TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 27 janvier 2026
Composition	M. François Kart, président; M. Victor Desarnaulds, assesseur et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Agnès Dubey, greffière.

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Maxime MEIER, avocat à Vevey,

  

Autorité intimée

Municipalité de Bex,

  

Autorités concernées	1.	Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Unité droit et études d'impact, à Lausanne,
	2.	Direction générale de l'agriculture de la viticulture et des affaires, vétérinaires (DGAV), à Lausanne.

  

 

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité de Bex des 15 août 2025 et 11 septembre 2025 ordonnant la suppression de la volière située sur la parcelle n° 1230.

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1230 du registre foncier, sur le territoire de la Commune de Bex. Cette parcelle, d’une surface de 1'003 m², est colloquée en zone d'habitat individuel selon le Plan d'extension – plan des zones "Le Châtel" approuvé par le Département compétent le 9 octobre 1985. La zone d'habitat individuel est réglée aux art. 114 à 121 du Règlement du plan d'extension communal et de la police des constructions (ci-après: RPEPC) approuvé par le Conseil d'Etat le 9 octobre 1985.

Selon le Plan d’affectation communal "Hors-Centre" (ci-après: PACom "Hors-Centre") mis à l’enquête publique du 28 février au 28 mars 2024 la parcelle n° 1230 est colloquée en "zone d'habitation de très faible densité 15 LAT – B 'coteaux sensibles'" (cf. art. 41 du règlement du PACom "Hors-Centre" [ci-après: RPACom "Hors-Centre"]).

La parcelle n° 1230 supporte un bâtiment d'habitation (ECA n° 3932) d’une surface au sol de 116 m². Elle est située dans un quartier résidentiel et entourée de parcelles de tailles similaires construites d'habitations individuelles.

Selon le Plan d'affectation "Le Châtel", approuvé le 7 septembre 1994, complétant le plan d'extension – plan des zones "Le Châtel" du 9 octobre 1985 en attribuant les degrés de sensibilité au bruit, la parcelle n° 1230 et le quartier au sein duquel elle se situe sont soumis à un degré de sensibilité au bruit II. L'art. 41 al. 9 RPACom "Hors-Centre" attribue également un degré de sensibilité II au bien-fonds.

B.                     A.________ a installé progressivement, entre 2013 et 2024, sept volières de différentes tailles sur sa parcelle. Elle précise le nombre d'oiseaux présents dans la volière en question au jour du dépôt du recours comme suit:

On déduit ainsi des explications données par A.________ que, au jour du dépôt du recours, il y avait un total de 89 oiseaux dans les volières installées sur sa parcelle.

 

A.________ a produit un extrait du guichet cartographique cantonal annoté afin de localiser lesdites volières:

C.                     Le 18 juin 2025, la Cheffe du service de l'Urbanisme de la Commune de Bex (ci-après: le SU) a écrit à A.________ qu'il avait été constaté qu'elle possédait un nombre important de volatiles dans son jardin et que le bruit généré par ces oiseaux était susceptible de constituer une nuisance sonore, ce qui n'était pas compatible avec la règlementation en vigueur dans la zone d'habitat individuel. Elle était ainsi priée d'indiquer dans un délai au 30 juin 2025, quelles mesures elle envisageait de mettre en place pour remédier à cette situation.

Le 8 juillet 2025, en l'absence de réponse de A.________, le SU a prolongé ce délai au 31 juillet 2025.

A.________ a indiqué dans un courrier au SU du 31 juillet 2025 qu'elle était surprise de la remarque relative aux oiseaux présents sur sa parcelle figurant dans le courrier du 18 juin 2025 car aucun voisin ne lui avait fait part directement de désagréments. Elle a fait valoir que ses oiseaux n'étaient pas en nombre excessif ni de nature à générer des nuisances continues ou anormales. Selon elle, le chant de oiseaux ne saurait être assimilé à une nuisance au sens strict. En l'absence d'une mesure sonore concrète, elle estimait qu'il ne pouvait être conclu à une incompatibilité avec la zone d'habitat individuel. Toutefois, elle a exposé être en train de réduire le nombre d'oiseaux présents et rechercher activement un nouveau logement. Elle précisait être ouverte au dialogue « dans un esprit de bon voisinage et de respect mutuel ».

D.                     Par décision du 15 août 2025, la Municipalité de Bex (ci-après: la municipalité) a ordonné à A.________ la suppression de "la volière" située sur sa parcelle dans un délai au 30 septembre 2025. Elle mentionnait des nuisances sonores importantes et invoquait l’art. 233 RPEPC.

E.                     Le 25 août 2025, A.________, par l’intermédiaire de son conseil, a sollicité de la municipalité l'annulation de sa décision du 15 août 2025. Elle s’étonnait que cette décision ait été prise sans que l’autorité soit venue sur place et sans discussion préalable. Tout en soutenant que les oiseaux n’étaient pas en nombre excessif et n’étaient pas de nature à générer des nuisances continues ou anormales, elle indiquait vouloir en réduire le nombre et examiner les solutions appropriées pour respecter la législation sur la protection des animaux. Elle confirmait n’avoir jamais reçu de plaintes de voisins. Elle faisait valoir que le délai imparti pour supprimer la volière était trop court et sollicitait, après annulation de la décision du 15 août 2025, une rencontre avec une délégation de la municipalité ou des échanges écrits avant qu’une nouvelle décision soit rendue.

F.                     Le 11 septembre 2025, la municipalité a informé le conseil de A.________ qu'elle n'avait pas l'intention de reconsidérer sa décision du 15 août 2025, qu'elle maintenait sa position et ne reviendrait pas sur la suppression de la volière, confirmant au surplus le délai au 30 septembre 2025. Elle a en outre attiré l'attention de A.________ sur le délai de recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP).

G.                     Par acte du 15 septembre 2025, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un recours auprès de la CDAP contre la décision municipale du 15 août 2025. Elle conclut principalement "à son annulation et sa réforme" en ce sens que les volières sont maintenues, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Plus subsidiairement, elle conclut à son annulation et à sa réforme en ce sens que des mesures d'aménagement des volières sont prononcées. Encore plus subsidiairement, elle conclut à son annulation et à sa réforme en ce sens que le nombre de volières est réduit à plusieurs volières, respectivement à une volière composée de plusieurs cages. Enfin, dans une ultime conclusion subsidiaire, la recourante conclut à son annulation et à sa réforme en ce sens qu'un délai d'un an lui est imparti pour se mettre en conformité.

La Direction générale de l’environnement (ci-après: DGE) s'est déterminée sur le recours le 7 octobre 2025. Elle indique avoir évalué l’installation selon l’aide à l’exécution pour les bruits quotidiens publié en 2014 par l'Office fédéral de l'environnement (ci-après: OFEV). Elle a ainsi produit une évaluation opérée à l'aide de "l'Excel-Tool pour l'évaluation des bruits quotidiens", dont il ressort que le résultat est "très gênant". La DGE souligne que la réduction du nombre d’animaux est une des mesures de réduction des nuisances sonores préconisée par l’aide à l’exécution.

Le 16 octobre 2025, la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires, s'est déterminée sur le recours sous la plume du Vétérinaire cantonal et a constaté que la détention des oiseaux par la recourante répondait aux exigences légales. Le 20 octobre 2025, la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires, Direction de l'agriculture, de la viticulture et des améliorations foncières, a indiqué n'avoir aucune observation à formuler.

La municipalité a déposé sa réponse et produit son dossier le 20 octobre 2025. Elle conclut au rejet du recours.

La recourante a déposé des observations complémentaires le 26 novembre 2025.

Par courrier du 11 décembre 2025, la municipalité a indiqué confirmer ses décisions des 15 août et 11 septembre 2025 "ordonnant la suppression des volières situées sur la parcelle 1230". Elle précisait maintenir les points suivants:

·         "la détention d'animaux de type avicole n'est tolérée que dans la mesure où elle ne porte pas atteinte au voisinage;

·         plusieurs voisins se sont plaints à plusieurs reprises, notamment de manière orale, auprès du Service de l'urbanisme, craignant des représailles;

·         le principe de la proportionnalité n'est plus respecté dans la mesure où le nombre de volatiles détenus dépasse largement le niveau admissible de nuisances;

·         la détention de deux volatiles, telle qu'admise par la DGE, peut être tolérée à titre exceptionnel, pour autant que les installations soient adaptées et ne génèrent pas de nuisances;

·         les installations existantes dépassent les limites des dépendances admissibles n'ayant pas fait l'objet d'une demande d'autorisation au sens du règlement communal."

Le 24 décembre 2025, la recourante s'est spontanément déterminée sur l’écriture de la municipalité du 11 décembre 2025. Elle relève que, dans cette écriture, la municipalité semble exiger la suppression de toutes les volières alors que la décision attaquée ordonnait la suppression d’une seule volière. Elle indique recourir contre cette dernière écriture si celle-ci devait être considérée comme une nouvelle décision. Elle fait valoir que, avant d’ordonner la suppression de la volière, la municipalité doit vérifier la légalité des ouvrages concernés.

 

Considérant en droit:

1.                      La décision municipale ordonnant la suppression d'une installation érigée sans autorisation peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire de l'installation concernée, destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de
l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      La recourante se prévaut tout d’abord de vices formels, car la décision du 15 août 2025 n’indique pas les voies de droit et lui a été adressée par pli simple. Seule la décision du 11 septembre 2025 refusant de reconsidérer la première citée mentionne les voies de droit et a été notifiée par pli recommandé.

a) aa) Selon l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette exigence est reprise à l'art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui prévoit que la décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en connaître. D'après un principe général du droit découlant de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu'il existe une obligation de mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne doit en outre pas devoir pâtir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1). L'erreur peut consister en l'omission pure et simple de l'indication obligatoire de la voie de droit, ou en une indication fausse, peu claire, équivoque ou incomplète, notamment pour ce qui concerne le délai de recours (ATF 117 Ia 297 consid. 2). Cela étant, celui qui s'aperçoit du vice affectant l'indication de la voie de droit ou qui devait s'en apercevoir en faisant usage de la prudence que l'on pouvait attendre de lui, ne peut se prévaloir d'une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2).

bb) Selon l’art. 44 al. 1 LPA-VD, les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire. Une notification irrégulière ne doit en principe entraîner aucun préjudice pour les parties (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2). S'il s'agit d'un acte émanant d'une autorité, le fardeau de la preuve de la notification et de sa date incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 122 I 97 consid. 3b). L'autorité supporte ainsi les conséquences de l'absence de preuves en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées, et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, comme cela peut se présenter lors de la notification d'un acte sous pli simple, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 103 V 63 consid. 2 et 3).

b) La recourante a en l'occurrence dûment formé un recours à l'encontre de la décision du 15 août 2025 et ne conteste pas, à juste titre, le refus de l'autorité intimée du 11 septembre 2025 de reconsidérer sa décision du 15 août 2025 alors que le délai de recours à l'encontre de la première décision était encore en cours.

La décision du 15 août 2025 a effectivement été adressée à la recourante par pli simple. Toutefois, le respect du délai de recours n'est pas contesté par l'autorité intimée. De plus, quand bien même la décision omet d’indiquer la voie de droit, en violation des dispositions citées plus haut, la recourante, assistée d'un mandataire professionnel, a ce nonobstant été en mesure de saisir le tribunal de céans en temps utile d’un recours dûment motivé, de sorte qu'il n'en est résulté pour elle aucun préjudice. Partant, le grief doit être écarté.

3.                      La recourante se prévaut ensuite d'une violation de son droit d’être entendue car la décision ne développerait pas suffisamment les faits, bases légales et les motifs sur lesquels elle s'appuie. En particulier, il ne serait pas clair si l'ordre de suppression se limite à une seule volière ou "au bloc de quatre volières" (soit les volières n^os 3,4,5 et 6). La décision n'indiquerait à tort pas le nombre d'oiseaux présents sur la parcelle ni le niveau des nuisances sonores sur la parcelle ou dans l'environnement direct. À cet égard, la recourante fait valoir que la municipalité n'a pas suffisamment instruit le dossier pour établir les éventuelles nuisances. Elle fait également valoir qu'elle n'a pas eu accès aux plaintes du voisinage, ni avant que la décision litigieuse ne soit rendue, ni dans le cadre de la présente procédure de recours.

a) La garantie du droit d'être entendu confère à toute personne le droit d’exiger, en principe, qu’une décision défavorable à sa cause soit motivée. Cette garantie tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas; en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée. L’autorité peut se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient, et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 145 IV 99 consid. 3.1; 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 137 II 266 consid. 3.2 et les références citées).

L'obligation, pour l'autorité administrative, de motiver sa décision est prescrite par l'art. 42 LPA-VD: la décision doit notamment contenir "les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie" (al. 1 let. c).

La violation du droit d'être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1).

b) Il est vrai que la décision attaquée est relativement succincte. Cela étant, l'ordre de suppression concerne sans ambiguïté l'ensemble des volières installées sans autorisation par la recourante. En effet, la décision entreprise indique que la municipalité a pris connaissance du nombre important de volatiles présents dans le jardin de la recourante. Elle évoque certes "la volière" de manière générique, mais précise qu'elle cause des nuisances sonores importantes et que l'art. 233 RPEPC "interdit la présence de volatiles dans ce type de zone". La municipalité explique que la suppression "vise à mettre un terme aux nuisances constatées". Elle indique encore dans ses déterminations du 11 décembre 2025 – qui ne constituent pas une nouvelle décision – confirmer ses décisions des 15 août et 11 septembre 2025 "ordonnant la suppression des volières situées sur la parcelle n^o 1230". Toutes les volières et tous les volatiles qu'elles contiennent sont ainsi concernés par la décision du 15 août 2025.

La recourante a par ailleurs compris que l'ordre de démolition vise la surpression de toutes les cages à oiseaux, étant donné qu'elle conclut subsidiairement à la réforme de la décision litigieuse "en ce sens que le nombre de volières est réduit à plusieurs volières, respectivement à une volière composée de plusieurs cages" (recours, p. 18).

c) La décision entreprise indique qu'elle vise à mettre un terme "aux nuisances constatées". Le dossier municipal en mains du tribunal ne contient toutefois aucune plainte du voisinage. Dans ses déterminations du 11 décembre 2025, la municipalité évoque pour la première fois que "plusieurs voisins se sont plaints à plusieurs reprises, notamment de manière orale, auprès du Service de l'urbanisme, craignant des représailles". Dans la mesure où les plaintes ont été déposées oralement et qu'aucune pièce ne figure au dossier, il n'est pas aisé de comprendre précisément les nuisances, non documentées, sur lesquelles la municipalité s'est fondée pour rendre sa décision. Partant, on peut se demander si l’autorité intimée a correctement mené l'instruction qui a abouti à la décision du 15 août 2025. Cela étant, vu le sort du recours, cette question peut souffrir de demeurer indécise.

4.                      Constatant que la recourante possédait un nombre important d’oiseaux dans son jardin et que le bruit généré par ceux-ci était susceptible de constituer une nuisance sonore incompatible avec la zone d'habitat individuel, le SU avait interpellé la recourante le 18 juin 2025 sur les mesures elle envisageait de mettre en place pour remédier à cette situation. La recourante avait répondu qu'elle estimait que ses oiseaux n'étaient pas en nombre excessif ni de nature à générer des nuisances continues ou anormales, que le chant des oiseaux était une manifestation naturelle et ponctuelle comparable à d'autres bruits propres à la vie rurale et résidentielle et qu'il ne saurait être assimilé à une nuisance au sens strict. Elle indiquait qu'aucun voisin ne lui avait fait part de désagréments. Ainsi, en l'absence d'une "mesure sonore concrète", elle considérait que les éléments ne permettaient pas de conclure à une incompatibilité avec la zone d'habitat individuel.

Sans instruire davantage, la municipalité a ensuite rendu la décision litigieuse. Elle ordonne la suppression des volières installées par la recourante sans autorisation sur sa parcelle, au motif que celles-ci engendrent des nuisances sonores importantes dans une zone d'habitat individuel et que l'art. 233 RPEPC interdit la présence de volatiles dans ce type de zone. La municipalité considère implicitement que la régularisation des volières n'est pas possible.

5.                La recourante estime que la décision ne respecte pas l'art. 105 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). L'art. 233 RPEPC sur lequel la municipalité fonde sa décision ne permettrait pas d'exiger la suppression de ses volières car il ne fait pas mention de volière ou de détention d'oiseaux à titre de loisirs. Subsidiairement, celles-ci seraient compatibles avec cette disposition.

Selon l'art. 105 al. 1 LATC, la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et règlementaires. La municipalité n'a pas un pouvoir discrétionnaire d'ordonner ou non la remise en état: quand les conditions de l'art. 105 LATC sont remplies, elle a l'obligation de le faire (CDAP AC.2023.0051 du 11 janvier 2024 consid. 2; AC.2021.0306 du 1^er novembre 2022 consid. 3a/bb; AC.2021.0138 du 28 octobre 2022 consid. 10a).

Le prononcé d'une mesure de remise en état présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée, même si elle a été réalisée sans autorisation. Lorsqu'une construction déjà réalisée contrevient aux règles légales et ne peut par conséquent pas être autorisée a posteriori, cela ne signifie pas encore qu'elle ne peut être utilisée, ni que l'état antérieur doit nécessairement être rétabli. Il convient à ce stade d'examiner la situation au regard des principes généraux du droit administratif, en particulier les principes de la proportionnalité et de la protection de la bonne foi. Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par des mesures moins incisives (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit (ATF 142 I 76 consid. 3.5.1; 140 I 68 consid. 4.2.1). Pour procéder à cette analyse de la proportionnalité de la mesure de remise en état, la municipalité doit disposer d'un dossier complet (CDAP AC.2023.0352 du 22 mars 2024 consid. 4a; AC.2023.0017 du 21 juin 2023 consid. 3d; AC.2016.0132 du 29 décembre 2017 consid. 5).

D’après la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en soit pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6). Les mesures de remise en état doivent toutefois être strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché. L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1; 123 II 248 consid. 4b; TF 1C_6/2021 du 17 août 2021 consid. 3.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité (TF 1C_6/2021 précité consid. 3.1; CDAP AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3b).

Dans le cadre d’un ordre de remise en état, le Tribunal fédéral a encore précisé que l’autorité de recours doit rechercher d’office quelles mesures sont, d’une part, nécessaires et propres à atteindre l’objectif absolument indispensable et, d’autre part, celles qui ne sont pas trop incisives (cf. ATF 107 Ia 19 consid. 3b). Le concours de l’administré est requis, afin qu’il présente lui-même des propositions au sujet des mesures à ordonner. Toutefois, si les propositions émises sont inadéquates ou si l’administré n’en a pas fourni, l’autorité de recours est tenue de choisir, parmi les différentes mesures possibles, celles qui sont conformes au principe de la proportionnalité, respectivement de rechercher, en procédure de recours, si une mesure moins incisive n’aurait pas aussi permis d’atteindre l’objectif visé (cf. ATF 123 II 248; 111 Ib 213). Le tribunal est ainsi amené à rechercher quelle mesure serait, en l’espèce, la moins incisive afin de rétablir une situation réglementaire, à savoir celle qui prévalait avant la construction de l’ouvrage litigieux (CDAP AC.2022.0257 du 26 juin 2023 consid. 7a; AC.2021.0138 précité consid. 10a; AC.2021.0180 du 14 avril 2022 consid. 7a/bb).

6.                Il convient d’examiner si, en l’état, la décision municipale peut être confirmée en tant qu’elle refuse implicitement de régulariser les volières litigieuses en raison des nuisances sonores qu’elles induisent.

a) Les volières ont été édifiées sans autorisation dans la zone d'habitat individuel. Celle-ci est destinée à des bâtiments d'habitation familiale comptant au plus 2 logements (art. 114 RPEPC). Dans le chapitre 4 consacré aux dispositions applicables à toutes les zones, l'art. 233 RPEPC a la teneur suivante:

Art. 233 Chenils, parcs avicoles, etc.

La Municipalité peut autoriser des installations telles que chenils, parcs avicoles, etc. de peu d'importance à condition que celles-ci soient compatibles avec le voisinage (bruits, odeurs, fumées, danger, etc.) et qu'elles ne compromettent pas le caractère des lieux.

b) aa) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), le 1^er janvier 1985, et de ses ordonnances d'application, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes – notamment contre le bruit ou les odeurs – est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant qualitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlements d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 consid. 3a; 116 Ib 175 ss. consid. 1b/bb; 115 Ib 456 consid. 1c; 114 Ib 214 consid. 5; CDAP AC.2023.0239 du 28 mai 2024 consid. 2c). Perdent en principe leur autonomie par rapport au droit fédéral de la protection de l'environnement les dispositions de droit cantonal et communal relatives à la "gêne", respectivement aux "entreprises gênantes", dans la mesure où ces notions de droit cantonal visent la protection de l'air ou la protection contre le bruit (ATF 117 Ib 147 consid. 2; TF 1C_453/2007 du 10 mars 2008).

Il faut cependant nuancer le principe selon lequel la législation fédérale l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances. Le Tribunal fédéral a ainsi rappelé que l'aménagement du territoire a notamment pour but de délimiter l'emplacement des zones à bâtir accueillant des installations génératrices d'immissions de manière à ce que celles-ci gênent le moins possible les zones sensibles au bruit (art. 3 al. 3 let. a et b LAT). Les constructions et les installations incompatibles avec le caractère d'une zone d'habitation peuvent dès lors être interdites par des mesures découlant des plans d'affectation, même si les immissions sonores qu'elles provoquent n'excèdent pas les normes fédérales, en particulier celles prévues par le droit de l'environnement. Leur illicéité ne doit toutefois pas résulter uniquement de la nuisance sonore concrète, mais doit être justifiée par le droit de l'aménagement du territoire (ATF 127 I 103 consid. 7c). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier – en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 consid. 1a; 117 Ib 147 consid. 5a; 116 Ia 491 consid. 1a, arrêt dans lequel le Tribunal fédéral a relevé que le droit cantonal ou communal pouvait ainsi interdire, dans un lieu où les activités commerciales doivent coexister avec l'habitation, une exploitation qui par nature s'exerce le soir et la nuit; cf. en outre CDAP GE.2008.0181 du 28 décembre 2009 consid. 2d). Gardent également une portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 consid. 5) et la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour toxicomanes (ATF 118 Ia 112 consid. 1a).

Lorsqu'il est uniquement question des nuisances sonores concrètes d'une installation, il convient d’examiner ces nuisances sonores au regard des dispositions de la législation fédérale en matière de protection de l’environnement relatives à la protection contre le bruit. Si ces dispositions sont respectées, on peut admettre qu’on est en présence d’une installation ne présentant pas d’inconvénient majeur pour le voisinage et compatible avec l’habitat au sens de la disposition règlementaire communale topique (cf. CDAP AC.2023.0239 du 28 mai 2024 consid. 2c).

bb) L'installation en cause (volières) est une installation fixe nouvelle au sens de l’art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 de l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), dont l’exploitation produit un bruit extérieur (en particulier les vocalises des oiseaux).

Selon l’art. 7 al. 2 LPE, les pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont dénommés émissions au sortir des installations, immissions au lieu de leur effet. L’art. 11 LPE prévoit, pour la limitation des émissions, un concept d’action à deux niveaux. Il importe en premier lieu, à titre préventif, indépendamment des nuisances existantes, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation, et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Les émissions doivent être limitées plus sévèrement s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3 LPE). Les limitations d’émissions figurent entre autres dans les valeurs limites d’émissions et dans les prescriptions en matière de construction ou d’équipement ou dans les prescriptions en matière de trafic ou d’exploitation (art. 12 al. 1^er let. a, b et c LPE). Elles sont fondées sur des ordonnances, ou, si celles-ci ne prévoient rien, sur une décision directement fondée sur la LPE (art. 12 al. 2 LPE; cf. ATF 146 II 17 consid. 6.2, JdT 2021 I 251).

Selon la législation sur la protection contre le bruit, les émissions de bruit d’une nouvelle installation doivent être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et économiquement supportable (art. 7 al. 1 let. a OPB) et de telle façon que les immissions de bruit dues exclusivement à l’installation en cause ne dépassent pas les valeurs de planification (art. 7 al. 1 let. b OPB; voir aussi l’art. 25 LPE qui prévoit que de nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions causées par ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage; limitation des immissions au lieu de leur effet, cf. art. 7 al. 2 in fine LPE). La protection contre le bruit est en effet assurée par l'application cumulative des valeurs de planification et du principe de la limitation préventive des émissions (cf. ATF 141 II 476 consid. 3.2; TF 1C_161/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2).

Les valeurs limites d'exposition en matière de bruit pour les installations fixes sont arrêtées dans les annexes de l'OPB (art. 40 al. 1 OPB) en fonction du type d'installation et du degré de sensibilité au bruit attribué à la zone d'affectation. Lorsque les valeurs limites d'exposition font défaut – ce qui est le cas pour le bruit que provoquent des oiseaux –, l'autorité d'exécution évalue les immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE au cas par cas en tenant compte des art. 19 et 23 LPE (art. 40 al. 3 OPB; cf. ATF 147 II 319 consid. 11.1; 146 II 17 consid. 6.2-6.3; 133 II 292 consid. 3.3).

Dans ce cadre, il y a lieu de tenir compte du fait que la législation fédérale sur la protection contre le bruit opère une distinction entre les nouvelles installations et les installations existantes, en fixant le seuil d’admissibilité à des différents niveaux (valeurs de planification ou valeurs limites d’immissions). Il en découle qu’une installation nouvelle (comme c’est le cas en l’espèce) peut engendrer une gêne tout au plus minime vu qu’elle doit respecter les valeurs de planification (cf. TF 1A.180/2006 du 9 août 2007). La législation fédérale sur la protection contre le bruit  accorde aussi une importance à l’affectation de la zone dans laquelle se trouvent les locaux à usage sensible au bruit et se produisent les immissions; ainsi les valeurs limites d’exposition fixées dans les annexes à l’OPB sont plus ou moins sévères selon le degré de sensibilité du secteur touché, l’art. 43 OPB distinguant à ce propos quatre catégories de zones (celles qui requièrent une protection accrue contre le bruit [DS I], celles où aucune entreprise gênante n’est autorisée, notamment dans les zones d’habitation [DS II], celles où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment les zones d’habitation et artisanales [zones mixtes] [DS III], et enfin celles où sont admises des entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones industrielles).

Il convient, pour évaluer un cas individuel, de prendre en considération la nature du bruit, l’endroit et la fréquence de ses manifestations, de même que le degré de sensibilité, voire les charges sonores dans la zone où sont produites les immissions en question (ATF 123 II 325 consid. 4d/bb; TF 1C_156/2022 du 28 mars 2023 consid. 7.3. 2).  La phase d’endormissement, qui se situe entre 22h00 et 23h30, mérite particulièrement d’être protégée (cf. TF 1C_460/2007 du 23 juillet 2008 consid. 2.2, et la référence citée). Selon la jurisprudence, il faut examiner si les nuisances invoquées sont propres à gêner de manière sensible la population dans son bien-être (art. 15 LPE) (cf. TF 1C_156/2022 du 28 mars 2023 consid. 7.3.2). En retenant ce critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue objectif. Il faut certes tenir compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite du tolérable en faisant abstraction de l’effet des immissions sur les personnes particulièrement sensibles (cf. art. 13 al. 2 LPE), mais il ne suffit pas de constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier le bruit d’excessif (ATF 123 II 74 consid. 6a; TF 1C_156/2022 précité consid. 7.3). Comme il faut se baser sur le bien-être de la population – et donc tenir compte aussi des catégories de personnes particulièrement sensibles en vertu de l’art. 13 al. 2 LPE – ce sont les valeurs générales fondées sur l’expérience et non pas simplement les avis particuliers qui peuvent seules être déterminantes. Selon les circonstances, il est possible de prendre en considération des directives étrangères voire privées, basées sur des données scientifiques suffisamment sérieuses, dans la mesure où les critères qui les fondent s’accordent avec le droit suisse de la protection contre le bruit (ATF 123 II 325 consid. 4d/bb).

Les autorités cantonales et communales peuvent notamment s'appuyer sur le document "Evaluation des bruits quotidiens - Aide à l’exécution pour les bruits quotidiens" édité par l'OFEV en 2014 ("excel tool" pour l’évaluation des bruits quotidiens) qui fournit des aides à la décision dans ce domaine ainsi que des ébauches concrètes de solution (cf. CDAP AC.2023.0239 du 28 mai 2024 consid. 3d/bb).

c) aa) En l'espèce, les volières litigieuses peuvent être qualifiées de "parcs avicoles" au sens de l'art. 233 RPEPC. S’il est vrai que le législateur avait probablement plutôt à l’esprit une activité exercée à titre professionnel (à l’instar des chenils également mentionnés dans cette disposition), on peut admettre que, vu le nombre de volières installées par la recourante, cette disposition s’applique également dans le cas d’espèce, à tout le moins par analogie.

bb) Contrairement à ce que semble soutenir la municipalité dans la décision attaquée, l'art. 233 RPEPC n’interdit pas ce type d’installations dans la zone d’habitat individuel. Celles-ci peuvent en effet être autorisées si elles sont "de peu d’importance", sont "compatibles avec le voisinage" (notamment en ce qui concerne les nuisances sonores) et "ne compromettent pas le caractère des lieux".

L’art. 233 RPEPC étant une disposition de nature potestative (Kann-Vorschrift), l'autorité intimée bénéficie d'un pouvoir d'appréciation dans le cadre de son application. En l’occurrence, se pose la question d’un excès négatif de ce pouvoir. Selon la jurisprudence, il y a excès négatif du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité considère qu'elle est liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon son appréciation, ou qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir d'appréciation (ATF 137 V 71 consid. 5.1; 116 V 307 consid. 2 p. 310). Il y a par exemple excès négatif du pouvoir d'appréciation lorsque l'administration applique des solutions trop schématiques, ne tenant pas compte des particularités des cas d'espèce, que l'octroi du pouvoir d'appréciation avait justement pour but de prendre en considération (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, n° 514 p. 171). Lorsque la norme confère un certain pouvoir d'appréciation, pour qu'il puisse être tenu compte de circonstances particulières, l'administré a en effet aussi le droit qu'il soit effectivement exercé (ATF 102 Ib 187; RDAF 1994 p. 145; Pierre Moor, Droit administratif vol. I, 2^e éd., Berne 1994 p. 376). Cette jurisprudence s'applique également aux règlements communaux (CDAP AC.2021.0262 du 29 septembre 2022 consid. 3a ; AC.2017.0338 du 5 octobre 2018 consid. 3a ; AC.2010.0125 du 29 novembre 2010 consid. 2c).

Vu le pouvoir d’appréciation conféré à la municipalité par l’art. 233 RPEPC, cette dernière ne pouvait pas d’emblée considérer qu’aucune volière ne pouvait être autorisée sur la parcelle n° 1230. Au contraire, pour exercer valablement son pouvoir d’appréciation, il lui appartenait d’instruire la question du nombre d’oiseaux admissible pour respecter les exigences posées, d’une part, par cette disposition (soit un nombre d’oiseaux "compatible avec le voisinage") et, d’autre part, par la législation fédérale sur la protection contre le bruit. A tout le moins, il lui appartenait d’expliquer dans sa décision comment elle avait instruit ces questions, ce qu’elle n’a pas fait. Elle ne pouvait pas se contenter d’invoquer des "nuisances sonores importantes" et des plaintes de voisins, sans plus de précisions. En l'état du dossier, on ne comprend ainsi pas comment la municipalité est parvenue à la conclusion qu’aucune installation accueillant des oiseaux sur la parcelle n° 1230 ne pouvait être régularisée.

Le tribunal relèvera que l’autorité communale ne peut exercer valablement son pouvoir d’appréciation que si elle dispose d'un dossier complet de demande de régularisation. Ce n’est en effet que dans le cadre d'une procédure d'autorisation avec mise à l'enquête publique, au sens des art. 103 ss LATC, que la municipalité (avec l'aide de l'autorité cantonale compétente pour préaviser sur les questions de protection contre le bruit) sera en mesure d'évaluer les immissions sonores en provenance des volières et de vérifier si les exigences des dispositions légales et réglementaires peuvent être respectées. Elle devra notamment déterminer les aménagements ou les mesures préventives contre le bruit qui s'imposent pour respecter cas échéant ces exigences, à savoir a priori la réduction du nombre de volières ou du nombre d'oiseaux comme l’a évoqué le service cantonal spécialisé dans ses déterminations.

cc) Il convient de souligner que, dans le cadre de la présente procédure, la DGE a procédé à une évaluation de la situation. Contrairement à ce qu'indique la municipalité dans ses déterminations du 11 décembre 2025, la DGE ne mentionne pas que la détention de deux volatiles serait admise. Utilisant l'"excel-tool" élaboré par l'OFEV, elle retient que la perceptibilité du bruit est "moyenne", qu'il s'agit d'un bruit "haute fréquence" et que le bruit est "permanent". Pour ce qui est de la perceptibilité du bruit, elle relève que les volières et les habitations les plus proches sont situées en zone de degré de sensibilité au bruit II. La DGE a ainsi obtenu le résultat "très gênant" et mentionne la réduction du nombre d'animaux comme mesure de réduction des nuisances sonores préconisée par l'aide à l'exécution précitée. Dans ses observations complémentaires, la recourante conteste la manière dont l'"excel-tool" a été utilisé par la DGE. Selon elle, la perceptibilité du bruit est "fréquente" (plutôt que "permanente") et la perceptibilité est "faible" plutôt que "moyenne". Il appartiendra au service cantonal spécialisé de se prononcer à ce sujet dans le cadre du préavis qu’il sera amené à donner dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire. En se fondant sur l'avis de son assesseur spécialisé (acousticien), le tribunal relèvera qu'il serait a priori utile que la DGE procède à une visite des lieux et réalise cas échéant des mesures sur place.

d) En résumé, la municipalité, en l'état du dossier, ne pouvait pas parvenir à la conclusion que l'ensemble des volières ne pouvaient pas être régularisées et qu'elles devaient être enlevées. La recourante aurait ainsi dû se voir offrir la possibilité de régulariser ses aménagements (ou du moins une partie d'entre eux) par le biais d'une procédure de permis de construire.

7.                L’ordre de remise en état contesté pose également problème au regard de la jurisprudence relative à l’art. 105 LATC. On note sur ce point que la municipalité n’a pas examiné quelles mesures sont nécessaires et propres à atteindre les objectifs visés par l’art. 233 RPEPC et qu’elle n’a pas, dans ce cadre, requis le concours de la recourante, qui avait pourtant offert sa collaboration et s’était dit prête à diminuer le nombre d’oiseaux. En tous les cas, la municipalité n’a pas donné d’explications à ce sujet. A nouveau, le tribunal n'est ainsi pas en mesure de vérifier si l’ordre de remise en état contesté respecte les exigences posées par la jurisprudence en ce qui concerne le principe de proportionnalité.

8.                Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle impartisse un délai à la recourante pour déposer une demande de permis de construire. La municipalité devra ensuite, avec l'aide de la DGE, déterminer si les volières (ou une partie d'entre elles) sont compatibles avec le droit de l'environnement et avec l'art. 233 RPEPC et si elles peuvent être régularisées. Il lui appartiendra ensuite de rendre une nouvelle décision explicitant notamment la manière dont elle a exercé le pouvoir d’appréciation que lui confère l'art. 233 RPEPC.

Puisque l'autorité intimée sera amenée à reprendre l'instruction du cas, il n'est pas nécessaire de donner suite à la réquisition de la recourante tendant à la tenue d'une inspection locale. Il n'est pas non plus nécessaire de trancher les autres griefs de la recourante, notamment sous l'angle de la protection des animaux.

9.                Vu l'issue de la cause, il se justifie de mettre à la charge de la Commune de Bex un émolument de justice, qui sera toutefois réduit en l'absence de plus amples mesures d'instruction (cf. art. 49 et 50 LPA-VD). La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge de la Commune de Bex (cf. art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Municipalité de Bex du 15 août 2025 est annulée, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                    Un émolument judiciaire de 1'500 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Bex.

IV.                    La Commune de Bex versera à la recourante un montant de 2'000 (deux mille) francs au titre d'indemnité de dépens.

 

Lausanne, le 27 janvier 2026

 

Le président:                                                                                            La greffière:


                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.