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TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 24 janvier 2014  

Composition

M. André Jomini, président;   MM. Antoine Rochat et Jean-Etienne Ducret,  assesseurs, Mme Cécile Favre, greffière.

 

Recourant

 

Eric SONNAY, à Oron, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial, division améliorations foncières

  

 

Objet

 

 

Recours Eric SONNAY c/ décision du Service du développement territorial du 26 février 2013 (refusant d'entrer en matière sur une demande de contributions à fonds perdus).

 

Vu les faits suivants :

A.                                Eric Sonnay dirige une exploitation agricole. Il est propriétaire notamment des parcelles n° 3147, 8001, 8009, 8013, 8016, 8116 du registre foncier sur le territoire de la commune d’Oron (anciennement la commune des Tavernes) d’une surface totale de 294’065 m², ainsi que de la parcelle n° 1110 sur le territoire de la commune de Forel, d’une surface de 10'983 m². Sur la parcelle n° 8001 d'Oron (d’une surface de 21'316 m² dont 15'417 m² de champ et pré paturâge), se trouvent un bâtiment agricole (n° ECA 5058) de 481 m², une habitation et des dépendances de 382 m² (n° ECA 5060), un bâtiment de 98 m² (n° ECA 5062), et un bâtiment agricole de 285 m² (n° ECA 5128). Ce terrain est classé dans la zone agricole.

B.                               Le 11 février 2011, Eric Sonnay a adressé au Service du développement territorial (alors rattaché au Département de l’économie – jusqu'au 31 décembre 2013 au Département de l’intérieur - depuis le 1er janvier 2014 au Département du territoire et de l’environnement) une demande d’ouverture de « dossier aux  améliorations foncières pour la transformation de [sa] ferme ». Cette demande porte sur l’octroi de contributions cantonales à fonds perdus (ou subventions cantonales) pour des travaux de transformation du "rural" n° ECA 5058 sur la parcelle n° 8001 (construction d’une stabulation libre [pour le séjour du bétail en étable] et l’aménagement d’une fosse à lisier).

C.                               Le Service du développement territorial (ci-après : le SDT), division améliorations foncières, a accusé réception de cette demande le 15 février 2011 et a transmis à Eric Sonnay deux formulaires à lui retourner, ainsi qu’un document intitulé "marche à suivre pour l’agriculteur qui veut transformer, rénover, construire un bâtiment agricole ". Ce document, établi par l’Etat de Vaud, décrit les différentes étapes administratives préalables à la réalisation d’un projet de transformation, rénovation ou construction d’un bâtiment agricole. Il s’applique notamment aux projets pour lesquels une subvention peut être octroyée dans le cadre des améliorations foncières (AF). Le chapitre 5 intitulé "projet définitif et permis de construire" a la teneur suivante :

Etapes

Intervenants

Documents à établir ou à compléter par l’agriculteur

Élaboration du projet définitif

ARCHI [projeteur – architecte]

 

Mise en soumission (trois entreprises par corps de métier)

ARCHI – A [agriculteur]

 

Mise à l’enquête du projet  […]

ARCHI – Services cantonaux - Municipalité

Documents définis dans la LATC + annexes éventuelles

Réalisation des conditions auxquelles est subordonné le permis de construire

ARCHI - Notaire -Conservateur RF

 

Délivrance de l’autorisation spéciale 120, let. a LATC

AT [Service du développement territorial – division hors zone à bâtir]

 

Délivrance du permis de construire

Municipalité

 

Envoi du dossier en deux exemplaires  aux AF pour décision sur l’octroi définitif des subventions

Envoi du dossier en un exemplaire à l’OCA pour décision d’octroi des aides financières

ARCHI – A

 

Projet définitif au 1 :100 signé par l’architecte. Devis sur la base d’une proposition d’adjudication signée par l’architecte et l’agriculteur

Décision d’allocations des subventions cantonales AF

AF [Service du développement territorial – division améliorations foncières]

 

Décision d’octroi des aides financières accordées par OCA

OCA [Office de crédit agricole]

 

Le SDT a attiré l’attention d’Eric Sonnay sur le fait que "pour pouvoir bénéficier de subsides, les travaux ne [devaient] pas être entrepris avant l’autorisation de mise en chantier [délivrée] par la division améliorations foncières du SDT (LAF, art. 11 al. 2)". Il a également demandé à l’intéressé de lui transmettre un certain nombre de documents pour pouvoir traiter sa demande.

Une copie du courrier du SDT, division améliorations foncières, du 15 février 2011 a été adressée pour information à l’Office de crédit agricole de l'Association vaudoise de promotion des métiers de la terre (Prométerre) à Lausanne.

D.                               L’association Prométerre a été fondée en 1995. Elle est issue du regroupement de la Chambre vaudoise d'agriculture, de la Fédération rurale vaudoise et du Service vaudois de vulgarisation agricole. Elle a pour buts notamment de rassembler et défendre les intérêts des organisations et des exploitations agricoles vaudoises, de proposer à ses membres des services, en particulier en matière de conseil individuel de gestion, tenue de comptabilité et fiscalité, successions, conseils juridiques et assurances ; de définir et promouvoir une politique commune à l'égard des pouvoirs publics, des autres organisations agricoles, des différents secteurs de l'économie et du public en général ; et d’assurer les mandats qui lui sont confiés par les pouvoirs publics, notamment dans les domaines de la gestion des crédits agricoles, de la vulgarisation agricole et viticole, de l'écologie et du droit foncier rural.

L’association Prométerre regroupe notamment les institution et établissement suivants :

- L’Office de crédit agricole (OCA), qui est chargé, sur délégation de l’Etat de Vaud, des tâches relatives aux mesures de financement public des exploitations agricoles vaudoises, à l’exclusion des contributions à fonds perdus liées aux améliorations foncières dans l’agriculture, qui relèvent de la compétence administrative du Service du développement territorial (division améliorations foncières). Ces mesures sont principalement assurées par l’octroi de prêts sans intérêts financés par le Fonds d'investissements agricoles (FIA), constitué de fonds publics fédéraux et cantonaux et le le Fonds d’investissement rural (FIR), constitué de fonds publics cantonaux.

- La Société de financement agricole SA (Sofia) qui octroie des prêts hypothécaires à taux fixe, d'une durée de 2 à 6 ans et des prêts pour toutes les mesures liées au développement d’une exploitation agricole.

E.                               Le 19 juillet 2011, le SDT, division améliorations foncières, a demandé à Eric Sonnay de lui remettre la dernière décision de taxation fiscale (revenu imposable IFD et fortune cantonale imposable détaillée), la liste des animaux 2011 (DBTA – récapitulatif) selon le modèle transmis, ainsi que le plan des terres en deux exemplaires.

Par envoi du 30 juillet 2011, Eric Sonnay a transmis audit service les documents demandés, à l’exception de la dernière décision fiscale le concernant. Il indiquait que les animaux de l’exploitation de son fils seraient également logés dans le rural.

Le 23 septembre 2011, le SDT, division améliorations foncières, a procédé à une visite du bien-fonds concerné. Le même jour, il a renouvelé auprès d’Eric Sonnay sa demande concernant les documents à lui transmettre pour pouvoir rendre un préavis provisoire sur la base duquel une décision sur l’octroi d’une subvention cantonale serait rendue. Cette liste comprenait notamment les décisions de taxation fiscale pour l’année 2009 pour lui et son fils, ainsi qu’une lettre confirmant et étayant l’urgence des travaux qu’il invoquait.

Le 19 octobre 2011, Eric Sonnay a confirmé au SDT, division améliorations foncières, qu’il avait l’intention de remettre la propriété de son exploitation agricole à son fils une fois les travaux achevés. Dans un autre courrier daté du même jour, il a fait état de la nécessité de pouvoir débuter les travaux de transformation du rural au plus vite en 2012 afin de respecter les normes fédérales dans le domaine de la détention d’animaux.

Le 15 décembre 2011, le SDT, division améliorations foncières, a informé Eric Sonnay qu’il avait besoin notamment de la décision fiscale le concernant pour l’année 2010. Il relevait qu’une fois en possession de tous les documents, il rendrait un préavis provisoire pour l’octroi d’une subvention cantonale.

F.                                Le projet concerné étant situé hors de la zone à bâtir, il a nécessité les autorisations spéciales des services cantonaux compétents (cf. art. 120 LATC). Parallèlement à la demande d’octroi de subvention cantonale, une procédure a donc été ouverte auprès du SDT, division hors zone à bâtir.

Le projet a été mis à l’enquête publique du 24 décembre 2011 au 23 janvier 2012. Le 6 février 2012, les services cantonaux ont délivré les autorisations spéciales requises moyennant le respect des conditions particulières mentionnées dans la synthèse CAMAC n° 128842. Le permis de construire a été délivré par la Municipalité d’Oron le 2 mai 2012.

G.                               Le 6 février 2012, le chef de la division améliorations foncières du SDT a adressé à Eric Sonnay un préavis positif de subventionnement (contributions à fonds perdus) pour le projet de transformation concerné. Le montant de la subvention s’élevait  à 108'000 fr. (ce montant a été rectifié par avis du SDT le 27 avril 2012 pour se monter à 95'700 fr.). Le préavis mentionne un certain nombre d’éléments déterminants pour l’octroi de la subvention; en particulier il est écrit sous le point 2 que l’Office de crédit agricole (OCA) indiquera le montant des prêts sans intérêts (FIA/FIR) dont l’intéressé pourra bénéficier. Sous le point 10, il est écrit que "les travaux pouvant bénéficier d’une subvention ne pourront être entrepris qu’après l’octroi définitif de la subvention et de [l’] autorisation".

Pour se prononcer définitivement sur l’octroi d’une subvention cantonale, le SDT, division améliorations foncières, a demandé dans son préavis à Eric Sonnay de lui transmettre les documents suivants :

"- le projet définitif signé et approuvé par son auteur et le propriétaire, y compris le plan de mise à l’enquête du géomètre

- le coût définitif sur la base d’un rapport d’adjudication selon modèle du Service du développement ‘territorial annexé, dûment rempli par l’auteur du projet et signé par les 2 partenaires (3 entreprises par corps de métier). L’auteur du projet procédera à une mise soumission (3 soumissions par corps de métier) selon modèle CAN ou similaire

- copie des contrats SIA ou similaires liant le maître de l’ouvrage aux entreprises (couvrant au minimum le 80 % du coût des travaux)

- copie du contrat liant le maître de l’ouvrage au maître de l’oeuvre

- la liste des travaux exécutés par le propriétaire et les montants s’y rapportant

- l’attestation de paiement des contributions sociales AVS/Al/APG, ainsi que celles prévues par des conventions collectives

- la déclaration selon laquelle le soumissionnaire atteste avoir pris connaissance de tous les documents de soumission et s’engage à respecter les conventions collectives de travail dans la branche considérée, ainsi‘qu’à obliger ses sous-traitants à faire de même

- le plan financier établi par l’Office de crédit agricole

- le permis de construire." 

H.                               Le 13 avril 2012, le SDT, division améliorations foncières, a reçu de la part d’Eric Sonnay une copie de la décision de l’Office d’impôt du district de la Riviera-Pays-d’Enhaut concernant sa taxation fiscale pour l’année 2009. Le 10 mai 2012, l’intéressé a encore transmis à la division améliorations foncières du SDT un certain nombre de documents relatifs au projet en cause.

I.                                   Le 22 mai 2012, l’OCA a adressé à Eric Sonnay une "autorisation anticipée" pour débuter les travaux de transformation du rural, devisés à un maximum de 1'650'000 fr. Ce document précise que l’autorisation anticipée est octroyée "en dérogation aux règles des institutions qui exigent qu’aucune mise en chantier, ni transaction ne soient entrepris avant la conclusion des contrats de prêt" et mentionne en caractères gras ce qu’il suit :

"Cette autorisation est accordée avec toutes les réserves d’usage et sans aucun engagement des Conseils d’administration et autorité de décision qui demeurent entièrement libres d’accorder ou de refuser la ou les aides sollicitées si les conditions d’entrée en matière ou l’octroi ne sont pas réunies notamment en ce qui concerne le seuil minimum d’UMOS exigé ainsi que la démonstration de la viabilité de l’entreprise après la réalisation de l’investissement.

Nous précisons que cette autorisation est délivrée sous réserve de la détermination du Service du dévelpppement territorial (AF) qui doit également donner son accord de principe pour débuter les travaux. "

J.                                 Le 26 juin 2012, le SDT, division hors zone à bâtir, a été informé de l’existence de travaux de terrassement non autorisés sur la parcelle n° 8013, propriété d’Eric Sonnay. Ces travaux ont été effectués dans le cadre du chantier relatif à la transformation du rural pour lesquels une subvention cantonale a été demandée. Le SDT a ordonné l’arrêt immédiat des travaux non autorisés et invité Eric Sonnay à procéder  à une mise à l'enquête complémentaire pour les travaux de terrassement. La demande d'autorisation complémentaire a été mise à l’enquête publique du 19 octobre au 18 novembre 2012. Les services cantonaux ont délivré le 8 janvier 2013 les autorisations spéciales requises (synthèse CAMAC n° 135341).

K.                               Le 14 novembre 2012, l’OCA a transmis au SDT, division améliorations foncières, un rapport concernant le financement de l’exploitation agricole d’Eric Sonnay. Il est mentionné dans le courriel accompagnant ce document que le dossier n’avait pas été envoyé auparavant au SDT "car aucune des institutions de crédit agricole n’est concernée par l’octroi d’un prêt". Il est également précisé qu’une copie avait été transmise à l’intéressé afin qu’il le remette au SDT. Ce document, qui figure au dossier, n’est ni daté ni signé. Il mentionne notamment un préavis pour l’octroi d’un prêt FIR pour un montant de 300'000 fr.

L.                                Le 5 décembre 2012, Eric Sonnay a informé le SDT, division améliorations foncières, que le plan financier et l’emprunt avaient été effectués auprès de la société de financement agricole SA (Sofia).

Le 11 décembre 2012, la Banque Cantonale Vaudoise (BCV) a transmis, sur demande du SDT, division améliorations foncières et avec l’accord d’Eric Sonnay, les informations suivantes sur le compte détenu par ce dernier auprès de la BCV:

"- un montant de CHF 1'810’000 a été crédité en date du 10 août 2012 sur le compte N° _____ détenu par Monsieur Eric Sonnay, auprès de la Banque Cantonale Vaudoise. Ce montant provient de l’Etablissement financier SOFIA.

- CHF 327'285.40 ont été débités valeur 10 août 2012, permettant de rembourser un engagement hypothécaire ouvert en nos livres

- le solde du montant, soit CHF 1'482’714.60 est resté en disponible sur le compte afin d’effectuer des paiements en rapport avec les travaux prévus sur le domaine de Monsieur Eric Sonnay

- à ce jour, un solde créancier de CHF 93’368.60 esf disponible sur le compte N°______

- les montants débités sur ce compte ont été utilisés afin de payer des factures d’entreprises."

M.                               Le 26 février 2013, le Chef du SDT a rendu à l’encontre d’Eric Sonnay une décision intitulée "Demande de contributions à fonds perdus – Entrée en matière négative ". Cette décision par laquelle l’autorité compétente refuse l’octroi d’une subvention cantonale pour le projet de transformation du bâtiment agricole (n° ECA 5058) retient que les travaux pour lesquels Eric Sonnay a sollicité l’octroi d’une subvention cantonale étaient presque achevés au moment où la décision a été rendue, ce qui exclut l’octroi d’une telle subvention, conformément à l’art. 11 al. 2 LAF. Il est également relevé qu’Eric Sonnay n’a pas produit les documents prouvant l’équilibre financier du projet, malgré les différentes demandes du SDT, division améliorations foncières.

N.                               Par acte du 15 avril 2013 Eric Sonnay recourt contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation et à l’octroi de la subvention requise, subsidiairement à l’octroi d’une subvention sous déduction d’une pénalité d’un montant laissé à l’appréciation de la justice. Eric Sonnay ne conteste pas que les travaux litigieux ont été commencés avant qu’une décision d’octroi de subvention ne soit rendue et sans qu’une autorisation préalable de mise en chantier n’ait été délivrée par le SDT, division améliorations foncières, contrairement aux conditions de l’art. 11 al. 2 LAF. Il ne conteste pas non plus avoir été averti à plusieurs reprises des conséquences du non respect des exigences légales pour l’octroi de la subvention. Il se prévaut en revanche de sa bonne foi. Il expose qu’il pouvait déduire des circonstances particulières que la subvention lui serait accordée nonobstant le fait qu’il n’avait pas reçu de la part du SDT, division améliorations foncières, une autorisation sur la base de l’art. 11 al. 2 LAF. Il fait également valoir que le refus d’octroi de toute subvention serait disproportionné parce que d’une part l’exécution d’une partie des travaux avant l’octroi de la subvention ne priverait pas le SDT des moyens d’investigation et d’autre part, elle n’aurait pas d’incidence matérielle sur la décision d’octroi de la subvention requise. Il invoque également avoir été confronté à une situation d’urgence qui imposait de débuter les travaux au début de l’année 2012. Il se plaint en outre d’une inégalité de traitement avec la procédure en police des constructions qui permet que des travaux entrepris sans autorisation soient régularisés a posteriori.

Dans sa réponse du 20 juin 2013, le SDT conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il fait valoir que les conditions de l’art. 11 LAF à l’octroi d’une subvention cantonale ne sont pas remplies puisque Eric Sonnay a commencé les travaux de transformation de son rural sans être au bénéfice d’une autorisation préalable de sa part, et qu’il n’aurait au surplus pas apporté la preuve de l’équilibre financier, le plan financier transmis par l’OCA le 14 novembre 2012 n’étant selon lui pas probant puisqu’il n’est ni daté ni signé.

Le recourant a répliqué le 6 novembre 2013. Il expose que l’autorité intimée disposerait d’une marge d’appréciation dans l’application de l’art. 11 LAF et pourrait octroyer une subvention d’un montant réduit lorsque les conditions de l’art. 11 al. 2 LAF ne sont pas remplies. Il conviendrait en l’occurrence de prendre en considération le fait que l’Office de Crédit Agricole lui a délivré le 22 mai 2012 une "autorisation anticipée" de débuter les travaux, et que le SDT pouvait faire de même. Il se plaint en outre de formalisme excessif dans la mesure où le plan financier qui a été transmis au SDT a été envoyé par l’OCA, qui exerce des tâches publiques déléguées par le canton et collabore étroitement avec la division améliorations foncières du SDT dans le cadre des mesures d’améliorations foncières. Le SDT pouvait donc librement  s’adresser à cet office pour obtenir la confirmation de l’authenticité du document litigieux.

O.                              Le 22 août 2013, le juge instructeur a fixé un délai au SDT pour se déterminer sur la réplique du recourant en l’invitant notamment à préciser le rôle de l'Office de Crédit Agricole (OCA) dans la procédure de subventionnement selon les art. 8 ss LAF, et le cadre juridique de la délégation de compétences à cet office (la directive "marche à suivre R2/8-01" mentionnant des attributions de l'OCA à différentes phases de la procédure). Le SDT était invité à préciser si, dans le cas particulier, l'"autorisation anticipée" octroyée le 22 mai 2012 par l'OCA (pièce 19 du bordereau du SDT) équivaut à une "autorisation de mise en chantier" au sens de l'art. 11 al. 2 LAF, et si, pour obtenir l'"accord de principe" du SDT, mentionné dans cette autorisation anticipée, le requérant de la subvention doit présenter une demande spécifique au SDT, ou si l'autorisation anticipée est transmise d'office à ce service par l'OCA. Le SDT devait également indiquer si, selon la procédure g¿éralement appliquée, le refus de son "accord de principe" fait l'objet d'une décision formelle, et le cas échéant dans quel délai cette décision est prise après la communication de l'autorisation anticipée de l'OCA.

Le SDT s’est déterminé le 16 octobre 2013 dans les termes suivants :

"1[…] L’OCA joue un rôle de conseiller technique des agriculteurs notamment pour la conception et la détermination de la volumétrie des ouvrages et des stocks. Il établit le plan financier et le budget d’exploitation des agriculteurs et joue également un rôle d’établissement bancaire.

S’agissant de compétences dans l’octroi de subventions AF au sens des articles 8 ss LAF, cet établissement financier ne dispose pas de compétences matérielles déléguées par l’Etat. Selon l’article 12 LAF, les subventions sont octroyées par le chef de département. Cette compétence est déléguée au chef de service en charge des améliorations foncières, selon décision du Conseil d’Etat du 14 mars 2012.

2. […] Ce document décrit une succession d’opérations administratives que le requérant doit effectuer ainsi que la coordination des différents intervenants dans le processus de subventionnement.

L’OCA apparaît à différentes phases, toutefois ses attributions demeurent de conseil au particulier et purement financières dans le sens d’octroi de crédits et non dans le sens d’autorité compétente pour l’octroi de subventions. Cet organisme intervient au premier chef dans l’établissement d’un budget d’exploitation permettant de déterminer les moyens financiers à disposition et la limite d’endettement du propriétaire. Dans la phase d’élaboration du projet définitif et de la demande de permis de construire, sous chiffre 23, l’OCA se prononce sur l’octroi d’une aide financière, non pas au sens de la loi sur les subventions, mais au même titre que n’importe quel autre établissement bancaire quant à l’octroi d’un crédit. Il en va de même sous chiffre 28 du chapitre « Réalisation » où il s’agit du versement du montant des crédits accordés par l’OCA. Il n’y a pas de délégation de compétence à l’OCA concernant l’octroi d’une subvention pour la réalisation du projet du recourant.

3. […] En utilisant le terme « d’autorisation anticipée », le titre de la correspondance de l’OCA datée du 22 mai 2012 est susceptible de prêter à confusion. Cette rédaction qui relève du libre choix de son auteur n’équivaut pas à une autorisation de mise en chantier au sens de l’article 11, alinéa 2, LAF. Il s’agit d’une décision d’octroi de crédit prise par l’OCA transmise d’office au SDT. Pour obtenir l’accord de principe du SDT, par quoi il faut entendre la décision d’allocation de subvention, le requérant n’a pas à présenter une nouvelle demande spécifique au SDT.

Enfin, le refus de l’accord de principe a été notifié au recourant avec l’indication de la voie de recours au Tribunal cantonal en date du 26 février 2013. La LAF ne contient pas de disposition relative au délai dans lequel la décision d’allocation de subvention doit intervenir. En principe, lorsque tous les éléments requis du propriétaire sont valablement produits, le SDT rend sa décision dans les meilleurs délais. Dans le cas d’espèce, l’absence de l’élément déterminant que constitue la preuve de l’équilibre financier au dossier est à l’origine de la durée du traitement de la demande du recourant."

Le recourant a encore indiqué le 6 novembre 2013 " [qu’il] est bien conscient que le SDT et l’Office de Crédit Agricole (OCA) sont des institutions distinctes dont les compétences sont différentes ". Il a maintenu au surplus son appréciation selon laquelle le rapport sur le financement de son entreprise était pleinement probant.

Considérant en droit :

1.                                La décision rendue par le chef du SDT (sur délégation du chef du Département de l’intérieur ; art. 12 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières [LAF ; RSV.913.11]) qui refuse l’octroi de contributions à fonds perdus pour un ouvrage d’améliorations foncières peut faire l’objet d’un recours de droit administratif auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (art. 92 de la loi du  28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]).

Le recours déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, par le destinataire de la décision qui peut se prévaloir d’un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification (art. 75 let. a LPA-VD), et qui respecte les autres conditions formelles (art. 79 LPA-VD), est recevable de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.                                Sur le fond, le recourant se prévaut de sa bonne foi pour prétendre à l’octroi de contributions à fonds perdus pour un ouvrage d’améliorations foncières fondé sur les art. 8 ss LAF. Il estime qu’il pouvait déduire des circonstances d’espèce, en particulier de l’octroi d’une autorisation anticipée de mise en chantier, délivrée par l’OCA le 22 mai 2012, que l’autorité intimée ne s’opposerait pas à ce qu’il commence les travaux même s’il n’était pas au bénéfice de sa part d’une telle autorisation conformément aux exigences de l’art. 11 al. 2 LAF. Il fait également valoir que la décision de l’autorité intimée ne respecte pas le principe de proportionnalité parce que l’autorité intimée refuse la totalité des subsides alors qu’elle pouvait selon lui se limiter à réduire le montant des subsides octroyés.

a) Le recourant dirige une exploitation agricole. A ce titre, il a déposé auprès du SDT, division améliorations foncières, une demande de contributions à fonds perdus pour des travaux de transformation d’un bâtiment agricole (n° ECA 5058). Les travaux projetés, soit la construction d’une stabulation libre et l’aménagement d’une fosse à lisier, peuvent donner lieu à l’octroi de différentes aides publiques fédérales et cantonales (cf. infra, consid. 2b-d).

Il y a lieu d’examiner les compétences respectives du SDT, division améliorations foncières, et de l’OCA - qui sont tous deux intervenus dans la procédure administrative - dans l’octroi de ces aides afin de déterminer la portée juridique de l’autorisation anticipée de mise en chantier délivrée par l’OCA le 22 mai 2012 pour l’octroi des subsides litigieux.

b) Sur le plan fédéral, les aides à l'investissement sont régies par la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1). Elles comprennent les contributions à fonds perdus ainsi que les crédits à l’investissement. La Confédération octroie des contributions et des crédits à l’investissement afin notamment d’améliorer les bases d’exploitation de sorte à diminuer les frais de production  (art. 87 al. 1 let. a LAgr) et d’améliorer les conditions de vie et les conditions économiques du monde rural, notamment dans la région de montagne (art. 87 al. 1 let. b LAgr). Les mesures individuelles prises au sein d’une exploitation bénéficient d’un soutien à certaines conditions (art. 89 LAgr). La loi prévoit d’une part des contributions dans les limites des crédits approuvés, notamment pour des améliorations foncières (art. 93 al. 1 let. a LAgr), et la construction, transformation et rénovation de bâtiments ruraux (art. 93 al. 1 let. b et 96 LAgr). D’autre part, la Confédération met à disposition des cantons des fonds destinés à financer des crédits d’investissement pour des mesures collectives et individuelles. Les cantons allouent, par voie de décision, des crédits d’investissement sous la forme de prêts sans intérêts (cf. art. 105 LAgr). Ces crédits d’investissement peuvent être accordés pour la construction, la transformation ou la rénovation de bâtiments d’exploitation (art. 106 LAgr). Tel est le cas en l’espèce des travaux litigieux.

c) Au niveau cantonal, les aides à l'investissement (contributions à fonds perdus et crédits à l'investissement sous forme de prêts sans intérêts) sont régies par des lois différentes.

La loi du 7 septembre 2010 sur l’agriculture vaudoise (LVLAgr ; RSV 910.3), règle dans le Canton de Vaud l'application de la loi fédérale sur l'agriculture et institue des dispositions propres au canton (art. 1 al. 2 LVLAgr). Les "aides aux investissements ruraux" sont régies par les art. 40 ss LVLAgr. Selon l’art. 40 al. 1 LVLAgr, l'Etat contribue au financement des besoins d'investissement notamment par l'octroi et la gestion des crédits d'investissement fédéraux (art. 105ss LAgr) (cf. art. 40 al. 1 let. b LVLAgr); l'établissement d'un régime cantonal de soutien à l'investissement rural, (cf. art. 40 al. 1 let. c LVLAgr) et l'octroi des contributions aux améliorations structurelles (art. 93 ss LAgr) dont dispose la loi sur les améliorations foncières (cf. art. 40 al. 1 let. d LVLAgr). Les crédits à l’investissement régis par la loi sont d’une part le FIA, constitué de fonds publics fédéraux et cantonaux et le FIR, constitué de fonds publics cantonaux (art. 42 LVLAgr). Les FIA et FIR sont des établissements de droit public dotés de la personnalité juridique indépendants de l’administration cantonale (art. 41 al. 2 LVLAgr). Les conseils d’administration des FIA et FIR sont compétents pour octroyer les crédits à l’investissement (cf. art. 48 et 54 LVLAgr). L’OCA dispose de certaines compétences, notamment dans la gérance des crédits à l’investissement (FIA/ FIR). Ses compétences résultent d’une délégation qui repose sur les art. 8, 41 al. 4 et 54 al. 1 let. b LVLAgr. En application des art. 41 et 54 al. 1 let. b LVLAgr, il peut notamment délivrer des autorisations anticipées pour des prêts FIR.

Les contributions à fonds perdus en matière d’améliorations foncières sont régies par la loi sur les améliorations foncières dont le but consiste à améliorer les conditions d'exploitation ou d'utilisation du sol, en vue de mettre celui-ci rationnellement en valeur (art. 1 al. 1 LAF). Cette loi s’applique notamment aux terrains agricoles et aux bâtiments ruraux selon les principes propres à chacun d’eux (art. 2 LAF). Selon l’art 8 LAF, l’Etat peut encourager par des subventions la réalisation des buts de la loi. Le Conseil d'Etat fixe par voie de règlement la liste des travaux d'améliorations foncières qui peuvent bénéficier de subventions cantonales en vertu de la loi (al. 2). Sur cette base, le Conseil d’Etat a adopté le règlement du 18 novembre 1988 qui fixe les mesures financières en faveur des améliorations foncières (RMFAF ; RSV.913.11.2). Selon l’art. 1 al. 2 chif. 11 RMFAF, les construction, transformation, rénovation de bâtiments d'exploitation, collectifs ou individuels, destinés à loger le bétail consommant du fourrage grossier ainsi qu'à leurs bâtiments connexes (stockage fourrage, hangar à machines, silos, etc.) peuvent être subventionnés. Les subventions sont octroyées par le chef du département. Cette compétence peut être déléguée au chef de service en charge des améliorations foncières, à savoir le chef du SDT (division améliorations foncières).

d) En résumé, le projet litigieux qui porte sur la transformation d’un bâtiment d’une exploitation agricole peut donner lieu à l’octroi de crédits à l’investissement (FIA/FIR) qui sont réglés sur le plan fédéral par la LAgr (art. 105 ss LAgr) et sur le plan cantonal par la LVLAgr (40 et ss LVLAgr). L’OCA dispose de certaines compétences dans l’octroi des crédits à l’investissement (FIR). Ses compétences résultent d’une délégation de tâches qui repose sur les art. 8, 41 al. 4 et 54 al. 1 let. b LVLAgr. En application des art. 41 et 54 al. 1 let. b LVLAgr, il peut notamment délivrer des autorisations anticipées pour des prêts FIR. S’agissant en revanche des contributions cantonales à fonds perdus pour des ouvrages d’améliorations foncières (8 ss LAF), elles sont réglées exclusivement par la loi sur les améliorations foncières qui constitue une lex specialis par rapport à la LVLAgr. L’autorité compétente pour les décisions relatives à l’octroi des contributions fondé sur la LAF est, comme il a été exposé préalablement le chef du SDT (sur délégation du chef du département, art. 12 LAF). Sur le plan cantonal, il existe donc deux procédures distinctes qui régissent les aides cantonales à l’investissement. La LVLAgr impose toutefois une obligation de coordination entre ces procédures (cf. art. 9 al. 2 LVLAgr).

e) Les aides prévues par la LAgr, LVLAgr et la LAF sont soumises à des conditions légales. Selon la LAgr, les contributions peuvent être réduites ou refusées si le requérant viole la loi, ses dispositions d'exécution ou les décisions qui en découlent (art. 170 al. 1 LAgr). L’ art. 31 de l’ordonnance d’application de la LAgr (ordonnance sur les améliorations structurelles dans l'agriculture [OAS, RS 913.1]) impose au requérant de mettre en chantier les travaux et de faire des acquisitions uniquement lorsque la décision ou la convention relative à l'octroi de l'aide à l'investissement est exécutoire et que l'autorité cantonale compétente a accordé l'autorisation requise. L'autorité cantonale compétente peut accorder une autorisation de mise en chantier ou d'acquisition anticipée si l'attente de l'entrée en force de la décision comporte de graves inconvénients. Cette autorisation ne donne toutefois pas le droit de prétendre à une aide à l'investissement. L'autorité cantonale ne peut accorder l'autorisation de mise en chantier ou d'acquisition anticipée qu'avec l'approbation de l'office pour les projets bénéficiant d'un crédit d'investissement supérieur au montant limite mentionné à l'art. 55 al. 2 OAS, ou d'une contribution. Il n'est pas octroyé d'aide à l'investissement en cas de mise en chantier ou d'acquisition anticipées sans autorisation écrite préalable.

La LAF conditionne le subventionnement des ouvrages ou mesures d’améliorations foncières au fait que les travaux ne soient pas entrepris avant l'autorisation de mise en chantier donnée par le département (cf. art. 11 al. 2 LAF). La LAF est plus précise, ou le cas échéant plus restrictive que la loi vaudoise sur les subventions du 22 février 2005 ([LSubv; RSV 610.15]) qui est une loi-cadre sur les subventions cantonales. L’art. 24 al. 3 LSubv prévoit en effet que les travaux ou acquisitions antérieurs à la demande de subvention, ou en cours lors du dépôt de cette dernière, ne peuvent donner droit à une subvention. En tant que lex specialis, la LAF peut toutefois prévoir des règles plus restrictives qui correspondent d’ailleurs aux exigences du droit fédéral dans le domaine des aides fédérales (cf. art. 170 LAgr en relation avec l’art. 31 OAS ; égal. art. 26 de la loi fédérale du 5 octobre 1990 sur les aides financières et les indemnités ([LSu; RS 616.1]).

Ainsi, en matière d’aides publiques à l’investissement, tant le droit fédéral que cantonal imposent que les travaux soient autorisés par l’autorité compétente avant qu’ils ne soient entrepris pour pouvoir bénéficier de l’octroi de ces aides (cf. égal. FO.2000.0009 du 16 janvier 2002 consid 2).

f) En l’espèce, le recourant a déposé une demande de contributions à fonds perdus pour des travaux de transformation de son rural (n° ECA 5058) auprès du SDT, division améliorations foncières, en février 2011. Le recourant a alors été informé par l’autorité intimée de la procédure à suivre. Il a en effet reçu un document établi par le canton de Vaud qui décrit toutes les étapes et les démarches à entreprendre pour l’obtention des aides publiques à l’investissement (cf. supra let. C). La demande du recourant a également été transmise en copie à l’OCA pour la procédure qui la concernait conformément aux exigences de coordination entre les différentes procédures relatives aux aides à l’investissement (cf. art. 9 LVLAgr). L’OCA a pour sa part délivré le 22 mai 2012 une autorisation anticipée de commencer les travaux de transformation du "bâtiment concerné. La portée de cette autorisation est toutefois limitée à la procédure d’octroi de crédits à l’investissement FIR pour laquelle cet office est au bénéfice d’une délégation de compétence pour l’octroi d’une autorisation anticipée (cf. supra, consid. 2d). Elle n’a en revanche aucune portée juridique dans la procédure d’octroi de contributions à fonds perdus résultant de l’application de la LAF. En effet, le SDT, division améliorations foncières, est seul compétent pour délivrer une telle autorisation en application de l’art. 11 al. 2 LAF. Il incombait ainsi au recourant d’obtenir du SDT une autorisation de mise en chantier avant qu’il entreprenne les travaux pour lesquels il demande une subvention cantonale, ce qu’il n’a en définitive pas fait. Le recourant admet en outre qu’il a été dûment averti tant par l’OCA que par l’autorité intimée qu’il ne pouvait pas entreprendre les travaux litigieux sans avoir obtenir au préalable l’autorisation de celle-ci, sous peine de ne pas obtenir les subventions cantonales requises. Il a également reconnu dans ses déterminations du 6 novembre 2013 savoir que le SDT et l'OCA sont des institutions distinctes qui ont leurs compétences propres. Le recourant était donc parfaitement informé des conséquences qui résulteraient de la violation de son devoir de requérir l’autorisation du SDT, division améliorations foncières, avant d’entreprendre les travaux en cause. Il ne saurait dans ces conditions se fonder sur l’autorisation délivrée le 22 mai 2012 par l’OCA pour prétendre à l’octroi des subventions litigieuses. Il devait savoir que cette autorisation n’était pas suffisante et n’engageait pas l’autorité intimée. Il ne peut dès lors se prévaloir de sa bonne foi pour prétendre à l’octroi de subsides pour lesquels les exigences légales ne sont pas remplies (art. 11 al. 2 LAF). Dans ces circonstances, il n’est pas nécessaire pour l’issue de la présente cause d’examiner si le document remis au SDT par l’OCA est suffisant pour établir l’équilibre financier du projet de transformation litigieux conformément aux exigences de l’art. 11 al. 1 LAF puisque le recourant ne remplit de toute façon pas les conditions de l’art. 11 al. 2 LAF.

g) Le recourant soutient également que la décision attaquée serait disproportionnée parce que l’autorité intimée a refusé d’octroyer tout subside sollicité alors qu’elle aurait pu selon lui réduire le montant alloué.

En l’occurrence, la loi sur les améliorations foncières ne laisse pas à l’autorité compétente d’alternative entre la réduction ou la suppression des subsides en cas de violation de l’art. 11 al. 2 LAF. Il résulte en effet du texte clair de cette disposition que le requérant qui commence les travaux sans autorisation ne peut pas bénéficier des subsides octroyés sur la base de cette loi. Ce grief est donc mal fondé.

h) Le recourant se plaint encore d’une inégalité de traitement en se référant aux procédures prévalant en droit de la construction. Ce grief est à l’évidence mal fondé. Sa situation n’est en effet en rien comparable avec celle d’un propriétaire qui demande la régularisation d’une construction entreprise sans autorisation. Une telle construction doit en effet être autorisée même a posteriori si elle est conforme aux dispositions en matière d’aménagement du territoire et aux règles de police des constructions. En revanche, la LAF conditionne la faculté d’octroyer des subsides, à une autorisation préalable de l’autorité compétente, qui n’a en l’espèce pas été délivrée.

i) En définitive, la décision attaquée qui refuse l’octroi de subsides parce que le recourant a commencé les travaux sans être au bénéfice d’une autorisation délivrée par le SDT, améliorations foncières, respecte le droit cantonal public (cf. art. 11 LAF) et n’est pas contraire au principe de la bonne foi ni à celui de la proportionnalité.

3.                                Mal fondé, le recours doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Le recourant, qui succombe, supporte les frais de justice. Il n’y a pas lieu d’octroyer des dépens (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est  rejeté.

II.                                 La décision du Service du développement territorial du 26 février 2013 est confirmée.

III.                                Les frais de justice, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, sont mis à la charge du recourant Eric Sonnay.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 24 janvier 2014

 

Le président:                                                                                                 La greffière:


 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.