correspondant à l'art. 20 al. 1 let. b LPPPL) et que, partant, l'autorité aurait obligatoirement dû accorder l'autorisation d'aliéner. Il a ajouté que, par essence, un cas d'autorisation obligatoire ne saurait être soumis à condition.

Par la suite, le Tribunal administratif a laissé ouverte la question de savoir si une autorisation d'aliénation pour un appartement inscrit en PPE depuis sa construction ou avant le 7 octobre 1989 pouvait être soumise à des conditions (cf. TA FO.2005.0020 du 26 avril 2006 consid. 4).

Dans un arrêt FO.2006.0001 du 15 mai 2007, le Tribunal administratif avait considéré qu'il apparaissait exclu de soumettre à une quelconque condition l'autorisation délivrée au motif que l'appartement concerné n'appartenait pas à une catégorie où sévissait la pénurie de logement au sens de l'ancien art. 4 al. 1 let. a LAAL (correspondant à l’art. 20 al. 1 let. a LPPPL), le but de la loi étant précisément de lutter contre cette pénurie. Ainsi, lorsque le logement aliéné ne répondait pas, par ses caractéristiques ou sa situation, à un besoin de la population, aucun intérêt public ne justifiait de soumettre son aliénation à des conditions. Il s'était demandé s'il en allait différemment lorsque l’autorisation devait être accordée parce que l’appartement était soumis au régime de la PPE ou à une forme de propriété analogue dès la construction de l’immeuble ou qu’il avait été inscrit comme tel au registre foncier avant le 7 octobre 1989 (art. 4 al. 1 let. b LAAL), sans toutefois trancher la question.

bb) Dans l'EMPL concernant la LAAL, le législateur exposait que le motif impératif de l'art. 4 al. 1 let. b LAAL tendait à ne pas "contrarier l'accession à la propriété lorsqu'elle s'accomplit dans des logements conçus à cet effet", ajoutant que "les logements [en PPE] sont le plus souvent conçus selon des typologies architecturales différentes et des critères de qualité supérieure à la moyenne. Ces appartements ne correspondent pas, par essence, aux besoins de la population" (BGC automne 1989, p. 896).

Ces travaux préparatoires démontrent cependant que le législateur envisageait que l’autorité puisse assortir l’autorisation de conditions même lorsque celle-ci devait être accordée dans les trois hypothèses de l’art. 4 al. 1 LAAL. Selon le rapporteur de la commission parlementaire, dans le cas où la PPE était inscrite avant le 1^er janvier 1990, l'autorisation serait "évidemment assortie de conditions […] si des locataires s'y trouvent" (BGC automne 1989 p. 915). La date du 7 octobre 1989 a ensuite été retenue, par préférence à une date plus proche de l'entrée en vigueur prévisible de la loi, afin d'éviter que des propriétaires ne soient tentés de constituer des PPE dans le seul but d'éviter d'être assujettis ultérieurement au nouveau dispositif (BGC automne 1989 p. 963-966 et 1848). Ces travaux préparatoires n’apportent en revanche pas plus de précisions sur la nature et les modalités des conditions pouvant être imposées aux propriétaires.

Dans l'EMPL sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL), rédigé au mois de juin 2011 (n° 408), le Conseil d'Etat explique ce qui suit (p. 35 ad art. 21):

"Dans les cas visés à l'art. 20 al. 2 (motifs exceptionnels d'octroi), les conditions peuvent être un contrôle du prix de vente ou de revente de l'objet, ou une obligation pour l'acheteur d'occuper durablement le logement; par analogie à la mesure prévue à l'art. 14 al. 2 LPPL en cas de travaux, ces conditions sont limitées à une durée de cinq ans dès le transfert. Ces conditions correspondent à la pratique du département en charge du logement récemment validée par une jurisprudence de 2009; elles ne sont donc pas réellement nouvelles".

A la suite d’une étude mandatée par le Conseil d'Etat et achevée à la fin 2013, examinant les effets de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; BLV 840.15) et de la LAAL sur le marché du logement, le Conseil d'Etat a décidé de compléter plusieurs dispositions du projet de loi faisant l'objet de l'EMPL de juin 2011. Ceci a abouti, au mois de juillet 2014, à la rédaction d'un EMPL complémentaire sur la préservation du parc locatif vaudois (n° 168), venu renforcer le premier projet. Dans cette seconde mouture, le paragraphe précité a été tracé et le paragraphe suivant ajouté (p. 40 ad art. 21):

"L’art. 21 al. 2 prévoit d’autres conditions expressément définies, lesquelles peuvent être un contrôle du prix de vente de l'appartement ou l’obligation de maintenir durablement l’appartement en location, à un loyer contrôlé par le département. L’une des conditions prévues à cet article est la possibilité pour l’autorité d’exiger que le logement vendu reste durablement en location à un prix contrôlé. Cette condition est admise par la jurisprudence en ce qui concerne la LAAL (voir l’arrêt FO.2008.0019 du 3 février 2009). Par analogie à la mesure prévue à l'art. 14 al. 2 LPPL en cas de travaux, cette condition est limitée à une durée de cinq ans dès l’inscription du transfert dans les districts les moins touchées par la pénurie (art. 21 al. 3), mais elle peut être instaurée pour une durée de dix ans en cas de pénurie prononcée (art. 21 al. 4)".

cc) En résumé, ni l'analyse littérale des art. 20 et 21 LPPPL, ni leur analyse historique ne permettent de retenir que le législateur souhaitait limiter le champ d'application des conditions de l'art. 21 LPPPL aux seuls motifs exceptionnels d'autorisation de l'art. 20 al. 2 LPPPL. Sur le plan téléologique, on rappelle que la LPPPL tend à empêcher que des appartements loués ne soient convertis en logement à acheter et qu'il en résulte un rétrécissement du marché locatif des logements qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la population. Admettre que, lorsqu'un des motifs de l'art. 20 al. 1 LPPPL est réalisé – en particulier lorsque le logement a été constitué en PPE dès la construction de l’immeuble ou avant le 7 octobre 1989 – l'autorisation devrait être délivrée de manière obligatoire, et, de surcroît, sans pouvoir être assortie de conditions, reviendrait à vider la norme de sa portée: un tel système aboutirait, dans les faits, à soustraire ces situations au régime d’autorisation, à l’instar des cas expressément prévus par l’art. 3 LPPPL. Une telle interprétation ne saurait correspondre à la volonté du législateur.

Il convient d'en déduire que l'autorisation d'aliéner un appartement inscrit en PPE dès la construction de l'immeuble ou avant le 7 octobre 1989 (art. 20 al. 1 let. b LPPPL), loué au moment de la requête d'autorisation et entrant dans une catégorie à pénurie, peut être assortie de conditions, au même titre que l'autorisation accordée en raison de circonstances exceptionnelles tirées de l'art. 20 al. 2 LPPPL.

d) Pour répondre aux arguments des propriétaires, lesquels soutiennent que la recourante aurait consenti tant à la vente de l’appartement qu’à la résiliation du contrat de bail et que le recours revêtirait dès lors un caractère abusif, il convient de rappeler que l’objectif poursuivi par la LPPPL n’est pas la protection d’un locataire individuel, mais la préservation du parc locatif en période de pénurie (TF 1C_504/2010 du 18 juillet 2011 consid. 3.5). Il s’ensuit que le fait que la locataire n’ait pas contesté la résiliation de son bail et qu’elle doive quitter les lieux au 30 septembre 2026 est sans incidence sur la faculté de l’autorité d’assortir l’autorisation d’aliéner de la condition de maintenir le logement en location pour une certaine durée. En effet, si la durée du bail et la situation personnelle du locataire sont des critères pertinents pour décider de subordonner l’autorisation de vente à une obligation de relogement, ils ne le sont pas pour déterminer si un logement doit être maintenu sur le marché locatif, indépendamment de l’identité du locataire, cette condition répondant à l’intérêt public de préservation du parc locatif en zone de pénurie.

5. Dès lors que le logement en question, par sa situation, ses caractéristiques et son loyer, répond manifestement aux besoins de la population, l’autorité intimée aurait dû assortir l’autorisation d’aliéner de conditions au sens de l'art. 21 LPPPL. Il reste à examiner la nature des conditions à imposer ainsi que leur durée au regard du principe de proportionnalité.

a) Le principe de proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 133 I 77 consid. 4.1, 110 consid. 7.1; 132 I 49 consid. 7.2; 229 consid. 11.3 et les arrêts cités).

Selon l'EMPL n° 168/2014 précité, lorsque le taux de pénurie est "moins prononcé", soit lorsque le taux de logements vacants se situe entre 1 et 1,5 %, il se justifie d’adopter une politique souple et d’appliquer le droit public visant à la préservation du parc locatif selon des modalités simplifiées, et ce, tant sous l’angle de la procédure, d’une part, que des contrôles administratifs, d’autre part. En revanche, lorsque le taux de pénurie est particulièrement prononcé dans un district, soit lorsque le taux de logements vacants est inférieur à 1 %, le Conseil d’Etat a considéré que des mesures administratives fortes, correspondant à l’application des mesures en vigueur dans l'ancienne LAAL et l'ancienne loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation (LDTR), doivent être maintenues. Dans ces circonstances, la faculté pour le département en charge du logement d’assortir ses décisions de contrôles durables des loyers doit être conservée, aux mêmes conditions de la législation actuelle (ch. 1.3, p. 5 et 6).

b) Comme l'a justement relevé l'autorité intimée (cf. consid. 4b supra), assortir l'autorisation d'aliéner de la condition de relogement de la locataire ne se justifie pas en l'occurrence, dès lors que la recourante n'occupe l'appartement que depuis peu de temps (bail conclu le 15 septembre 2024). De surcroît, n'ayant pas contesté la résiliation de son contrat de bail, elle sera dans tous les cas amenée à quitter son logement au plus tard le 30 septembre 2026.

La condition du contrôle du loyer pendant une certaine durée s'impose ainsi comme condition la plus appropriée dans le cas d'espèce.

c) S'agissant de la durée, comme on l'a vu, le logement ayant fait l'objet d'une autorisation d'aliéner était situé, en 2025, dans un district touché par la pénurie de logements (taux de vacance de 1,06%) et, en 2026, dans un district caractérisé par une pénurie prononcée (taux de 0,99%). Cette situation justifie à elle seule l’adoption de mesures renforcées visant à maintenir durablement le logement sur le marché locatif et à en contrôler durablement le loyer. L’autorité intimée aurait été habilitée à imposer les conditions litigieuses pour une durée de cinq ans tandis que la Cour de céans, statuant sur recours, aurait pu porter cette durée à dix ans (art. 21 al. 4 cum art. 2 al. 4 LPPPL). La DGTL n’a toutefois pas fait usage de cette prérogative. Afin de respecter sa marge d'appréciation et tenir compte des intérêts des propriétaires, lesquels ont fait valoir que la vente devait intervenir pour solder leurs dettes fiscales, la durée du contrôle sera limitée à cinq ans. L’autorisation d’aliéner sera ainsi assortie de conditions pour cette période, sans pour autant entraver de manière excessive la faculté des propriétaires de vendre leur bien immobilier. Cette limitation temporelle permet de concilier les intérêts en présence et de garantir le respect du principe de proportionnalité.

En outre, le maintien du loyer à 1'300 fr. nets par mois – sous réserve d’éventuelles hausses légales ou d’éventuels travaux de rénovation du logement – durant cette même période s'avère justifié. Ce loyer a en effet été fixé récemment, soit lors de la conclusion du bail en septembre 2024, sur la base d'un taux d'intérêt hypothécaire de référence de 1,75%, d'un indice suisse des prix à la consommation (IPC) de 108.5 points et des charges d'exploitation arrêtées au 31.12.2023. Les propriétaires n'ont pas prétendu qu'ils en tireraient un rendement trop faible et ce loyer paraît correspondre aux loyers usuels pour un tel type d'appartement. De surcroît, à ce jour, tant le taux d'intérêt hypothécaire (de 1,25%, valable dès le 02.09.2025, selon l'Office fédéral du logement) que l'IPC (106,9 points en décembre 2025, selon l'Office fédéral de la statistique) ont diminué, ce qui tend à démontrer qu'un loyer fixé à 1'300 fr. nets par mois durant cinq ans assurerait un rendement suffisant pour un futur acquéreur.

6. Les propriétaires ont conclu, dans leur réponse, à ce qu'une amende de 1'000 fr. pour recours téméraire soit infligée à la recourante, en application de l'art. 39 LPA-VD. Or, au vu de l'issue de la présente procédure, on ne saurait qualifier la démarche de la recourante d'insoutenable ou d'abusive, bien au contraire. Cette conclusion doit partant être rejetée.

7. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l'autorisation requise est accordée aux conditions suivantes:

1. L'appartement en cause est soumis à une mesure de surveillance administrative après l'acquisition, en ce sens qu'il doit être maintenu sur le marché de la location pour une durée de cinq ans à compter de l'inscription du transfert de propriété au registre foncier. Durant cette période, il ne pourra donc pas être occupé en pleine propriété par son futur propriétaire ou l'un de ses proches parents ou alliés.

2. Durant cette période de contrôle, le loyer de cet appartement fera l'objet d'une mesure de surveillance administrative par la DGTL, à son prix de location actuel de 1'300 fr. par mois nets, sous réserve d’éventuelles hausses légales (modification du taux hypothécaire de référence ou de l’indice suisse des prix à la consommation durant la période de contrôle, par exemple) ou d’éventuels travaux de rénovation du logement, sur la base de devis.

3. En cas de rénovation de ce logement, la DGTL déterminera le loyer admissible après travaux en tenant compte d’une juste rentabilisation de l’investissement consenti, selon les critères qu’elle applique dans le cadre du volet "rénovation" de la LPPPL.

4. En cas de départ de la locataire actuelle durant la période de contrôle de cinq ans fixée sous chiffre 1, tout nouveau bail à loyer devra être soumis à l'approbation préalable de la DGTL, qui contrôlera les conditions qui précèdent.

5. L’autorisation pourra être révoquée en application de l’art. 25 al. 3 LPPPL si les conditions fixées lors de l’octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées.

a) Vu l'issue du litige, les frais judiciaires arrêtés à 2’000 fr., qui incluent le présent arrêt et la décision sur effet suspensif, doivent être supportés par les propriétaires qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Tant leurs conclusions préalables en irrecevabilité du recours que leur requête en levée de l'effet suspensif, puis sur le fond, leurs conclusions relatives aux conditions accompagnant l'autorisation d'aliéner que celles requérant la condamnation de la recourante à une amende pour recours téméraire, ont été rejetées. La recourante obtient gain de cause sur l’essentiel de ses conclusions et en particulier sur le principe de conditions assortissant l’autorisation d’aliéner, seule la durée du contrôle administratif ayant été arrêtée à cinq ans au lieu des dix ans demandés.

b) Les propriétaires devront en outre verser une indemnité de dépens de 2'500 fr. à la recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD). Ces dépens viendront en déduction de l'indemnité de conseil d'office allouée selon le considérant qui suit.

c) Il convient encore de procéder au calcul de l'indemnité d'office d. lors que la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 12 novembre 2025, avec effet au 15 septembre 2025.

aa) Le conseil juridique commis d'office a droit au remboursement de ses débours et à un défraiement équitable, qui est fixé en considération de l'importance de la cause, de ses difficultés, de l'ampleur du travail et du temps consacré par le conseil juridique commis d'office. A cet égard, le juge apprécie l'étendue des opérations nécessaires pour la conduite du procès. Il applique un tarif horaire de 180 fr. pour un avocat (art. 2 al. 1 du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; BLV 211.02.3] applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Les débours du conseil commis d'office sont fixés forfaitairement à 5% du défraiement hors taxe en première instance judiciaire (cf. art. 3bis al. 1 RAJ).

bb) Dans sa liste des opérations du 22 janvier 2026, Me Stauffacher a indiqué avoir consacré 27.87 heures au traitement de l'affaire, ce qui paraît adéquat au regard de la complexité de la cause. L’indemnité du conseil d’office de la recourante sera dès lors arrêtée à 5'016 fr. 60 (27.87 h x 180 fr.), auxquels il convient d'ajouter les débours par 250 fr. 85 (art. 3^bis al. 1 RAJ) et la TVA (8.1%) par 426 fr. 65, soit au total 5'694 fr.10.

dd) L'indemnité de conseil d'office, sous déduction des dépens, sera provisoirement supportée par l’Etat. La recourante est rendue attentive au fait qu'elle est tenue de rembourser les montants ainsi avancés dès qu'elle sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombera à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 24 juillet 2025 est réformée en ce sens que l'autorisation requise est accordée aux conditions suivantes:

4. En cas de départ de la locataire actuelle durant la période de contrôle de cinq ans fixés sous chiffre 1, tout nouveau bail à loyer devra être soumis à l'approbation préalable de la DGTL, qui contrôlera les conditions qui précèdent.

5. L’autorisation pourra être révoquée en application de l’art. 25 al. 3 LPPPL si les conditions fixées lors de l’octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées.

III. L’émolument judiciaire de 2'000 fr. (deux mille francs) est mis à la charge de B.________ et C.________, débiteurs solidaires.

IV. B.________ et C.________, débiteurs solidaires, verseront à A.________ une indemnité de 2'500 fr. (deux mille cinq cents francs) à titre de dépens.

V. L'indemnité de conseil d'office de Me Michael Stauffacher est arrêtée à 5'694 fr.10 (cinq mille six cent nonante-quatre francs et dix centimes), débours par 250 fr. 85 et TVA par 426 fr. 65 compris, dont à déduire le montant perçu à titre de dépens.

VI. A.________ est, dans la mesure de l’art. 123 CPC applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD, tenue au remboursement de l’indemnité de son conseil d’office, pour la part dépassant le montant alloué à titre de dépens selon le ch. V du dispositif.

Lausanne, le 23 avril 2026

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.