canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 23 avril 1993

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sur le recours interjeté par Charles GUIGNARD, représenté par l'avocat Benoît Bovay, Case postale 3673, 1002 Lausanne

contre

la décision du 17 août 1988 de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 45 Lignerolle

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       P. Journot, président
                A. Chauvy, assesseur
                M. Sandoz, assesseur

constate en fait :

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A. Suite à la mise à l'enquête en octobre 1987 de l'extension du périmètre volontaire, de l'estimation des terres, du nouvel état ainsi que des opérations accessoires, Charles Guignard a déposé une réclamation que la Commission de classification a traitée le 17 août 1988 en rendant une décision qui modifiait son attribution.

Saisie d'un recours de ce dernier contre cette décision, la Commission centrale des améliorations foncières, alors compétente en la matière, a rejeté le recours par arrêt du 4 juillet 1990.

La Commission centrale a considéré que le compte de Charles Guignard était équilibré, tant en surface qu'en valeur, et que tous ses terrains étaient en moyenne de bonne qualité. Elle a examiné la possibilité de modifier la configuration d'une des parcelles du recourant mais elle a renoncé à cette solution qui aurait porté préjudice à l'exploitation voisine. La Commission centrale a aussi retenu que les organes du syndicat avaient pris en compte le fait que le domaine de Charles Guignard était affermé à son neveu Louis Guignard et que l'augmentation de la distance entre la ferme et les parcelles du nouvel état, élément non négligeable en soi, revêtait une importance moindre parce que Charles Guignard n'exploitait pas personnellement ses terres. La Commission centrale a expliqué que cet élément serait pris en considération par le syndicat ultérieurement, au moment de calculer la participation du propriétaire aux frais d'exécution des travaux collectifs. Enfin, la Commission centrale a écarté le grief de violation du principe de l'égalité de traitement en comparant les attributions respectives de Charles Guignard et de trois autres propriétaires du périmètre, Willy Nicolet, Bernard Werly et René Werly.

B. Charles Guignard a déposé contre cette arrêt de la Commission centrale un recours de droit public que le Tribunal fédéral a admis par arrêt du 15 janvier 1993 dont les considérants sont parvenus le 8 février 1993 au Tribunal administratif, qui a succédé dans l'intervalle à la Commission centrale.

En bref, le Tribunal fédéral a considéré, au vu d'une comparaison entre les tableaux de l'ancien et du nouvel état du recourant, que ce dernier ne pouvait pas se plaindre d'une mauvaise application du principe de la compensation réelle, l'art. 55 al. 1 lit. a LAF exigeant l'attribution de terrains de même nature et de même valeur n'ayant pas été appliqué de façon choquante, insoutenable et arbitraire. Le Tribunal fédéral a également rejeté les critiques que le recourant a adressées à l'autorité cantonale pour ce qui concerne la manière dont les terres avaient été estimées et dont elle avait tenu compte de l'altitude des terres. Sur la question de l'emplacement des nouvelles parcelles, le Tribunal fédéral a laissé indécise la question de savoir si le droit cantonal viole la garantie de la propriété en permettant de ne compenser que financièrement et après l'attribution des terres le désavantage dû au facteur de l'éloignement; la Commission centrale ayant pris en compte le fait que le domaine du recourant était exploité par son neveu Louis Guignard, le Tribunal fédéral a jugé que l'appréciation d'ensemble des deux domaines traités comme une seule exploitation amenait à la conclusion que la situation de l'exploitant unique après le remaniement était tout à fait satisfaisante. Toutefois, le Tribunal fédéral a considéré que les autorités cantonales n'avaient pas suffisamment pris en compte l'éventualité qu'il soit mis un terme au rapport de location et que le domaine de Charles Guignard doive être considéré comme une entité indépendante, l'inspection locale ayant révélé que l'étable et la grange étaient encore utilisées comme telles. Tout en rappelant que la Commission de classification avait élaboré diverses variantes, aussi bien avant de statuer sur la réclamation que par la suite, durant l'instruction de recours devant la Commission centrale, le Tribunal fédéral a estimé qu'il n'en était résulté aucune solution satisfaisante et que d'autres variantes n'étaient pas exclues. Il en a d'ailleurs donné des exemples dans ses considérants.

C. Ayant reçu le dossier en retour du Tribunal fédéral, le Tribunal administratif a délibéré à huis clos après avoir interpellé les parties sur l'éventuel renvoi du dossier à la commission de classification. Celle-ci s'est déclarée disposée à statuer elle-même à nouveau, ce qu'admet le propriétaire intéressé Didier Poget de même que Charles Guignard. Toutefois, ce dernier récuse la commission de classification et demande que le dossier soit renvoyé à une autre commission.

Considère en droit :

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1. Le Tribunal fédéral ayant annulé la prononcé de la Commission centrale du 4 juillet 1990, la procédure de recours qu'elle avait instruite est à nouveau pendante. Le fait que le dossier se trouve en main du Tribunal administratif est conforme à l'art. 62 al. 1 LJPA. Toutefois, compte tenu des considérants de l'arrêt de renvoi rendu par le Tribunal fédéral, le Tribunal administratif ne saurait se charger de statuer à nouveau. En effet, conformément à l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est limité au contrôle de la légalité et ne s'étend pas à celui de l'opportunité. Cette disposition, qu'aucune règle fédérale dotée de force dérogatoire ne vient apparemment contredire, justifie que la cause soit renvoyée à la Commission de classification afin que les mesures d'instruction encore nécessaires (étude de variantes) puissent se dérouler devant une autorité dotée d'un plein pouvoir d'examen. Il convient donc, formellement, d'annuler la décision rendue en son temps par la Commission de classification et de lui retourner le dossier pour complément d'instruction et nouvelle décision.

2. Charles Guignard a requis dans ses déterminations que la cause soit renvoyée à une autre commission de classification que celle qui avait rendu la décision initiale. Il demande donc la récusation de cette dernière.

a) Selon l'art. 33 al. 1 LAF, la commission de classification est composée de trois membres, en règle générale, et d'un suppléant, choisis en dehors des membres du syndicat et non intéressés à l'entreprise. Le technicien de l'entreprise ne fait pas partie de cette commission; il en assure le secrétariat, sauf décision contraire de l'assemblée générale. Les membres de la commission de classification sont nommés par l'assemblée générale du syndicat (art. 25 ch. 3 LAF).

On peut tout d'abord se demander s'il est concevable que le Tribunal administratif contraigne un syndicat d'améliorations foncières à remplacer sa commission de classification ou à en nommer une ad hoc pour statuer sur le nouvel état. Le procédé paraîtrait en tous les cas méconnaître la réalité de la procédure d'amélioration foncière. En effet, l'adoption du nouvel état est une oeuvre complexe et de longue haleine qui requiert une connaissance détaillée du périmètre et ne peut guère être confiée à plusieurs autorités différentes sans risque d'erreur ou d'incohérence.

b) En outre, on peut aussi douter que la demande de récusation soit encore recevable à ce stade de la procédure. La jurisprudence du Tribunal fédéral a en effet précisé que le moyen tiré de la récusation d'un juge ou d'un fonctionnaire doit être soulevée aussi tôt que possible. Il est contraire à la bonne foi de n'invoquer de tels moyens que dans la procédure de recours lorsque le vice aurait pu être constaté auparavant. Le droit d'invoquer ultérieurement les règles sur la récusation se périme à l'égard de celui qui ne récuse pas immédiatement le juge ou le fonctionnaire concerné dès qu'il obtient connaissance du motif de récusation (ATF 116 art. 1a p. 485, consid. 2c). En l'espèce, l'hypothèse d'un renvoi de la cause devant la commission de classification était prévisible dès le dépôt du recours en 1988 si bien que la demande de récusation est tardive.

c) A titre subsidiaire, on peut examiner la requête sous l'angle des règles générales sur la récusation.

L'art. 58 al. 1 Cst et l'art. 6 § 1 CEDH garantissent au justiciable le droit à ce que sa cause soit jugée par un juge non prévenu, impartial et indépendant. D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, la prévention du juge doit être admise s'il existe des circonstances propres à éveiller la méfiance quant à son impartialité. De telles circonstances peuvent provenir soit d'un comportement personnel déterminé du juge concerné, soit de certaines conditions fonctionnelles ou organiques. Dans tous les cas, il n'est pas nécessaire que le juge soit effectivement prévenu. Il suffit que les circonstances puissent susciter l'apparence de la prévention et le danger d'un parti pris. Pour juger de l'apparence de prévention et apprécier de telles circonstances, on ne peut pas s'en remettre à la perception subjective d'une partie; la méfiance quant à l'impartialité du juge doit bien au contraire apparaître fondée de manière objective (ATF 117 Ia 324, consid. 2).

La jurisprudence du Tribunal fédéral a fréquemment examiné la question de savoir si un juge peut être récusé pour cause de prévention parce qu'il s'est déjà occupé précédemment du litige concerné dans le cadre de fonctions officielles. Au sujet de cette hypothèse fréquemment désignée en allemand par le terme "Vorbefassung", le Tribunal fédéral a jugé qu'on ne peut pas déterminer de manière générale, du point de vue de la Constitution et de la convention précitée, dans quels cas le fait qu'un juge soit déjà intervenu auparavant dans une affaire justifie qu'il se récuse et dans quels cas cela ne le justifie pas (ATF 117 précité). Le Tribunal fédéral a toutefois considéré que le critère déterminant pour juger de cette question est qu'il faut veiller à ce que, par rapport à l'état de fait concret et aux questions de droit qui se posent concrètement, la procédure paraisse demeurer ouverte malgré l'intervention du juge et qu'elle n'ait pas l'apparence d'être fixée d'avance (ATF précité, p. 326). Il est déterminant sur ce point de savoir dans quelles circonstances de fait et de procédure le juge s'est déjà occupé ou s'occupera ultérieurement de l'affaire. On prendra en considération la question de savoir quelles sont les questions à débattre dans les deux procédures et dans quelle mesure elles sont semblables ou connexes. En outre, il faut tenir compte de l'étendue du pouvoir d'examen quant aux questions qui se posent dans les diverses phases procédurales, ainsi que de l'importance des décisions sur l'issue de la procédure (ATF 116 Ia 32 cons. 3a et les références citées, jurisprudence rappelée dans un arrêt de la Cour plénière du Tribunal administratif CP 93/002 du 30 mars 1993, notifié par l'intermédiaire du conseil du recourant).

En l'espèce, l'arrêt du Tribunal fédéral du 15 janvier 1993 est un arrêt de renvoi qui enjoint à l'autorité cantonale de procéder à l'examen de nouvelle variantes. On ne voit pas comment la commission de classification pourrait être "prévenue", au sens de la jurisprudence rappelée ci-dessus, au sujet de variantes qu'elle n'a pas encore envisagées. Quant au simple fait que la commission de classification a déjà eu à statuer sur le nouvel état du recourant, on ne saurait y voir - sauf à vouloir paralyser l'action des autorités de première instance - une circonstance susceptible de justifier en soi sa récusation. La Commission européenne des droits de l'homme a d'ailleurs jugé que l'art. 6 § 1 CEDH ne garantit pas un droit absolu à ce qu'une juridiction soit nouvellement composée lorsqu'elle statue à nouveau après cassation de sa décision par une instance supérieure, à moins que des raisons précises et concrètes ne permettent de douter raisonnablement de l'impartialité des magistrats en cause (décision du 1er avril 1992, concernant l'homologue genevois du tribunal de céans, JAAC 1992 nº 52 p. 450, également rappelé dans l'arrêt CP 93/002 cité ci-dessus).

4. Le présent arrêt pourrait être rendu sans frais ni dépens sur la question du renvoi de la cause à la commission de classification. Toutefois, le rejet de la requête de récusation justifie qu'un émolument soit mis à la charge du recourant débouté (art. 44 LJPA).

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. La décision du 17 août 1988 de la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières AR 45 Lignerolle est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision.

II. Un émolument de 500 francs est mis à la charge du recourant.

Lausanne, le 23 avril 1993

Au nom du Tribunal administratif :

Le président :

Le présent arrêt est notifié aux destinataires énumérés dans l'avis d'envoi ci-joint.