TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 6 octobre 2010

Composition

M. François Kart, président; M. François Gillard et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.

Recourantes

PRO NATURA, à Basel, représentée par Pro Natura Vaud, à Lausanne,

Pro Natura Vaud, à Lausanne.

Autorité intimée

Commission de classification du syndicat d'améliorations foncières, AR 30.

Autorités concernées

Municipalité de Champagne, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat, à Lausanne,

Service du développement territorial,

Service des forêts, de la faune et de la nature,

Service Immeubles, Patrimoine et Logistique .

Objet
	Recours PRO NATURA et PRO NATURA Vaud c/ décision de la Commission de classification du Syndicat AR 30 du 29 juin 2009 (aménagement de la parcelle no 172 de la Commune de Champagne)

Vu les faits suivants

A. Par arrêté du 23 juin 1971, le Conseil d’Etat a ordonné la création de syndicats d’améliorations foncières obligatoires sur le territoire de 21 communes touchées par le projet d’autoroute N1 et N5 entre Villars-Ste-Croix et Concise. L’assemblée constitutive du syndicat d’améliorations foncières AR 30 (ci après : le syndicat) a eu lieu à Onnens le 30 juillet 1971. Ce dernier a pour but le remaniement parcellaire (aménagement de la propriété foncière en corrélation avec la construction de l’autoroute N5 et de ses ouvrages annexes), la construction de chemins et la pose de canalisations d’assainissement. Son périmètre se situe sur le territoire des communes de Champagne, Bonvillars, Onnens et Grandson. L’enquête sur le périmètre général s’est déroulé du 31 janvier au 11 février 1972. Après avoir procédé à une première estimation des terres et étudié un avant-projet des travaux collectifs en 1971, le syndicat a été mis en veilleuse compte tenu des incertitudes relatives au tracé définitif de l’autoroute. Le syndicat a repris ses activités en 1996, après l’approbation du principe du tracé de l’autoroute par les autorités fédérales. La mise à l’enquête de l’estimation des terres s’est déroulée du 9 décembre au 20 décembre 1996.

B. L’avant-projet des travaux collectifs du syndicat a été soumis à la consultation des services de l’Etat de mi-février à mi-mars 1998 et mis à l’enquête publique du 28 juin au 28 juillet 1999. L’avant-projet prévoyait notamment la suppression d’une butte morainique sise sur la parcelle n^o 172 du cadastre de la Commune de Champagne, ce qui permettait de créer une surface supplémentaire exploitable pour l’agriculture d’anviron 2'500 m2. La parcelle n^o 172, propriété de la Commune de Champagne, d’une surface de 14'781 m2 en nature de Pré-champ et colloquée en zone agricole, se situe entre l’Arnon et l’autoroute, au sud-est du village de Champagne dans un secteur au relief régulier. Elle s’inscrit dans la plaine agricole sise entre le lac de Neuchâtel et le pied du jura qui est exploitée avec des cultures intensives. L’avant-projet des travaux collectifs était accompagné d’un dossier nature-paysage-environnement (NPE) qui, s’agissant de la butte sise sur la parcelle n^o 172, disposait ce qui suit :

Liste des objets à supprimer

Commune de Champagne

101 Mamelon au milieu d’une plaine destinée à la construction (exploitation para-agricole).

Cet objet est porté à l’inventaire des biotopes de Champagne.

Implanté au milieu de la zone située entre l’autoroute et l’Arnon, il compromet une bonne distribution des parcelles dans ce secteur, qui voit déjà sa surface réduite par une emprise le long de l’Arnon pour la végétalisation des rives de l’Arnon et la création d’une zone-tampon entre la haie et un chemin longeant l’Arnon (voir mesure de compensation 104).

La suppression de la butte fait l’objet d’une mesure de compensation qui consiste dans la végétalisation d’une bande de terrain le long de l’Arnon avec comme objectif de rétablir les échanges de faune le long du cours d’eau.

Dans le cadre de l’enquête publique de l’avant-projet des travaux collectifs, le syndicat a déposé un dossier de modification du périmètre de remaniement parcellaire comprenant d’une part une extension du périmètre dans le secteur sud (agricole) et d’autre part la création du secteur d’activité « En Pra » (comprenant la parcelle n^o 172), jusqu’alors compris dans le périmètre général du syndicat. Ce secteur d’activité a été désigné comme « secteur B », le « secteur A » désignant le reste du périmètre du syndicat. L’enquête publique a suscité, le 27 juillet 1999, une opposition de Pro Natura Vaud portant sur des éléments autres que la butte mentionnée ci-dessus. Cette opposition a été retirée le 17 janvier 2000.

C. Un nouvel état parcellaire du syndicat et une modification de l’avant-projet des travaux collectifs ont été mis à l’enquête publique en décembre 2005. Ces modifications, qui ne concernaient pas la butte sise sur la parcelle n^o 172, n’ont pas fait l’objet d’opposition de la part de Pro Natura.

D. En 2007, le Service du développement territorial (SDT) a refusé d’approuver la création de la zone industrielle qui était envisagée dans le secteur « En Pra » dans le cadre de la révision du plan général d’affectation (ci après : PGA) de la commune de Champagne. Ce secteur a par conséquent été maintenu dans la zone agricole. Avec cette décision, le service cantonal confirmait la position prise dans ses rapports d’examen préalable du projet de PGA de mars 1997 et avril 1998.

E. Le projet d’exécution des travaux collectifs et privés a été mis à l’enquête publique du 21 novembre au 22 décembre 2008. Pro Natura a formulé une opposition le 19 décembre 2008 dans laquelle elle demandait l’abandon du projet de drainage de la zone humide « En Bru » et du projet d’arasement de la butte sise sur la parcelle n^o 172. Pro Natura relevait qu’il s’agissait d’une butte morainique naturelle constituant un objet marquant et harmonieux dans le paysage, ainsi qu’un rare îlot de prairie extensive au milieu de cultures intensives. Dans une prise de position du 26 janvier 2009, le Service des forêts de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature, a demandé que les travaux de nivellement et de remblayage prévus sur les parcelles n^o 170 et 172 soient abandonnés vu l’intérêt paysager important de la butte et de la dépression proche de l’Arnon et compte tenu de l’abandon de la zone industrielle à cet endroit. Par lettre du 30 janvier 2009, à la suite d’une séance entre les parties concernées, Pro Natura a maintenu son opposition au projet d’arasement de la butte.

F. Par décision du 29 juin 2009, la Commission de classification du syndicat AR 30 ( ci après : la Commission de classification ou l’autorité intimée) a confirmé l’arasement de la butte.

G. Pro Natura, Ligue suisse pour la protection de la nature et Pro Natura Vaud, Ligue vaudoise pour la protection de la nature (ci après : les recourantes) se sont pourvues contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 10 juillet 2009 en concluant à son annulation. Elles alléguaient une violation de leur droit d’être entendues dans la mesure où la décision attaquée n’est pas motivée. Au fond, elles invoquaient le fait que la butte était un élément significatif du paysage et un biotope qu’il convenait de préserver en vue de maintenir ses fonctions paysagères et biologiques (îlot offrant un habitat à la flore et à la faune) et son rôle d’élément du réseau des milieux semi naturels dans le secteur. Elles soutenaient également que le coût de l’arasement de la butte était disproportionné par rapport à l’intérêt de l’opération sur le plan agricole.

Le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) a déposé des observations le 4 août 2009. Le SDT en a fait de même le 15 septembre 2009. La Commission de classification a déposé sa réponse le 16 septembre 2009 en concluant au rejet du recours et au retrait de l’effet suspensif en tant qu’il ne concernait pas l’arasement de la butte. L’autorité intimée rappelait notamment l’existence d’une mesure de compensation, à savoir la végétalisation d’une bande de terrain le long de l’Arnon prévue dans le dossier NPE mis à l’enquête en 1999. La Municipalité de Champagne (ci après : la municipalité) a déposé des observations le 28 septembre 2009 en concluant au rejet du recours ainsi qu’à la levée partielle de l’effet suspensif. Le 6 octobre 2009, le juge instructeur a levé partiellement l’effet suspensif, ce dernier étant maintenu en tant qu’il concernait l’arasement de la butte.

Les recourantes ont déposé des observations complémentaires le 15 octobre 2009. A cette occasion, elles ont relevé que la butte pouvait avoir un intérêt archéologique et ont demandé par conséquent la production du préavis du service cantonal spécialisé. Interpellé sur ce point, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, division Monuments et Sites et Archéologie (SIPAL) a déposé des observations le 11 novembre 2009 auxquelles était jointe une décision du service du 17 septembre 2009 délivrant l’autorisation spéciale prévue par l’art. 67 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS ; RSV 450.11) pour les travaux dans les régions archéologique, moyennant un certain nombre de conditions. Dans cette décision, le SIPAL relevait que des sondages archéologiques allaient être requis afin de vérifier que l’arasement de la butte ne portait pas atteinte à des vestiges répondant à la notion de l’art. 46 LPNMS et pour définir les fouilles préventives qui devraient si nécessaires être inclues dans les conditions de l’autorisation d’entreprendre les travaux.

Le tribunal a tenu audience à Champagne le 22 décembre 2009 en présence des parties. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le 23 décembre 2009, les recourantes ont produit la réponse du Conseil d’Etat à une interpellation relative au refus d’approuver la création d’une zone industrielle dans le secteur « En Pra » et un résumé d’un rapport pédologique montrant que le syndicat avait modifié son projet en ce qui concerne l’utilisation des matériaux résultant de l’arasement de la butte. A cette occasion, les recourantes ont également relevé que, en l’absence d’évaluation de la valeur naturelle et paysagère de la butte, il n’était pas possible de déterminer si les mesures de compensation prévues étaient adéquates. Sur requête du juge instructeur, la Ccl a encore produit le dossier relatif au projet d’exécution des travaux collectifs et la municipalité le dossier relatif à la modification du PGA communal. Le 15 janvier 2010, la Commission de classification s’est déterminée sur les observations de la recourante du 23 décembre 2009. Elle a contesté la nécessité d’effectuer une expertise écologique de la butte en relevant que, dans cette hypothèse, une expertise agricole devrait également être effectuée. Interpellé sur la question de savoir si la butte constituait un biotope et sur les mesures de protection la concernant, le SFFN a indiqué le 26 mars 2010 qu’on était pas en présence d’un biotope d’importance régionale ou locale au sens de l’art. 18 b de la loi fédérale du 1^er juillet 1966 sur la protection de la nature (LPN ; RS 451) et qu’il ne s’agissait pas d’un biotope protégé au sens de l’art. 4a LPNMS. Le SFFN ajoutait que, en raison de son intérêt paysager, la butte était soumise à la protection générale des art. 1 et 4 LPNMS. Selon lui, cet intérêt paysager devait prévaloir compte tenu du fait que le maintien de la butte ne représentait pas une contrainte insupportable pour l’agriculture. Le SIPAL a déposé des déterminations le 16 avril 2010 en se référant à sa décison rendue le 17 septembre 2009. La recourante a déposé des déterminations à la même date dans lesquelles elle contestait l’appréciation du SFFN selon laquelle la butte ne constituait pas un biotope d’importance régionale ou locale. Etait annexée une évaluation de la butte fondée sur un relevé de la végétation effectué le 13 avril 2010. La municipalité et le SIPAL ont déposé des déterminations les 19, 22 et 27 avril 2010. A la suite d’une demande formulée par la Commission de classification, le SDT et la municipalité, le Service de l’agriculture s’est déterminé le 8 juin 2010 sur les conséquences de l’arasement de la butte sur l’exploitation agricole du fond. Il a relevé que la butte n’apportait pas de plus value à l’exploitant agricole, qu’elle occasionnait des moins-values de l’ordre de 2'600 fr. pour ce qui est de la marge brute de la culture et de 8'700 fr. pour ce qui est des inconvénients d’exploitation et que la parcelle no 172, classée en surface d’assolement de qualité I, jouait un rôle producteur prépondérant. Le Service de l’agriculture suggérait également que les matériaux de la butte soient mis en valeur localement afin d’améliorer globalement le parchet « En Pra », entre l’Arnon et l’autoroute. Interpellé sur ce point, le Service de l’agriculture précisait qu’il ne pouvait pas se prononcer sur la question du coût de l’arasement de la butte. Le 22 juin 2010, la recourante s’est déterminée sur la prise de position du Service de l’agriculture. Elle a contesté les chiffres allégués s’agissant de la marge brute des cultures et des inconvénients d’exploitation. Elle a en outre produit un relevé complémentaire de végétation et un relevé de faune en demandant que le SFFN procède à une constatation formelle du biotope après une visite locale. Le 1^er juillet 2010, la Commission de classification a produit un détail du coût de l’arasement de la butte indiquant que les travaux avaient été adjugés pour un montant de 51'600 fr. alors qu’ils étaient devisés à 112'000 fr.. Invité à se prononcer sur la valeur naturelle de la butte en fonction notamment des nouveaux éléments fournis par les recourantes les 16 avril et 22 juin 2010, le SFFN a produit le 15 juillet 2010 un rapport établi par un de ses biologiste dont il ressortait que la butte constituait un biotope d’importance locale, voire communale, jouant un rôle important dans le réseau écologique. Le Service de l’agriculture, les recourantes, la Commission de classification et la municipalité ont encore déposé de brèves observations finales. L’autorité intimée s’est notamment déterminée sur la différence entre le devis initial et le prix mentionné dans la soumission en précisant que les travaux avaient été très convoités et que les prix mentionnés dans la soumission n’engageaient que l’entreprise mandataire. Le 6 septembre 2010, le SFFN a précisé que, en raison de la rareté, voire de l’absence de milieux semi-naturels secs dans la plaine agricole intensive située entre le pied du coteau et le lac, la butte en question revêtait une importance qui allait au-delà de l’échelle locale et qu’elle pouvait donc être considérée comme d’importance régionale si l’on entendait par « région » la portion de territoire située entre le pied du coteau et les rives du lac entre Grandson et Onnens, voire au-delà. Le SFFN confirmait que, à cette échelle, la butte avait un rôle important à jouer comme relais pour les organismes liés aux milieux extensifs et en particulier aux prairies maigres.

Considérant en droit

1. La recourante relève que la décision attaquée n’est pas motivée et invoque une violation de son droit d’être entendu.

a) Le droit d’être entendu, tel qu’il est garanti à l’art. 29 al. 2 Cst., confère à toute personne le droit d’exiger, en principe, qu’un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence ; elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépend de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas ; néanmoins, en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). L’autorité peut se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige ; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277).

b) La décision rendue par la Commission de classification le 29 juin 2009 ne comporte aucune motivation et ne respecte par conséquent a priori pas les exigences minimales que la jurisprudence a déduit de l’art. 29 al. 2 Cst. Cela étant, il résulte du dossier que, à la suite de l’opposition déposée le 19 décembre 2008, des représentants de la recourante ont été reçus par la Commission de classification le 27 janvier 2009 et que, à cette occasion, les motifs pour lesquels la Commission n’entendait pas renoncer à l’arasement de la butte ont été donnés. Les reourantes connaissaient par conséquent les raisons pour lesquelles leur opposition avait été écartée et elles ont pu s’exprimer en connaissance de cause à ce sujet dans le recours déposé au Tribunal cantonal. On relèvera également que l’autorité intimée et les différentes autorités concernées se sont déterminées de manière circonstanciées dans la procédure devant le Tribunal cantonal et que les recourantes ont pu se déterminer sur ces différentes prises de position. Dans ces conditions, le grief relatif à une violation du droit d’être entendu doit être écarté.

2. Il convient d’examiner si l’arasement de la butte peut être remis en cause au stade du projet d’exécution des travaux collectifs alors que cette mesure figurait dans l’avant-projet des travaux collectifs mis à l’enquête publique en 1999, qui est entré en force.

a) Selon la jurisprudence, le remaniement parcellaire est organisé en une succession d'opérations, chacune sanctionnée par une enquête publique, permettant de sérier les problèmes et d'assurer la bonne marche de l'entreprise. En conséquence, les résultats d'une enquête, une fois qu'ils ont acquis force de chose jugée, ne sauraient être remis en cause dans les phases suivantes (v. Tribunal administratif, arrêts AF 2003.0008 du 24 juin 2004 ; AF 2000/0007 du 5 juin 2001; AF 2000/0017 du 31 mai 2001; AF 1997/0011 du 7 novembre 1997 publié in RDAF 1998, p. 215; RDAF 1982, p. 314; v. dans le même sens ATF 94 I 602 = JT 1970 I 3, consid. 2). Le Tribunal administratif a toutefois nuancé quelque peu la portée de ce principe, en soulignant que la commission de classification disposait d'une certaine liberté d'appréciation pour réexaminer l'avant-projet des travaux collectifs lors des enquêtes ultérieures; contrairement aux propriétaires du syndicat, elle a ainsi la faculté, si un intérêt public le justifie, de modifier son projet, par exemple lors de l'enquête sur le projet d'exécution, pour autant que cela ne remette pas en cause le nouvel état, pour lequel le principe de la sécurité du droit doit prévaloir (AF 1998.0017 consid. 1, RDAF 1998 I 215, consid. 2 et 3).

Dans ce domaine, on peut se référer aux principes développés par la jurisprudence en ce qui concerne la possibilité de remettre en cause un plan d’affectation à l'occasion d'une procédure ultérieure de permis de construire (cf. AF 2003.0008 précité consid. 1b bb et références). La jurisprudence exclut, de manière générale, la contestation par les propriétaires privés d'un plan d'affectation entré en force à l'occasion d'une procédure ultérieure de permis de construire; elle réserve toutefois l'hypothèse où les personnes touchées par le plan n’avaient pas pu percevoir clairement, lors de l’adoption du plan, les restrictions de propriété qui étaient imposées, celle où ces personnes n’avaient pas été en mesure de défendre leurs intérêts à ce moment là, ainsi que l’hypothèse où les circonstances de fait ou les conditions légales se sont modifiées dans une mesure telle que l’intérêt public au maintien des restrictions d’utilisation peut avoir disparu, ce grief pouvant être soulevé par un propriétaire tant pour son propre fonds que pour les fonds voisins (ATF127 I 103, consid. 6b ; 121 II 317 consid. 12c). Par ailleurs, les exigences de stabilité du plan d’affectation qui découlent du principe de la sécurité du droit (ATF 109 Ia 113 ss) s’appliquent de manière nuancée aux plans spéciaux dont les effets se rapprochent des décisions préjudicielles en matière d’autorisation de construire. Lorsqu’un plan spécial définit de façon détaillée le genre et l’implantation des constructions qu’il autorise, les propriétaires ne peuvent en principe plus invoquer la stabilité du plan après plus de dix ans lorsque le plan n’a pas encore connu un début d’exécution (ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188-189).

b) aa) En l’occurrence, il n’est pas contesté que le principe de l’arasement de la butte figurait dans l’avant-projet des travaux collectifs mis à l’enquête publique en 1999. Les recourantes font cependant valoir qu’elles ne s’étaient pas opposées à cette mesure à ce moment là dès lors qu’il était prévu que le secteur serait affecté ultérieurement en zone industrielle, le maintien de la butte dans une zone de ce type étant difficile à justifier. Selon elles, dès lors que l’affectation en zone à bâtir a finalement été abandonnée, le maintien de la butte prend tout son sens compte tenu des impératifs de la protection de la nature et du paysage en zone agricole. Elle invoquent par conséquent un fait nouveau qui justifierait de revenir sur la mesure arrêtée lors de l’avant-projet des travaux collectifs

bb) Il résulte du dossier relatif à la modification du PGA communal produit par la municipalité que, dès 1997, le service cantonal en charge de l’aménagement du territoire avait manifesté son opposition au changement d’affectation du secteur concerné et qu’il s’en est tenu constamment à cette position, ce qui abouti en 2007 à un refus de la légalisation d’une zone industrielle à cet endroit. On relève ainsi que ce secteur était colloqué en zone agricole au moment de la mise à l’enquête publique de l’avant-projet des travaux collectifs et l’est resté; une remise en cause des mesures arrêtées à l’époque ne saurait par conséquent se justifier en raison d’une modification du droit régissant le secteur.

Cela étant, on relève que, à l’époque de l’enquête publique de l’avant-projet des travaux collectifs, les acteurs de cette procédure, y compris les recourantes, n’étaient apparemment pas informés des réticences de l’autorité cantonale et considéraient comme acquis que le secteur allait être colloqué en zone industrielle. On en veut pour preuve le fait que, à l’époque, le syndicat avait mis à l’enquête publique une modification du périmètre avec la création du secteur d’activité « En Pra », qui avait été sorti du périmètre général. Dès lors que, comme on le verra ci-dessous, le sort de la butte litigieuse implique une pesée des intérêts, la question de savoir si le périmètre concerné allait être affecté en zone à bâtir ou demeurer en zone agricole était importante. Si le maintien de la butte ne pouvait apparemment que très difficilement être concilié avec une affectation en zone industrielle, il pouvait en revanche entrer en considération si l’on conservait une utilisation agricole de la parcelle. La pesée des intérêts différait dès lors sensiblement selon que l’on se trouve dans l’une ou l’autre de ces hypothèses.

cc) Tout bien considéré, le fait que le secteur concerné ait été maintenu en zone agricole contrairement à ce qui était envisagé à l’époque constitue un élément nouveau suffisamment important pour justifier un réexamen de l’arasement de la butte au stade du projet d’exécution des travaux collectifs et privés. Cette conclusion s’impose d’autant plus que ce projet d’exécution a été mis à l’enquête publique plus de 9 ans après l’enquête relative à l’avant-projet. Il convient par conséquent d’examiner ci-après si l’arasement de la butte peut être maintenu dans le cadre du projet d’exécution des travaux collectifs et privés.

3. Les recourantes font valoir que l’arasement de la butte n’est pas admissible au motif que celle-ci constitue un biotope protégé par les législation fédérale et cantonale sur la protection de la nature et qu’il s’agit d’un élément marquant du paysage et un témoin de l’histoire géologique de la région. L’autorité intimée soutient pour sa part que la suppression de la butte se justifie compte tenu de l’amélioration que cette mesure implique pour l’exploitation agricole de la parcelle n^o 172 et du fait que la construction de l’autoroute a déjà entraîné la suppression de bonnes terres agricoles. Elle invoque également les mesures de compensation écologique déjà concédées par le syndicat, dont la végétalisation de l’Arnon prévue pour compenser l’arasement de la butte.

4. a) Aux termes de son art. 1^er al. 2, la loi cantonale du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF ; RSV 913.11) vise notamment, en tenant compte des orientations de la politique agricole, à améliorer la compétitivité de l’agriculture (let. a), à améliorer les conditions de vie et les conditions économiques dans l’espace rural, notamment en région de montagne, et à maintenir l’occupation décentralisée du territoire (let. b), à améliorer les conditions de production et de travail dans l’agriculture, notamment par la construction, la transformation ou la reconstruction de bâtiments ruraux (let. c) et à promouvoir l’exploitation durable et l’entretien des paysages ruraux et à contribuer à la réalisation d’objectifs écologiques (let. d). Selon l’art. 5 al. 1 LAF, dans la perspective d’un développement durable, les projets d’améliorations foncières prennent en compte les intérêts de l’agriculture et de la protection de l’environnement, de la nature et du paysage. Ces projets doivent prendre en considération les intérêts de la région, en particulier le maintien des eaux souterraines et les possibilités qu’elles offrent pour l’alimentation en eau potable. Selon l’art. 5 al. 2 LAF, les atteintes qui ne peuvent être évitées doivent faire l’objet de compensations adéquates. Pour le surplus, le Conseil d’Etat encourage la revalorisation écologique, notamment la création de réseaux de biotopes et l’amélioration de la biodiversité.

Il résulte des dispositions précitées que, dans les procédures d’améliorations foncières, il convient d’effectuer une pesée entre les intérêts agricoles et les intérêts de la protection de la nature. Comme relevé par le Conseil d’Etat dans l’exposé des motifs relatifs à la modification de l’art. 5 LAF intervenue en 1997, après une période où les intérêts agricoles étaient seuls pris en compte (première phase allant du début des améliorations foncières aux années 1960-1970), on est parvenu à une situation où il faut assurer la prise en compte des divers intérêts au cours de la procédure, l’orientation agricole n’étant plus unique ou prépondérante. Le Conseil d’Etat relevait ainsi qu’on devrait aboutir à des projets intégrés, prenant en compte au même niveau les aspects agriculture, nature-environnement et aménagement du territoire (BGC novembre 1997 p. 4038).

b) L’art. 18 LPN dispose que "la disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d’autres mesures appropriées". Selon l’art. 18 al. 1 bis LPN, il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses. La LPN distingue les biotopes d’importance nationale régis par l’art. 18a LPN et les biotopes d’importance régionale et locale régis par l’art. 18b LPN. Selon l’art. 18b al. 1 LPN, les cantons doivent veiller à la protection et à l’entretien des biotopes d’importance régionale et locale. L’art. 18 al. 1ter LPN prévoit que si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat. L’art. 14 al. 1 de l’ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451. 1) prévoit que la protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces (art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigène. Selon l’art. 14 al. 2 OPN, la protection des biotopes est notamment assurée par des mesures visant à sauvegarder et, si nécessaire, à reconstituer leurs particularités et leur diversité biologique (let. a), par un entretien, des soins et une surveillance assurant à long terme l’objectif de la protection (let. b) et par des mesures d’aménagement permettant d’atteindre l’objectif visé par la protection, de réparer les dégâts existants et d’éviter des dégâts futurs (let. c). Selon l’art. 14 al. 3 OPN, les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection sur la base:

a. de la liste des milieux naturels dignes de protection figurant à l’annexe 1, caractérisés notamment par des espèces indicatrices;

b. des espèces de la flore et de la faune protégées en vertu de l’art. 20;

c. des poissons et écrevisses menacés, conformément à la législation sur la pêche;

d. des espèces végétales et animales rares et menacées, énumérées avec les Listes rouges publiées ou reconnues par l’OFEV;

e. d’autres critères, tels que les exigences des espèces migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les espèces.

La jurisprudence fédérale précise que les cantons sont tenus d'assurer leur devoir de protection des biotopes d'importance locale et régionale au sens de l'art. 18b LPN et qu'il leur incombe à cet effet de réglementer la procédure de désignation des biotopes pour assurer la mise en œuvre du mandat impératif qui leur est assigné (ATF 116 Ib 203 consid. 5e p. 212). L'art. 14 al. 5 OPN prévoit à cet effetque les cantons doivent prévoir une procédure de constatation appropriée pour prévenir toute détérioration de biotopes dignes de protection. En outre, l'art. 14 al. 6 OPN précise qu'une atteinte d’ordre technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s’impose à l’endroit prévu et qu’elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l’évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu’il soit digne de protection selon l’al. 3, les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes : son importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et rares (let. a), son rôle dans l’équilibre naturel (let. b), son importance pour la connexion des biotopes entre eux (let. c) et sa particularité ou son caractère typique (let. d). L'art. 14 al. 6 OPN a pour effet de soumettre au régime d'une autorisation préalable tous travaux touchant un biotope digne de protection, procédure qui est régie dans le canton de Vaud par l'art. 4a LPNMS (TA, arrêt AC.2005.0260 du 18 décembre 2006 consid. 5b p. 18.

L’art. 4a LPNMS prévoit que les biotopes au sens des art. 18 ss. LPN sont protégés (al. 1) et que toute construction ou installation portant atteinte à un biotope doit faire l’objet d’une autorisation spéciale du Département de la sécurité et de l’environnement (al. 2). L’art. 22 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune ; RSV 922.03) dispose que toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation de la Conservation de la faune ou de la commune au bénéfice d'une délégation, qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre. Ces principes posés aux art. 4a LPNMS et 22 LFaune en font des dispositions cantonales qui assurent la mise en œuvre da la protection des biotopes au sens des art. 18 al. 1bis et 18b LPN. Elles constituent ainsi des dispositions d’exécution des art. 18 ss. LPN et 14 OPN (cf. TA, arrêts AC.2005.0260 précité et AC 1999.0027 du.30 septembre 2005).

5. a) En l’espèce, le service cantonal spécialisé en matière de protection de la nature (SFFN) a estimé dans son préavis du 26 janvier 2009 relatif au projet d’exécution des travaux collectifs que, dès lors que le projet de zone artisanale/industrielle avait été abandonné, il ne se justifiait plus de supprimer la butte, ceci compte tenu de son intérêt paysager. Dans le cadre de la procédure de recours, le SFFN a dans un premier temps confirmé cette prise de position tout en relevant que l’on ne se trouvait pas en présence d’un biotope d’importance régionale ou locale (cf. prises de position des 4 août 2009 et 26 mars 2010). Le 26 mars 2020, le SFFN a précisé que son avis sur ce point était fondé sur sa « connaissance générale du site » et sur l’inventaire des biotopes de la Commune de Champagne du Bureau Econat. Par la suite, le SFFN a finalement constaté que la butte constituait un biotope d’importance régionale et locale au sens de l’art. 18 b LPN, ceci apparemment après avoir effectué une visite sur place (cf. prises de position des 15 juillet et 6 septembre 2010). L’évaluation effectuée par un biologiste du service annexée à sa nouvelle prise de position du 15 juillet 2010 mentionne notamment que le site joue un rôle de relais important dans le réseau écologique au niveau local pour les espèces (faune et flore) liées aux milieux secs et qu’il constitue un complément très intéressant aux milieux humides riverains de l’Arnon. En outre, il présente un potentiel d’amélioration biologique important, moyennant un entretien adéquat. Le 6 septembre, le SFFN a précisé sa prise de position en indiquant qu’en raison de la rareté, voire de l’absence de milieux semi-naturels secs dans la plaine agricole intensive située entre le pied du coteau et le lac, la butte revêtait une importance allant au-delà de l’échelle locale et qu’elle pouvait être considérée comme d’importance régionale si l’on entendait par « région » la portion de territoire située entre le pied du coteau et les rives du lac, entre Grandson et Onnens, voire au-delà. Le SFFN confirmait que, à cette échelle, la butte avait un rôle important à jouer comme refuge ou relais pour les organismes liés aux milieux extensifs, en particulier aux prairies maigres.

b) Il convient d’examiner en premier lieu si, comme le soutient la recourante et le SFFN, il doit être renoncé à l’arasement de la butte en raison de son intérêt paysager. Le SFFN mentionnait à cet égard les art. 1 et 4 LPNMS.

Selon son article premier, la LPNMS a notamment pour but d’assurer la protection et le développement de la diversité du patrimoine naturel et paysager du Canton, en ménageant l’espace vital nécessaire à la flore et à la faune et en maintenant les milieux naturels caractéristiques (let a) et de ménager l’aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé et les beautés naturelles (let b). Sous le chapitre « protection générale de la nature et des sites », l’art. 4 LPNMS prévoit que sont protégés conformément à la présente loi tous les objets, soit tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d’être sauvegardés en raison de l’intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu’ils présentent (al. 1). Pour assurer la protection des objets soumis à la protection générale de la nature et des sites (par opposition à la protection spéciale qui implique la mise à l’inventaire ou le classement d’objets spécifiquement désignés), la LPNMS prévoit une procédure conservatoire qui implique que, en présence d’un danger imminent, le Département de la sécurité et de l’environnement doit prendre les mesures de sauvegarde nécessaires (art. 10 LPNMS). Une enquête en vue de classement doit alors être ouverte dans les six mois, prolongeable de 6 mois en cas de nécessité. A défaut, les mesures conservatoires deviennent caduques (art. 11 LPNMS).

Dans sa prise de position du 26 mars 2010, le SFFN invoquait la protection générale de la LPNMS, tout en admettant qu’aucune procédure de classement n’avait été mise en œuvre dans le délai de l’art. 11 LPNMS. Ceci démontre que l’intérêt paysager de la butte doit être relativisé, ce que confirme le fait que cette dernière ne figure pas à l’inventaire des monuments naturels et des sites prévu par les art. 12 et suivants LPNMS dans le cadre de la protection spéciale instaurée par cette loi.

Lors de la vision locale, le tribunal a pour sa part constaté que l’intérêt paysager de la butte n’était pas manifeste et que sa suppression n’impliquerait pas une modification significative du paysage dans lequel cet objet s’inscrit, dont l’intérêt provient essentiellement de la boucle de l’Arnon et de ses berges. Le tribunal ne saurait ainsi suivre les recourantes lorsqu’elles soutiennent que la butte constitue un élément marquant de ce paysage qui doit impérativement être conservé. On note par ailleurs que le paysage est déjà fortement altéré avec notamment les infrastructures liées à l’autoroute et que l’intérêt paysager global du secteur doit par conséquent de toute manière être relativisé. Dans ces circonstances, c’est à juste titre que l’autorité intimée a considéré que les seul intérêt paysager de la butte ne justifiait pas de renoncer à sa suppression dans le cadre de l’exécution des travaux collectifs.

c) Il convient encore d’examiner si la butte doit être maintenue au motif qu’elle constitue un biotope d’importance régionale et locale au sens de l’art. 18b LPN.

Le fait que la butte constitue un biotope au sens des art. 18 ss LPN et 14 OPN ne signifie pas encore que sa suppression dans le cadre des travaux collectifs du syndicat AR 30 ne serait pas admissible. La protection des biotopes n’a en effet pas un caractère absolu. A l’inverse des marais, protégés constitutionnellement, ou des forêts, protégées de manière impérative dans la loi, les biotopes sont soumis à une pesée des intérêts qu’ils n’emportent pas aveuglément (cf. Karin Sidi-Ali, La protection des biotopes en droit suisse, thèse Lausanne 2008 p. 119). Il convient ainsi de faire une pesée globale de tous les intérêts en jeu.

En l’occurrence, cette pesée d’intérêts doit s’effectuer dans le cadre de l’autorisation qui doit être délivrée par le SFFN en application des art. 4a LPNMS et 22 Lfaune. Or, on constate que le SFFN n’a pas examiné si cette autorisation pouvait être délivrée, ce qui s’explique probablement par le fait qu’il considérait à l’époque ou il a examiné le projet d’exécution des travaux collectifs et privés que la butte ne constituait pas un biotope d’importance régionale et locale au sens de l’art. 18b LPN mais devait uniquement être préservée pour des motifs paysagers.

En l’absence de la décision du SFFN requise par les art. 4a LPNMS et 22 Lfaune, on constate que le dossier n’est pas complet et que la Commission de classification ne pouvait pas valablement se prononcer sur la suppression de la butte. Il convient ainsi d’admettre le recours, d’annuler la décision attaquée du 29 juin 2009 et de transmettre le dossier au SFFN afin qu’il statue sur une éventuelle autorisation de supprimer la butte dans le cadre du projet d’exécution des travaux collectifs et privés du syndicat. Il appartiendra au SFFN d’effectuer la pesée d’intérêts requise par les art. 18 al. 1 ter LPN et 14 al. 6 OPN en prenant notamment en compte la moins-value qu’implique le maintien de la butte en ce qui concerne l’exploitation agricole (cf. prise de position du service de l’agriculture du 8 juin 2010), l’intérêt public à ce qu’une parcelle agricole de qualité comprise dans les surfaces d’assolement dans un secteur où de nombreuses terres agricoles ont disparu en relation avec la construction de l’autoroute puisse être exploitée avec le moins d’entrave possible et les difficultés liés à la procédure de remaniement parcellaires, notamment en relation avec la mise sur pied d’un nouvel état et la redistribution adéquate des terrains dans le secteur (cf. déterminations du SDT du 15 septembre 2009 p. 4). Il appartiendra au SFFN d’examiner ces différents points et de rendre une décision motivée en prenant également en compte les mesures de compensation proposées en relation avec l’arasement de la butte.

6. Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision entreprise. Compte tenu des circonstances, les frais de la cause sont laissés à la charge de l’Etat. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens aux recourantes dès lors qu’elles n’ont pas agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Commission de classification du syndicat AR 30 du 29 juin 2009 est annulée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 6 octobre 2010

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.