TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 27 avril 2026
Composition	M. André Jomini, président; M. Jean-Marie Marlétaz et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.

 

Recourant

A.________, à ********,

  

Autorité intimée

Municipalité de Gilly, représentée par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,

  

Autorité concernée

Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne.

  

 

Objet	Remise en état
	Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Gilly du 26 novembre 2025 (repositionnement d'une clôture sur la parcelle n° 545, CAMAC 186521).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A._______ est propriétaire, depuis 2006, de la parcelle n° 545 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gilly. D'une surface de 19'521 m², cette parcelle est principalement en nature de vignes (17'325 m²). Elle supporte dans sa partie nord-ouest un bâtiment d'habitation (n^o ECA 345; 166 m²) avec une place-jardin (2'030 m²).

Selon l'ancien plan des zones de 1985, cette parcelle était en zone viticole. Depuis l'entrée en vigueur le 12 juillet 2023 du nouveau plan d'affectation communal (PACom), elle est en zone viticole protégée. Cette parcelle reste donc hors de la zone à bâtir (cf. art. 16 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]).

B.                     Après avoir obtenu le 22 février 2019 le permis de construire n^o 2018-35 autorisant " [la] réfection du revêtement du chemin d'accès et [le] remplacement des dalles de la cour par un revêtement bitumeux" - projet pour lequel le Service du développement territorial (SDT; actuellement: la Direction générale du territoire et du logement, DGTL) a délivré l'autorisation spéciale nécessaire pour les travaux prévus hors zone à bâtir (cf. art. 25 al. 2 LAT et synthèse CAMAC n^o 176967 du 12 février 2019) -, A._______ a déposé, le 9 mai 2019, une demande de permis de construire (mise à l’enquête complémentaire) pour les travaux suivants: "Engazonnement d’un accès supprimé. Compléments, réfection de revêtements existants".

Cette demande était accompagnée d’un plan (plan de situation, échelle 1:200) établi par un géomètre le 29 avril 2019, qui figure - en plus du nouveau revêtement prévu pour les chemins d'accès et pour la place devant le bâtiment - une clôture métallique (hauteur 120 cm) parallèle à la limite nord-ouest de la parcelle, à une distance de 1 m. Cette limite de propriété longe la route ******** (route communale, DP 119). La clôture, qui part de l'angle nord-ouest de la parcelle, va jusqu'au premier chemin d'accès au bâtiment puis, sur un second tronçon, jusqu'au second chemin d'accès, sur une longueur totale d'une quarantaine de mètres.

Le SDT a accordé son autorisation spéciale (dans la synthèse CAMAC n^o 186521 du 19 juillet 2019). La Municipalité de Gilly (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire (permis complémentaire n^o 2018-35) le 6 août 2019.

C.                     Dans une lettre du 9 septembre 2019, la municipalité a indiqué à A._______ que, lors du contrôle technique effectué le 29 août 2019 dans le cadre de la procédure visant à délivrer le permis d'utiliser, il a été constaté que les travaux étaient terminés, à l'exception de la mise en place de la clôture métallique prévue au nord de la parcelle le long de la route ******** (DP 119). La municipalité a rappelé à l'intéressé que, selon ses propres indications, ces travaux devraient être terminés d'ici à la fin de l'année, et qu'il s'était engagé à transmettre au bureau communal un plan de situation conforme à l'exécution, ainsi que des photographies de la clôture installée.

D.                     Le 8 juillet 2021, la municipalité a demandé à A._______ de lui transmettre quelques photographies de la clôture, ce que celui-ci a fait par courriel du 21 juillet 2021.

Le 5 août 2021, la municipalité a alors rendu la décision suivante:

"Selon [des] photos et après un rapide passage sur place du service technique communal, il est constaté que la clôture a été posée en limite de propriété et non pas à 1 mètre de la limite, comme prévu sur les plans mis à l'enquête.

De plus, un retour a été aménagé pour contourner la [borne hydrante] et permettre l'installation d'un container à poubelles, qui empiète sur le DP 119 – Route ******** et qui masque la visibilité à la sortie de votre propriété.

La Municipalité vous demande de repositionner votre clôture à 1 mètre de la limite de votre propriété, comme autorisé par le permis de construire complémentaire 2018-35 du 6 août 2019.

De plus, pour compléter les documents demandés dans le cadre du permis d'habiter, vous devrez également transmettre au bureau communal un plan de situation conforme à l'exécution, ainsi que de nouvelles photos de la clôture.

[Indication des voies de recours] […]"

A._______ n'a pas recouru contre cette décision, qui est entrée en force.

E.                     Le 2 octobre 2023, la municipalité a informé A._______ qu'elle prévoyait d'effectuer, le 2 novembre 2023, le contrôle technique de la remise en conformité de la clôture.

Par courriel du 10 octobre 2023, A._______ a indiqué à la municipalité que la clôture n'avait pas encore été "démontée", mais qu'elle le serait au plus tard le 31 décembre 2023. 

Le 20 octobre 2023, la municipalité a répondu à A._______ qu'elle avait pris note que les travaux "visant à déplacer la clôture à l'emplacement qui avait été autorisé par le permis de construire complémentaire 2018-35 du 6 août 2019" seraient effectués au plus tard le 31 décembre 2023. Elle lui a demandé de transmettre, une fois les travaux réalisés, quelques photographies au bureau communal, afin que le permis d'utiliser puisse être délivré.

F.                     Par décision du 26 novembre 2025, la municipalité a imparti à A._______ un ultime délai au 31 janvier 2026 pour réaliser les travaux conformément au permis de construire complémentaire (repositionnement de la clôture à 1 m de la limite de propriété), et pour transmettre au bureau communal un plan de situation conforme à l'exécution, ainsi que des photographies de la clôture positionnée correctement. La municipalité a précisé qu'en cas de non-exécution de ces travaux dans le délai imparti, elle les ferait exécuter par une entreprise de son choix aux frais de l'intéressé.

G.                     Agissant le 9 décembre 2025 par la voie du recours de droit administratif, A._______ prend les conclusions suivantes:

"II. Conclusions

Je conclus à ce que la CDAP:

1. Annule la décision municipale du 26 novembre 2025.

2. Ordonne à la Commune de produire un plan cadastral officiel MN95, établi par le géomètre communal, permettant d'identifier sans équivoque la limite de propriété.

3. Suspende toute procédure d'exécution d'office (art. 105 et 130 LATC) jusqu'à résolution des problématiques techniques préalables.

4. Constate que la suppression de la barrière créerait un dommage certain et prévisible (art. 679 CC, 5 LCEau, 41 CO).

5. Enjoigne la Commune d'examiner et corriger les écoulements d'eau de la Route ********.

6. Enjoigne la Commune d'instruire et traiter les infrastructures viticoles hors limites situées sur le tronçon concerné, conformément à l'art. 8 Cst.

7. Mette les frais et dépens à la charge de la Commune.

[…]

VI. Conclusion

Pour tous ces motifs, je demande que la Cour:

1. Admette le recours.

2. Annule la décision du 26 novembre 2025.

3. Ordonne la production du plan MN95.

4. Suspende toute exécution d'office.

5. Mette les frais et dépens à la charge de la Commune."

Dans sa réponse du 23 février 2026, la municipalité conclut au rejet du recours.

Dans sa réponse du 26 février 2026, la DGTL s'en remet à justice.

Le recourant a renoncé à répliquer.

Considérant en droit:

1.                      a) La décision attaquée, fondée sur des dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le propriétaire foncier concerné, destinataire d'un ordre de remise en état et tenu de l'exécuter, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD).

b) En vertu de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), l'acte de recours doit indiquer les conclusions du recours (al. 1); le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (al. 2). La teneur des conclusions dépend du pouvoir de décision du tribunal: il peut réformer la décision attaquée – il s'agit du principe posé par la loi, en cas d'admission du recours – ou l'annuler, et renvoyer alors la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision (art. 90 LPA-VD). Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; CDAP AC.2025.0306 du 16 mars 2026 consid. 2, AC.2024.0069 du 19 décembre 2024 consid. 2 et les réf. cit.). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas se prononcer en dehors de l'objet de la contestation et il n'a pas à traiter les conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée. 

Par ailleurs, selon un principe général de procédure administrative, les conclusions en constatation de droit sont recevables uniquement lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices sont exclues. En d'autres termes, il faut que le requérant ne puisse pas préserver son droit par l'intermédiaire d'une décision condamnatoire, formatrice ou de renvoi (ATF 141 II 113 consid. 1.7, 135 I 119 consid. 4; cf. Piermarco Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure administrative, Traité, vol. II Bâle 2025, p. 291 et les références jurisprudentielles).

c) Dans le cas particulier, la décision attaquée se réfère à une première décision de la municipalité, du 5 août 2021. Par cette première décision, la municipalité a ordonné au recourant "de repositionner [sa] clôture à 1 mètre de la limite de [sa] propriété, comme autorisé par le permis de construire complémentaire 2018-35 du 6 août 2019". Le recourant n'avait pas directement contesté cette première décision, qui est entrée en force. Il avait au demeurant indiqué qu'il démonterait sa clôture au plus tard à la fin de l'année 2023 (cf. courriel du 10 octobre 2023).

L'ordre initial de repositionner la clôture est exécutoire. La décision attaquée est une décision relative à l'exécution de cette première décision. Selon la jurisprudence, le recours dirigé contre une décision d'exécution d'un ordre de démolition ou de remise en état ne permet pas de remettre en cause la décision de base, définitive et exécutoire, sur laquelle elle repose. La jurisprudence n'admet une exception à ce principe que dans des situations spéciales: si la décision de base a été prise en violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant – mais le droit de propriété foncière, invocable dans ce contexte, n'est pas un tel droit fondamental – ou lorsqu'elle est nulle de plein droit (cf. ATF 151 II 850 consid. 3.4; TF 1C_538/2022 du 7 février 2023 consid. 3.3, 1C_224/2021 du 28 octobre 2021 consid. 4.1, 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid. 2.3; CDAP AC.2023.0295 du 7 mai 2025 consid. 2, AC.2022.0239 du 2 mars 2023 consid. 2). En l'espèce, le recourant ne pourrait donc critiquer la décision de base, du 5 août 2021, qu'en alléguant qu'elle était nulle de plein droit (ou radicalement nulle). Puisqu'il avait alors renoncé à en demander l'annulation en saisissant directement le Tribunal cantonal, il faudrait qu'il démontre aujourd'hui, ou à tout le moins qu'il rende vraisemblable, que cette décision de base aurait pu être affectée de vices graves. Or son mémoire de recours ne contient aucun élément pertinent dans ce sens. Le recourant évoque l'absence d'un "plan cadastral officiel MN95" (cette abréviation correspond au cadre de référence pour la mensuration nationale de 1995), alors que le dossier de l'autorisation de construire de 2019, qu'il avait lui-même présenté à la municipalité, contient un plan de situation établi par un géomètre officiel à sa demande (plan B._______ du 29 avril 2019, extrait du plan cadastral avec l'indication des coordonnées, des points-limites etc.). Le recourant a remis un tel plan à la municipalité en tant que requérant du permis de construire (complémentaire) tenu de fournir certains éléments à l'autorité (à propos du contenu du dossier de la demande d'autorisation, cf. art. 69 ss du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1]). Si le recourant estimait ensuite qu'un nouveau plan de situation établi par un géomètre officiel était nécessaire, il lui incombait de le produire, conformément au principe général exprimé à l'art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), applicable par analogie en l'espèce ("Chaque partie doit, si la loi ne prescrit le contraire, prouver les faits qu'elle allègue pour en déduire son droit").

En définitive, comme aucun élément du dossier ne permet de remettre en cause la validité de la décision de base, les griefs et conclusions du recours ne peuvent viser que la décision d'exécution.

d) Les conclusions II/1, II/2, II/3, VI/1, VI/2, VI/3 et VI/4 doivent être comprises comme tendant à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision après complément de l'instruction sur certains aspects techniques. Ainsi interprétées, elles sont recevables à la forme.

La conclusion II/4, qui est une conclusion en constatation, est irrecevable. Les conclusions II/5 et II/6 sont également irrecevables, car elles sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. supra, consid. 1b).

2.                      Le recourant prétend que l'exécution de la décision de base, en d'autres termes le repositionnement de la clôture, serait problématique car il ignorerait où se situe la limite de sa propriété. Or il lui suffit de mandater un géomètre pour localiser sur le terrain les différents éléments du plan de situation du 29 avril 2019. La mesure imposée par la municipalité n'est pas une opération particulièrement compliquée ni coûteuse. Cette autorité n'a manifestement violé aucune règle du droit fédéral ou cantonal, singulièrement le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]), en ordonnant la remise en état. Le recourant ne prétend au demeurant pas sérieusement que le délai de deux mois serait excessivement court, de sorte qu'on ne voit pas pourquoi ce délai devrait être suspendu. L'annonce d'une éventuelle exécution par substitution, à l'échéance d'un délai approprié pour s'exécuter, est elle aussi conforme au droit (cf. art. 61 al. 3 LPA-VD; AC.2017.0346 du 5 février 2018 consid. 3 et la réf. cit.). Il résulte donc clairement du dossier que le recours est entièrement mal fondé.

3.                      Le recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée, l'échéance du délai d'exécution étant reportée au 30 juin 2026.

Un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision de la Municipalité de Gilly du 26 novembre 2025 est confirmée, l'échéance du délai d'exécution étant reportée au 30 juin 2026.

III.                    Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant A._______.

IV.                    Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser à la Commune de Gilly à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A._______.

 

Lausanne, le 27 avril 2026

 

Le président:                                                                                            La greffière:        


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.