canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 27 mai 1993
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sur le recours interjeté par Blaise BAUMANN, 1588 Cudrefin,
contre
la décision du Département de l'Agriculture, de l'industrie et du commerce, Service des améliorations foncières, du 29 juillet 1992 (restitution de subsides pour améliorations foncières).
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
O. Renaud, assesseur
G. Matthey, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
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A. Le Syndicat d'améliorations foncières de Cudrefin-Bellerive-Vallamand s'est constitué le 28 février 1963, ses buts portant sur le remaniement parcellaire, la construction de chemins et la pose de collecteurs d'assainissement. La mention "améliorations foncières" a été inscrite le 21 mai 1963.
Dans l'ancien état parcellaire, Daniel Richard, agriculteur, était propriétaire de plusieurs biens-fonds compris dans le périmètre agricole du syndicat. A l'issue de l'enquête sur le nouvel état, il s'est vu attribuer la parcelle NE 337 de 5'808
mètres carrés au lieu dit "Pré de Ville". La date de mise en culture a été fixée au 1er octobre 1970 pour la partie agricole du syndicat et le transfert de propriété définitif a eu lieu le 1er avril 1978.
B. a) Le plan des zones de la Commune de Cudrefin approuvé par le Conseil d'Etat le 21 avril 1978 a classé une partie de la parcelle NE 337 en zone intermédiaire et l'autre partie bordant un chemin public en zone de villas A qui, aux termes de l'art. 31 du règlement qui lui est lié, est destinée aux villas ou maisons familiales comptant au plus deux appartements.
b) Daniel Richard a déposé le 24 octobre 1980 une demande d'autorisation de morcellement de la parcelle NE 337 en trois lots distincts, le premier correspondant à la surface classée en zone intermédiaire (lot C), les deux autres à 1'189 (lot A), respectivement 1'252 (lot B) mètres carrés de la surface classée en zone de villas. A l'appui de sa demande, Daniel Richard a précisé son intention de vendre "les parcelles A et B du plan spécial qui sont en zone à bâtir à deux personnes de Cudrefin qui entendent y construire deux villas familiales".
c) Le Service des améliorations foncières a délivré l'autorisation requise le 3 novembre 1980 en précisant que "les opérations du syndicat de Cudrefin étant en cours, la mention AF reste inscrite".
d) Par acte du 12 novembre 1980, Daniel Richard a vendu la parcelle no 1'080 correspondant au lot A de l'autorisation de morceler au recourant Blaise Baumann, qui y a construit une villa familiale à la faveur d'un permis de construire délivré le 27 avril 1981.
C. Du 9 au 28 décembre 1985, le Syndicat a mis à l'enquête le plan de répartition des frais. Le compte du recourant Blaise Baumann indiquait un montant de Fr. 268.-- par are au titre de rétrocession des subsides. Le rapport de la commission de classification faisant partie intégrante du dossier d'enquête précisait que "la rétrocession des subsides en fr. par are indique le montant des subsides (cantonaux et fédéraux) à restituer en cas de soustraction à la destination agricole du fonds, ceci dès la mise en culture des parcelles du 1.10.1970". L'enquête a définitivement été liquidée en 1989 sans contestation de la part du recourant.
D. Les dernières subventions fédérales et cantonales ont été versées au Syndicat le 8 juillet 1988, respectivement le 29 février 1992, selon les pièces produites en cours de procédure.
E. Par décision du 29 juillet 1992, le Service des améliorations foncières a réclamé à Blaise Baumann le remboursement des subsides alloués par les pouvoirs publics dans le cadre du remaniement parcellaire à raison de Fr. 268 par are, soit Fr. 3'183.80 au total.
F. Blaise Baumann a recouru le 10 août 1992 contre cette décision en concluant implicitement à son annulation. Dans le délai imparti à cet effet, il a versé l'avance de frais requise par Fr. 500.--.
Le Service des améliorations foncières s'est déterminé le 29 septembre 1992 en faveur du rejet du recours. De nombreuses pièces sur lesquelles les parties ont eu l'occasion de se déterminer ont été versées au dossier.
G. Le Tribunal administratif a statué sans avoir fixé d'audience de débats.
Considère en droit :
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1. a) Considérant que les travaux d'améliorations foncières constituent des mesures fondamentales pour le maintien et l'encouragement de l'agriculture, la loi fédérale sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1) prévoit l'octroi de subsides par la Confédération (art. 77 et 91 LAgr); elle contient également des dispositions destinées à assurer le maintien de l'affectation qui a motivé l'allocation des subventions accordées dans ce domaine (FF 1951 I 234 ss; ATF 111 Ib 116). Les mesures prévues à cet effet sont notamment l'interdiction de désaffecter les immeubles remaniés sans autorisation et l'obligation de rembourser les subsides en cas de désaffectation. L'aide octroyée par l'Etat pour subvenir aux besoins de la paysannerie ne doit pas permettre aux destinataires de réaliser grâce à elle un enrichissement illégitime au moyen d'une désaffectation de leurs biens-fonds ruraux, ceux-ci ayant été mis au profit de dite aide uniquement dans le dessein de promouvoir leur rendement agricole (ATF 88 I 216; RVJ 1973, p. 119).
b) La restitution des subventions est régie respectivement par les art. 85 al. 4 et 86 al. 3 LAgr pour les subsides fédéraux et par l'art. 114 de la loi vaudoise sur les améliorations foncières (LAF; RSV 8.16) pour les subventions cantonales.
Indépendamment du délai de vingt ans fixé à l'art. 85 LAgr qui court dès le versement du solde du subside fédéral, la restitution des subventions allouées en faveur des améliorations foncières suppose qu'un motif de restitution soit réalisé. Parmi ces motifs, les art. 85, 86 LAgr. et 53 de l'ordonnance concernant l'octroi de subsides en faveur des améliorations foncières et des bâtiments ruraux (OAF; RS 913.1) mentionnent la soustraction des immeubles améliorés à l'aide de contributions publiques à l'affectation qui en a motivé l'allocation et le nouveau morcellement de terres comprises dans un remaniement parcellaire. L'art. 54 OAF habilite les cantons à préciser l'étendue de la restitution des subsides fédéraux en tenant compte de l'importance de la modification apportée à l'affectation de l'immeuble, de la surface du bien-fonds détourné de son affectation et de l'importance de l'utilisation non agricole. Toutefois, l'interdiction de morceler a la priorité sur les prescriptions cantonales qui fixent un minimum à la contenance des biens-fonds agricoles en cas de morcellement (art. 616 CC).
L'art. 113 LAF reprend sur le plan cantonal le principe de l'interdiction de soustraire sans autorisation les biens-fonds améliorés à l'aide de contributions allouées à titre d'améliorations foncières à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées. L'art. 114 LAF confère au Département de l'agriculture de l'industrie et du commerce la compétence d'exiger le remboursement total ou partiel des subventions cantonales et fédérales accordées à titre d'améliorations foncières, cela notamment lorsqu'un bien-fonds est morcelé ou soustrait à la destination précitée.
2. Dans un arrêt du 28 février 1975 publié aux ATF 101 Ib 198, le Tribunal fédéral a annulé la décision du Service des améliorations foncières valaisan qui réclamait le remboursement des subsides fédéraux pour améliorations foncières à l'acquéreur d'un terrain morcelé après remaniement après avoir considéré que l'obligation de rembourser incombait au propriétaire qui opère le premier acte de désaffectation, soit, en l'occurrence, aux aliénateurs qui avaient fait morceler le terrain remanié en vue de le vendre comme parcelles à bâtir.
Les faits à la base de cet arrêt sont identiques à ceux de la présente affaire. A la suite de l'affectation en zone de villas d'une partie du bien-fonds qui lui a été attribué dans le cadre du remaniement, son propriétaire, Daniel Richard, l'a morcelé avec l'autorisation de l'autorité compétente pour vendre l'une des deux parcelles classés en zone à bâtir au recourant qui y a édifié une villa familiale. L'art. 114 LAF prévoit que le département compétent doit obtenir le remboursement des subventions aussi bien fédérales que cantonales. A ce titre, l'autorité intimée ne saurait s'écarter sans motifs objectifs de la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en application des dispositions de droit fédéral en matière de restitution des subsides fédéraux pour améliorations foncières.
a) L'autorité intimée conteste implicitement l'existence d'un motif justifiant la restitution des subsides avant l'édification par le recourant d'une villa familiale. Selon elle, l'affectation d'un terrain remanié en zone constructible n'entraînerait une obligation de remboursement que si le sol perdait parallèlement son affectation agricole ou s'il était morcelé. Aussi longtemps que dure l'affectation agricole, sans morcellement, la restitution des subventions ne serait pas exigible.
Si la collocation de près de la moitié de la parcelle NE 337 en zone de villas A du plan des zones de Cudrefin constitue un juste motif d'ordre général pour obtenir le morcellement (cf. le Guide pour la restitution de subsides accordés pour améliorations foncières et constructions rurales, établi en juin 1979 par la conférence des services chargés des améliorations foncières, p. 8), on peut se demander si elle est constitutive en soi d'une soustraction de la destination agricole du fonds justifiant la restitution des subsides au sens de l'art. 53 al. 2 lit. a OAF. Cette question peut rester ouverte dans la mesure où ce changement d'affectation - indépendant de la volonté du propriétaire - a été immédiatement suivi d'une demande d'autorisation de morceler accordée par le Service des améliorations foncières.
L'autorité intimée ne prétend pas que le nouveau morcellement de terres agricoles comprises dans un remaniement parcellaire ne constitue pas un motif de restitution. Elle objecte cependant qu'un morcellement n'entraîne pas nécessairement une obligation de rembourser les subsides si le terrain remanié, bien que classé en zone à bâtir, reste malgré tout utilisé à des fins agricoles, un déclassement ultérieur en zone agricole n'étant alors pas exclu.
b) Le Tribunal fédéral a écarté une telle objection au considérant 3a de l'arrêt précité après avoir considéré que le fait de morceler à nouveau un terrain remanié était en contradiction au texte clair de l'art. 86 LAgr et avec l'esprit des dispositions fédérales relatives aux améliorations foncières. Dans un arrêt récent (arrêt AC 91/031, du 16 décembre 1992), le Tribunal administratif a, il est vrai, nuancé cette jurisprudence en relevant que certaines opérations de morcellement pouvaient ne pas retirer leur effet aux améliorations foncières et, en conséquence, ne pas justifier automatiquement la restitution de subventions. Il a cité le cas d'un morcellement destiné à permettre un échange de parcelles agricoles ou l'attribution d'une parcelle à un domaine voisin (JAB 1989, p. 325) ou encore de la vente à une entreprise à caractère agricole (JAB 1987, p. 124). Le cas d'espèce se distingue fondamentalement des hypothèses visées du fait que les terrains ont été vendus à des tiers sans liens directs ou indirects avec l'agriculture.
Enfin, même si l'on voulait suivre l'autorité intimée, les conditions pour admettre, dans le cas particulier, une exception au principe du remboursement automatique des subventions ne seraient de toute évidence pas réunies. Daniel Richard a en effet motivé sa demande d'autorisation de morceler par le fait qu'il entendait vendre les deux parcelles classées en zone de villas A à deux habitants de la Commune de Cudrefin en vue d'y construire deux villas familiales. La destination future des parcelles objet de la demande de morcellement était donc parfaitement claire pour l'autorité intimée. Dans ces conditions, le morcellement autorisé le 3 novembre 1980 par le service intimé constitue donc bel et bien une opération sujette au remboursement au moins partiel - l'une des parcelles divisées étant classée en zone intermédiaire inconstructible - des subventions versées.
c) Le Service des améliorations foncières invoque enfin l'impossibilité pratique de réclamer le remboursement des subventions au propriétaire qui a procédé au morcellement aussi longtemps que le tableau de répartition des frais n'est pas entré en force. Ce n'est qu'à ce moment que le montant exact des subsides à charge de chaque propriétaire peut être connu. Au moment de la demande de morcellement, cette autorité n'en connaissait pas le montant et ne pouvait de ce fait pas en réclamer la restitution au propriétaire qui a procédé au morcellement.
Cette objection pratique n'est toutefois pas décisive. Le Tribunal fédéral a rappelé que la question du remboursement des subsides devait être réglée en
principe aussi rapidement que possible et qu'il n'était pas satisfaisant d'en reporter la solution au moment où intervient le dernier acte confirmant la désaffectation.
Le Guide pour la restitution des subsides admet expressément la méthode de calcul de la restitution des subventions fondée sur le tableau de répartition des frais. Cette méthode ne se conçoit toutefois que dans les hypothèses où les motifs de restitution surviennent après l'entrée en force de l'enquête sur la répartition des frais, dans le délai de vingt ans courant dès le versement du dernier subside fédéral. En revanche, lorsque comme en l'espèce, le motif de restitution des subventions intervient durant la procédure de remaniement, l'autorité compétente en matière de restitution de subventions ne saurait attendre l'entrée en force du tableau de répartition des frais, mais doit choisir une autre méthode. Le Guide en propose une sous la forme d'un calcul du montant selon les subventions présumées (op. cit., p. 10 et 13). Cette méthode permettrait de respecter la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en la matière; elle assurerait sans doute l'égalité de traitement avec d'autres propriétaires auxquels la restitution des subventions ne serait demandée qu'ultérieurement, pour autant qu'elle prenne en compte les avantages retirés du remaniement par la parcelle morcelée. Elle n'exclut cependant pas le choix d'une autre méthode. Les difficultés pratiques auxquelles l'autorité intimée risque d'être confrontée par l'application à la lettre de la jurisprudence précitée ne constituent pas un motif suffisant pour attendre dans tous les cas l'entrée en force du tableau de répartition des frais.
d) Les objections du service intimé ne permettent pas de s'écarter de la solution retenue de manière parfaitement claire par le Tribunal fédéral. Il apparaît ainsi que l'autorité intimée aurait dû réclamer le remboursement des subsides au propriétaire qui a procédé au morcellement de la parcelle NE 337 à la suite de celui-ci. Cette solution s'impose d'autant plus qu'il paraît pour le moins douteux au regard de l'art. 782 CC que la charge foncière de droit public inscrite au registre foncier puisse continuer à garantir le remboursement des subsides dû par le précédent propriétaire.
3. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi à l'admission du recours formé par Blaise Baumann et à l'annulation de la décision attaquée. Vu l'issue du pourvoi, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. L'avance de frais que le recourant a effectuée par Fr. 500.-- lui est restituée.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 29 juillet 1992 par le Département de l'Agriculture, de l'industrie et du commerce, Service des améliorations foncières, est annulée.
III. Il n'est pas prélevé d'émolument.
Lausanne, le 27 mai 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).