TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 juillet 2026

Composition

Mme Annick Borda, présidente; M. François Kart et Mme Marie-Pierre Bernel, juges.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité d'Epalinges, à Epalinges.

Objet	Divers
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 11 mars 2026 relative à la taxe sur la plus-value concernant les parcelles n^os 228 et 229 d'Epalinges

Vu les faits suivants:

A. Les parcelles n^os 228 et 229 du cadastre d'Epalinges – totalisant une surface de 20'394 m² encore libre de constructions – sont propriétés de la société A.________ en Commandite de Placements Collectifs (ci-après: la recourante).

B. Selon le plan général d'affectation de la commune d'Epalinges du 16 novembre 2005 (PGA), les parcelles n^os 228 et 229 sont classées en zone de plans spéciaux.

A partir de 2013, la commune d'Epalinges a entrepris l'élaboration d'un plan de quartier "Les Planches – Montblesson" (PQ) et de son règlement (RPQ) sur les parcelles précitées, en collaboration avec la recourante, propriétaire des fonds concernés. Selon les faits établis dans l'arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) du 19 juillet 2021 (cause AC.2019.0195, consultable sur le site de jurisprudence du Tribunal cantonal vaudois), le processus d'adoption/approbation de ce plan a été le suivant:

"E. En mars 2013, la Municipalité d'Epalinges (ci-après: la municipalité) a adressé au Service du développement territorial (ci-après: le SDT, devenu en mars 2020 la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) un "Rapport explicatif" relatif au projet de PQ dont le périmètre correspond à celui des parcelles n^os 228, 229 et 244. Le SDT a transmis son accord préliminaire le 30 août 2013, accompagné des préavis des différents services consultés. Soumis le 31 octobre 2013, le PQ, le RPQ et le rapport prescrit par l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) ont fait l'objet d'un rapport d'examen préalable du SDT le 1^er mai 2014, auquel étaient annexés les préavis des services cantonaux concernés. Sur cette base, la municipalité a fourni, le 24 septembre 2014, une nouvelle version de ces documents modifiés conformément aux exigences des services cantonaux. Cette nouvelle version du PQ et du RPQ a fait l'objet d'un examen préalable complémentaire le 6 février 2015.

F. La municipalité a mis à l'enquête publique le projet de PQ et de RPQ, du 27 janvier au 25 février 2016, accompagné du rapport 47 OAT. Etaient notamment annexés à ce document, un concept d'évacuation des eaux […], une étude du volet mobilité et circulation […], une notice d'impact sur l'environnement rédigée par […] le 11 juillet 2014, ainsi qu'une étude préliminaire en géotechnique […]. La constitution d'une servitude de passage public de mobilité douce sur les parcelles n^os 228 et 229 a été mise à l'enquête publique simultanément.

En substance, le projet de PQ prévoit la création de près de 15'000 m² de surface de plancher déterminante (SPd) correspondant approximativement à 150 logements de 1,5 à 5,5 pièces. Un commerce de proximité, des surfaces d'activités tertiaires en entrée de quartier, aux abords de la rout********, ainsi qu'un local communautaire sont projetés. […]

Le projet a suscité 21 oppositions et deux remarques de la part de voisins directs ou proches. […] Quatre séances de conciliation ont été organisées le 3 mai 2016, qui ont permis le retrait de quelques oppositions, mais pas celle des précités.

[…]

G. Sur la base du préavis de la municipalité n^o 16/2017, le Conseil communal d'Epalinges (ci-après: conseil communal) a, dans sa séance du 21 novembre 2017, modifié certaines dispositions du RPQ (art. 2, 3, 19, 24 à 26, 31, 32 et 37), adopté le PQ et son règlement tels qu'amendés, levé les oppositions, ainsi qu'autorisé la municipalité à entreprendre toutes démarches utiles en vue de l'approbation et de l'entrée en vigueur du PQ.

Les modifications apportées au PQ et au RPQ ont été soumises au SDT dont le rapport d'examen préalable post-enquête publique du 9 mai 2018 a révélé qu'une mise à l'enquête complémentaire était indispensable s'agissant des amendements du conseil communal. Celle-ci a eu lieu du 30 juin au 29 juillet 2018 et a suscité deux nouvelles oppositions.

[…]

J. Dans son préavis n^o 17/2018 adopté le 13 août 2018, la municipalité a recommandé au conseil communal l'adoption du plan du PQ et du RPQ amendés, et l'approbation des réponses formulées aux oppositions déposées lors des enquêtes publiques initiale et complémentaire.

Dans sa séance du 25 septembre 2018, le conseil communal a adopté le plan de PQ et le RPQ amendés, ainsi que les réponses aux oppositions. Les documents ont été transmis au Département du territoire et de l'environnement (DTE) – devenu, en mai 2020, le Département des institutions et du territoire (DIT) – pour approbation. Par décision du 21 mai 2019, ce dernier a approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PQ et son règlement."

Ces décisions d'adoption/approbation du PQ ont fait l'objet d'un recours le 24 juin 2019 à la CDAP, qui a rejeté le recours le 19 juillet 2021 et confirmé les décisions entreprises (affaire précitée AC.2019.0195). Le Tribunal fédéral a rejeté le recours déposé contre l’arrêt cantonal le 8 septembre 2023 (cause 1C_546/2021).

C. Par lettre du 3 juin 2025, la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: l'autorité intimée) a indiqué à la recourante que le PQ était entré en vigueur le 19 juillet 2021 et lui a transmis un projet de décision de taxation et de perception de la taxe sur la plus-value foncière consécutive à cette mesure d'aménagement. Ce projet fixait le montant de la taxe due pour chacune des deux parcelles et constatait son exigibilité. Au projet de décision était annexé un rapport d'expertise immobilière établi par un mandataire externe. L'autorité intimée a invité la recourante à lui faire part de ses déterminations sur ce projet d'ici au 14 juillet 2025, ainsi qu'à la renseigner sur d'éventuelles déductions pouvant être prises en compte conformément à l'art. 66 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).

La recourante s'est finalement déterminée le 26 novembre 2025 sur le projet de décision transmis. Elle estimait qu'elle n'était pas soumise à taxation, les articles invoqués à cet effet par l'autorité intimée violant le principe de non-rétroactivité des lois; elle sollicitait par conséquent une décision préalable limitée à cette question.

L'autorité intimée a répondu le 11 mars 2026 qu'elle n'entendait pas donner suite à la requête de la recourante tendant au prononcé d'une décision incidente sur la question de la rétroactivité, qui serait examinée dans la décision finale. Cette lettre ne comportait pas de voies de recours.

D. Le 26 mars 2026, la recourante s'est pourvue à la CDAP à l'encontre de la réponse de l'autorité intimée du 11 mars 2026, considérant qu'il s'agissait d'une décision incidente susceptible de recours. Elle a conclu, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de cette décision, subsidiairement à sa réforme en ce sens que l'autorité intimée devait donner suite à sa demande de reddition d'une décision incidente sur la non-rétroactivité, très subsidiairement au constat que les parcelles litigieuses ne sont pas soumises à la taxe sur la plus-value.

L'autorité intimée a répondu le 13 mai 2026 et conclu au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. La Municipalité d'Epalinges s'en est remise à justice le 27 avril 2026.

La recourante a déposé une réplique le 8 juin 2026 dans laquelle elle confirme les conclusions de son recours.

Considérant en droit:

1. a) Aux termes de l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

b) Pour être recevable, le recours doit être déposé à l'encontre d'une décision.

La notion de décision est définie à l'art. 3 LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 145 I 121 consid. 1.1.2; 135 II 22 consid. 1.2). Selon l'art. 3 al. 2 LPA-VD, sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision (voir art. 5 al. 2 PA). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (ATF 130 V 288 consid. 2.3; TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2).

Constitue une décision finale la décision qui met fin à la procédure dont elle a provoqué l'ouverture, qu'il s'agisse d'une décision de non-entrée en matière ou de fond. La décision finale est dite partielle lorsqu'elle statue définitivement sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause; elle ne met donc pas fin entièrement au litige, mais tranche sur des conclusions distinctes ou en lien avec certaines personnes à la procédure. Est une décision incidente celle qui tranche une question de procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale. Même si la pratique et la loi ne distinguent pas toujours la décision incidente de la décision préjudicielle, tout en les soumettant au même régime (comparer à ce sujet l'art. 46 PA et les art. 92 et 93 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [RS 173.110; LTF]), ces deux termes ne recoupent pas la même notion. La décision préjudicielle ne représente également qu'une étape vers la décision finale, mais porte en revanche sur l'une des questions de droit matériel soulevées par la demande; elle a donc pour objet une question dont la résolution préalable est nécessaire à la solution de la question qui se pose à titre principal (Dubey/Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2025, p. 534-537).

c) En l'occurrence, par son acte du 11 mars 2026, l'autorité intimée a refusé de rendre une décision préjudicielle, à savoir une décision constatatoire portant sur la seule question de la soumission ou non de la recourante à la taxe sur la plus-value. Ce faisant, il n'est pas certain que ce refus de statuer de façon anticipée constitue vraiment un acte remplissant les conditions de la décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Vu le sort du recours, cette question peut toutefois demeurer indécise.

2. La recourante estime que les conditions de recevabilité du recours contre une décision incidente prévues à l'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD sont remplies en l'espèce. Selon elle, l'admission de ses arguments permettrait en effet de rendre une décision finale immédiate et de réduire la durée de la procédure et les frais de celle-ci.

a) Il résulte de l'art. 74 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, que le recours n'est en principe recevable que contre des décisions finales. Les décisions incidentes notifiées séparément, qui ne portent pas sur la compétence, la récusation, l'effet suspensif ou des mesures provisionnelles (cf. art. 74 al. 3 LPA-VD), ne sont susceptibles de recours que si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD). La notion de décision incidente au sens de l'art. 74 LPA-VD recouvre également celle de décision préjudicielle (voir art. 93 LTF).

b) Selon la jurisprudence vaudoise, le caractère irréparable du préjudice de l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD tient généralement au désavantage que subirait le recourant s'il devait attendre la décision finale pour recourir contre la décision incidente. Il peut s'agir aussi bien d'un préjudice juridique que de pur fait (voir aussi l'art. 46 PA; en revanche, la notion de "préjudice irréparable" de l'art. 93 al. 1 let. a LTF est interprétée plus restrictivement par le Tribunal fédéral [TF], qui exige un préjudice de nature juridique: voir arrêt TF 2C_1042/2022 du 22 juin 2023 consid. 5). En droit vaudois, il suffit donc, pour le recourant, de rendre vraisemblable un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification immédiate de la décision incidente, par exemple pour éviter un préjudice économique; l'intérêt ne doit toutefois pas consister exclusivement à éviter une prolongation de la procédure et les frais que cela entraîne (arrêt CDAP GE.2024.0246 du 31 octobre 2024 consid. 3b; CR-PA – Bellanger, ad art. 46 N. 9).

La recourante ne prétend pas, à raison, à l'existence d'un préjudice irréparable dans le cas présent. Le seul allongement de la procédure et les frais qui peuvent en découler ne suffisent en principe pas à admettre l'existence d'un tel préjudice. La loi pose en effet une condition supplémentaire de recevabilité à l'art. 74 al. 1 let. b LPA-VD en cas d'augmentation sensible de la durée et des frais de la procédure et prévoit que l'admission du recours doit également permettre de rendre une décision finale immédiate.

c) La recevabilité du recours fondée sur l'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD est soumise à deux conditions cumulatives. Il convient d’examiner tout d'abord la première condition, à savoir que l'admission du recours doit permettre de conduire immédiatement à une décision finale.

Dans le cas présent, il est vrai que, si la question préjudicielle litigieuse devait être tranchée sur le fond en faveur de la recourante, elle aboutirait à la reddition d'une décision finale mettant fin à la procédure. Se pose toutefois la question du respect de la condition d'immédiateté. En effet, comme l'autorité intimée n'est pas entrée en matière sur la requête de la recourante et que la Cours de céans ne peut en principe pas étendre son examen au-delà de l'objet de la contestation (ATF 144 II 359 consid. 4.3), la CDAP ne pourrait en principe pas mettre directement fin au litige même en cas d'admission du recours; elle devrait renvoyer la cause à l'autorité inférieure pour qu'elle se prononce sur le fond de la question préjudicielle.

Les art. 93 al. 1 let. b LTF et 46 al. 1 let. b PA connaissent exactement la même règle que l'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD. Contrairement au cas du préjudice irréparable, la jurisprudence fédérale rendue en application de l'art. 93 al. 1 let. b LTF est directement transposable à l'art. 46 al. 1 let. b PA (CR-PA – Bellanger, ad art. 46 N. 28). La jurisprudence vaudoise peut donc s'inspirer des solutions du droit fédéral. Selon le Tribunal fédéral, il faut dans ce cas se demander si, par son arrêt, le Tribunal mettrait fin définitivement à la procédure dans l'hypothèse où il parviendrait à une solution inverse de celle retenue par l'autorité précédente. La condition de l'immédiateté n'est remplie que si le Tribunal fédéral lui-même peut mettre fin à la procédure tout de suite, simplement en statuant sur le recours (ATF 133 III 629 consid. 2.4.1; Commentaire de la LTF – Bovey, ad art. 93 LTF N. 24 ss). Tel n'est pas le cas s'il faut encore renvoyer la cause à une autorité précédente pour nouvelle décision (ATF 134 III 426 consid 1.3.2), notamment pour permettre à l'autorité d'exercer son pouvoir d'appréciation (Commentaire de la LTF – Bovey, ad art. 93 LTF
N. 28). La jurisprudence vaudoise connaît peu de cas d'application de l'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD. Dans un arrêt FO.2014.0018 du 31 mars 2015, la CDAP a estimé que la condition de l'immédiateté était remplie si l'admission du recours permettait à l'autorité de première instance de rendre directement une décision finale, à savoir sans nécessiter de plus amples mesures d'instruction. Le recours n'était toutefois pas dirigé contre une décision préjudicielle, mais contre une décision incidente de mise en œuvre d'une expertise, à savoir un pur acte d'avancement de la procédure. L'arrêt retient au surplus un risque de préjudice irréparable.

Dans le cas d'espèce, force est de constater que l'admission du recours ne permettrait pas à la CDAP de rendre directement une décision mettant fin à la procédure de taxation si le recours devait être admis, tel qu'il a été exposé plus haut; l'affaire devrait être renvoyée à l'autorité de première instance. Dans ces conditions, il n'est pas certain que la condition de l'immédiateté puisse être considérée comme remplie. Pour les motifs qui suivent, cette question souffre néanmoins de rester également ouverte.

d) L'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD pose comme seconde condition de recevabilité le fait que l'admission du recours permette d'éviter une procédure longue et coûteuse. Dans ce cadre, il appartient au recourant d'exposer de manière détaillée notamment quelles questions de fait sont encore litigieuses et quelles preuves doivent encore être administrées, mais également en quoi celles-ci entraîneraient une procédure probatoire longue et coûteuse. En effet, tout complément d’instruction entraine des frais et un prolongement de la procédure; il est donc nécessaire que la procédure probatoire, par sa durée et son coût, s'écarte notablement des procédures habituelles (ATF 134 II 137 consid. 1.3.3; CR-PA – Bellanger, ad art. 46 N. 30). Si l'administration des preuves se limite à entendre les parties, à leur permettre de produire des pièces et à entendre quelques témoins, un recours immédiat n'est pas justifié. Il en va différemment par exemple s'il faut envisager une expertise particulièrement complexe, voire plusieurs expertises (Commentaire de la LTF – Bovey, ad art. 93 LTF N. 38 et réf. citées). Dans son arrêt FO.2014.0018 précité, la CDAP a admis que la nécessité d'effectuer une expertise relative à la rentabilité d'une entreprise agricole dans le domaine du droit foncier rural remplissait la seconde condition de l'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD.

Selon la recourante, l'admission du présent recours permettrait d'éviter une procédure longue et coûteuse. A l'appui de cette affirmation, elle invoque notamment le fait qu'elle a réservé son droit de faire valoir d'autres griefs et que la procédure ne serait qu'à son début puisqu'elle doit encore exercer son droit d'être entendu, qui comprend notamment la production de pièces et la contestation de l'expertise. Le fait d'exercer son droit d'être entendu par l'invocation de divers griefs, même nombreux et suscitant un travail important ainsi que des frais de conseils juridiques, fait partie des actes usuels de la procédure et ne suffit pas à remplir la seconde condition de l'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD. La procédure de taxation de la plus-value se fonde sur une expertise externe (art. 34 al. 1 du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]), qui a déjà été réalisée en l'espèce et communiquée à la recourante avec un projet de décision. La principale mesure d'instruction a donc déjà eu lieu. La recourante aura la possibilité de produire des pièces complémentaires pour faire valoir d'éventuelles déductions. Il s'agit là d'une étape qui n'entraine ni longueur excessive ni coûts particuliers de la procédure. La recourante déclare qu'elle entend contester l'expertise qui a été effectuée. Elle se contente toutefois d'une déclaration toute générale, sans indiquer sur quels points précis l'expertise en cause ne serait pas probante. Elle conteste la personne de l'expert mais sans rendre aucunement vraisemblable que celui-ci ne disposerait pas des compétences nécessaires à son mandat. La contestation de certains points d'une expertise ne conduit pas nécessairement à la mise en œuvre de mesures d'instruction longues et coûteuses. Or il appartient à la recourante d'exposer de manière détaillée notamment quelles questions de fait sont encore litigieuses et quelles preuves doivent encore être administrées (TF 1C_397/2024 du 29 juin 2026 consid. 1.3). A défaut de motiver clairement les mesures d'instruction susceptibles de prolonger de façon notable la procédure de taxation, déjà bien avancée, force est de constater que la recourante échoue à démontrer que cette procédure sera encore nécessairement longue, ainsi qu'inhabituellement coûteuse.

Partant, la seconde condition de recevabilité de l'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD n'est pas remplie, de sorte que le Tribunal n'entrera pas en matière sur le recours. La recourante pourra quoi qu'il en soit et le cas échéant faire valoir ses griefs contre la décision finale à intervenir (art. 74 al. 5 LPA-VD).

3. Il découle de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable.

La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Elle n'a pas droit à l'allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante.

III. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 27 juillet 2026

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.