TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 13 janvier 2020

Composition

M. Pierre Journot, président; MM. Antoine Rochat et Antoine Thélin, assesseurs

 

Recourant

 

 A.________ à ********

  

Autorité intimée

 

Département du territoire et de l’environnement (DTE),  représenté par le Service du développement territorial, à Lausanne 

  

 

Autorités concernées

1.

Commission de classification du Syndicat AF de Bussigny-Ouest,

 

 

2.

Municipalité de Bussigny,   

 

 

3.

Comité de direction du SAF de Bussigny-Ouest,  représenté par l'avocat Jean-Michel HENNY, à Lausanne.

 

  

  

 

Objet

Recours A.________ c/ décision du Département du territoire et de l’environnement du 14 janvier 2016 (approbation cantonale des travaux du Syndicat d'améliorations foncières de Bussigny-Ouest)

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le Syndicat d'améliorations foncières de Bussigny-Ouest a été constitué en 2004 avec pour but le remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle en corrélation avec l'adoption du plan partiel d'affectation (PPA) Bussigny-Ouest. Il a également pour but la réalisation des infrastructures principales (routes, canalisations, etc.), celle d'aménagements d'intérêt général et éventuellement d'infrastructures secondaires.

Les opérations du syndicat AF ont fait l'objet d'enquêtes publiques successives, notamment:

-    en 2005 : périmètre et sous-périmètres, avant-projet des travaux collectifs et délimitation de l'aire forestière;

-    en 2008 : extension du périmètre et modification de l'avant-projet des travaux collectifs.

Le plan partiel d'affectation Bussigny Ouest a fait l'objet de quatre enquêtes publiques en 2005, 2006, 2008 et 2010 en raison de modifications successives concernant notamment la relocalisation de l'exploitation agricole et maraîchère du propriétaire A.________.

A.________ exploite un domaine agricole et maraîcher qui comprenait notamment d'importantes surfaces à l'intérieur du périmètre du syndicat et du PPA, où il est propriétaire de parcelles dont l'une (ancienne parcelle 1081) comporte des bâtiments et installations agricoles ainsi qu'un bâtiment d'habitation loué à des tiers.

B.                     Du 1er octobre au 1er novembre 2010 ont été simultanément mis à l'enquête :

-    par le syndicat : l'extension du périmètre, les estimations et le nouvel état, la modification de l'avant-projet des travaux collectifs, le projet d'exécution des travaux collectifs et la clé de répartition des frais;

-    par l'autorité communale : la quatrième version du plan partiel d'affectation.

Dans le nouvel état mis à l'enquête, A.________ recevait diverses parcelles constructibles, notamment celle portant ses bâtiments, ainsi qu'une parcelle 3343 destinée au déménagement de sa ferme, et dont la surface de 19 473,5 m² au total comprend 18 273,5 m² en zone agricole et 1200 m² en "zone d'habitation liée à l'exploitation agricole".

Suite aux oppositions déposées par A.________ dans chacune des deux enquêtes, les décisions rendues respectivement par la Commission de classification le 17 novembre 2011, d'une part, et d'autre part par le Conseil communal le 6 mai 2011 (adoption du PPA) et par le département cantonal (approbation préalable du PPA) les 3/14 novembre 2011, ont fait l'objet de recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal qui a statué, après instruction d'autres recours et tenue de deux audiences, dans des arrêts du 11 novembre 2013.

Dans l'arrêt AC.2011.0336 concernant le plan partiel d'affectation, le tribunal a rejeté les griefs de A.________ quant à la conformité au plan directeur cantonal de la densité du PPA, quant à la zone d'équipement public et quant aux circulations prévues pour les piétons et véhicules, notamment à proximité de ses bâtiments. Il a modifié les décisions des autorités communale et cantonale en ce sens que sur la parcelle 3343, la "zone d'habitation liée à l'exploitation agricole", contraire au droit fédéral, n'était pas approuvée et devait être colloquée en zone agricole pour le motif que, compte tenu de sa réglementation restrictive, elle n'était qu'une zone agricole dont la seule particularité serait que la construction d'un logement pourrait y être autorisée par la voie d'un simple permis de construire communal.

Dans la cause AF.2011.0004 concernant la décision de la commission de classification, le recourant contestait qu'on puisse "l'exproprier" et le forcer à déplacer son exploitation; l'indemnisation prévue était insuffisante selon lui. Le tribunal a retenu que l'urbanisation prévue par le plan partiel d'affectation condamnait l'activité agricole et maraîchère du recourant à cet endroit et que c'est à juste titre que la commission de classification avait prévu d'indemniser le recourant pour la perte d'utilité de ses bâtiments agricoles et pour les frais de déménagement. Le tribunal a confirmé le montant de l'indemnité (726'100 francs) mais réformé la décision attaquée en ce sens que l'indemnité devait être versée sans condition. Le dossier a été renvoyé à la commission de classification pour qu'elle modifie la valeur d'attribution de la parcelle 3343 en raison de la suppression de la "zone d'habitation liée à l'exploitation agricole". Pour le surplus, la décision attaquée a été maintenue.

Dans deux arrêts du 23 juin 2014, le Tribunal fédéral a rejeté le recours interjeté contre l'arrêt AC.2011.0336 concernant le plan partiel d'affectation (1C_898/2013) et déclaré irrecevable (faute de décision finale et de préjudice irréparable) le recours interjeté contre l'arrêt AF.2011.0004 concernant la décision de la commission de classification (1C_896/2013).

C.                     Dans la Feuille des avis officiels du 6 novembre 2015, le Service du développement territorial a arrêté au 1er janvier 2016 la date à laquelle la propriété des immeubles et les autres droits seraient transférés des anciens sur les nouveaux biens-fonds ; dès cette date, les anciens documents du registre foncier sont caducs.

D.                     Par lettre du 9 novembre 2015, le Service du développement territorial a écrit au comité de direction du syndicat que le Département du territoire et de l'environnement avait décidé d'approuver l'avant-projet des travaux du syndicat. La décision d'approbation, du 4 novembre 2015, rappelle l'enquête de 2005 sur l'avant-projet des travaux collectifs et les enquêtes publiques de 2008 et 2010, la nature des travaux et leur devis (près de 39'000'000 fr.), puis les autorisations spéciales requises, en ces termes:

"AUTORISATIONS SPÉCIALES

La réalisation de ce projet nécessite l'autorisation spéciale suivante : Direction générale de l'environnement / Ressources en eau et économie hydraulique.

De plus, les autorisations du Service de la consommation et des affaires vétérinaires / Distribution de l'eau et de la Division générale de l'environnement / Hydrologie et eaux souterraines sont délivrées suite à l'enquête sur le projet d'exécution"

En conclusion, la décision du 4 novembre 2015 approuve l'avant-projet des travaux du syndicat.

E.                     Dans la Feuille des avis officiels du 13 novembre 2015 a paru l'annonce suivante (p. 8):

PUBLICATION DE L'APPROBATION CANTONALE
Syndicat d'améliorations foncières
de Bussigny–Ouest
(territoire de la Commune de Bussigny)

Conformément à l'art. 5, al. 4 de la loi sur les améliorations foncières,
le Département du territoire et de l'environnement (DTE) publie l'approbation cantonale relative aux travaux du syndicat susmentionné.

Les voies de recours sont ouvertes dès la présente parution; les oppositions doivent être formées durant le délai de publication.

La décision d'approbation et le dossier sont à disposition durant 30 jours soit du 13 novembre au 16 décembre 2015, au Service du développement territorial, Division améliorations foncières, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, du lundi au vendredi de 8h30 à 11h45 et de 14 h à 16h30

Département du territoire et de l'environnement

 

F.                     Par lettre du 15 décembre 2015 adressée au département cantonal, A.________ a déclaré faire opposition à l'approbation cantonale des travaux d'équipement sur sa parcelle actuelle 1081. Il se plaint de n'avoir aucune autorisation de construire une nouvelle structure agricole et surtout aucun financement. Il revient sur la répartition du nouvel état qui avantagerait certains propriétaires, et sur le CUS de 0,35 du plan d'affectation qui ne respecterait pas les normes de densification. Il demande de surseoir au transfert de propriété tant qu'il n'a pas la garantie juridique et financière de construction de sa nouvelle entité agricole.

Le Service du développement territorial a répondu le 14 janvier 2016 à A.________ que ce dernier n'avait pas utilisé les voies de recours décrites dans la décision d'approbation cantonale et que dès lors, le département délivrerait au syndicat l'autorisation de mise en chantier des travaux selon l'art. 39 LAF. Ce service fournissait divers renseignements sur le transfert de propriété, l'exécution des travaux collectifs, le plan partiel d'affectation et les versements anticipés.

G.                    Par acte du 1er février 2016, A.________ s'est adressé à la Cour de droit public et administratif du Tribunal cantonal. Il demande que l'effet suspensif soit octroyé à l'approbation cantonale relative aux travaux du syndicat. Il conteste n'avoir pas respecté la procédure initiée par la publication dans la Feuille des avis officiels du 13 novembre 2015. Il relève que la parcelle 3380 qui lui était attribuée dans le nouvel état ne figure plus sur la liste qu'il a pu consulter au dossier.

Le Service du développement territorial s'est déterminé le 14 mars 2016 en concluant à l'irrecevabilité du recours. Le recourant s'est encore exprimé le 15 avril 2016. Le syndicat d'améliorations foncières de Bussigny-Ouest n'a pas de remarques à formuler selon la lettre de son conseil du 2 mai 2016.

Vérification faite au Registre foncier, la parcelle 3380 est bien inscrite comme propriété du recourant.

Considérant en droit:

1.                      L'art. 63 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF ; RSV 913.11) prévoit ce qui suit :

Art. 63 LAF - Objet [des enquêtes]

1 Sont soumis à l'enquête publique, en principe dans l'ordre suivant:

a. le périmètre général de l'entreprise et les sous-périmètres;

b. l'avant-projet des travaux collectifs et privés, les aires de colonisation éventuelles;

c. l'estimation des immeubles et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux immeubles et l'adaptation des servitudes et des autres droits, les contributions de plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes;

d. le projet d'exécution des travaux collectifs et privés;

e. la répartition des frais d'exécution;

f.   le plan des ouvrages exécutés, collectifs et privés;

g. la répartition des frais d'entretien, lorsque celui-ci est assumé par un syndicat d'entretien.

2 Dans toute la mesure du possible, plusieurs objets seront regroupés dans le cadre d'une même enquête.

3  Des enquêtes sont également ouvertes sur des objets spéciaux lorsque la présente loi le prescrit, ou lorsque la nécessité en est reconnue par le département. Il en va ainsi notamment pour les taxes-types visées à l'article 57 et la clé de répartition des frais. Ce département peut exceptionnellement autoriser une enquête séparée sur les arbres échangés.

Selon la jurisprudence constante de l'autorité cantonale de recours (v. p. ex. Commission centrale des améliorations foncières, AF.1991.0001 du 14 août 1991; Tribunal administratif, AF.1994.0017 du 11 septembre 1995; AF.1997.0011 du 7 novembre 1997, publié dans RDAF 1998 I 215; AF.2000.0007 du 5 juin 2001; AF.2003.0008 du 24 juin 2004; CDAP AF.2006.0001 du 2 septembre 2008; v. encore RDAF 1982, p. 314 et dans le même sens ATF 94 I 602), la procédure de remaniement parcellaire se caractérise par une succession d'opérations soumises à enquêtes publiques, dans un ordre énuméré à l'art. 63 al. 1 LAF qui n'est pas impératif, mais logique. Le résultat de chacune des phases de la procédure de remaniement peut être attaqué par la voie de l'opposition, puis du recours. Si le délai de recours n'est pas utilisé ou si le recours est rejeté, le résultat de la phase en question acquiert force de chose jugée; en règle générale, il ne peut plus être attaqué dans les phases suivantes de la procédure (ATF 94 I 602 - JT 1970 I 3). Inversement, les propriétaires ne peuvent pas mettre en cause des objets autres que ceux de l'enquête en cours, mais ils doivent attendre la succession normale des opérations (RDAF 1982 p.314).

En l'espèce, le nouvel état et le projet d'exécution des travaux collectifs ont été mis à l'enquête en 2010 et la décision correspondante de la commission de classification a fait l'objet de l'arrêt AF.2011.0004 du 11 novembre 2013. La procédure s'est terminée par l'arrêt du Tribunal fédéral du 23 juin 2014. C'est donc en vain que le recourant tente de revenir sur le nouvel état qui lui a été attribué et sur les travaux collectifs du syndicat.

Il en va de même d'ailleurs des griefs qu'il tente de renouveler quant au PPA Bussigny-Ouest, dont la procédure d'adoption et d'approbation cantonale a fait l'objet d'un arrêt du Tribunal cantonal, confirmé par le Tribunal fédéral; ce PPA n'est d'ailleurs pas concerné par la publication.

2.                      L'intervention du recourant a été provoqué par cette publication intervenue dans la Feuille des avis officiels du 13 novembre 2015, dont il convient d'élucider la portée.

a) Du point de vue formel, la phrase contenue dans la publication, selon laquelle "les oppositions doivent être formées durant le délai de publication", n'a aucun sens. On ne voit pas ce que peut être un "délai de publication" et l'art. 5 LAF auquel se réfère l'annonce ne prévoit aucune voie d'opposition. Comme l'admet le Service du développement territorial dans sa réponse au recours, la seule voie de droit envisageable est un recours au Tribunal cantonal. Le recourant a agi dans le délai qu'il pouvait de bonne foi considérer comme fixé par l'annonce parue. Son recours aurait dû, comme l'admet le Service du développement territorial, être transmis au Tribunal cantonal en application de l'art. 7 al. 1 LPA-VD.

b) D'après l'annonce parue dans la Feuille des avis officiels du 13 novembre 2015, la publication de l'approbation cantonale a été effectuée en application de l'art. 5 al. 4 LAF.

A son entrée en vigueur en 1962, l'art. 5 LAF prévoyait seulement que les projets d'améliorations foncières devaient tenir compte, dans toute la mesure du possible, des intérêts de la région telle que la protection de la nature, des sites, des eaux de source et des nappes souterraines. Il a fait l'objet de plusieurs modifications successives tendant à régler la délivrance des autorisations spéciales requises pour les travaux envisagés par le syndicat d'améliorations foncières. Ces autorisations relèvent de la compétence de l'administration cantonale alors que le syndicat est une corporation de droit public cantonal (art. 20 LAF) indépendante de l'administration cantonale. Il s'agissait de codifier la procédure dite de "consultation des services de l'Etat" (BGC printemps 1987 p. 639, modification de l'art. 5 LAF par la novelle du 27 mai 1987). Selon l'exposé des motifs de la novelle du 5 novembre 1997, ces services formulent un "préavis liant" (par analogie avec la procédure d'étude d'impact), puis, suite à la liquidation des réclamations par la commission de classification, l'approbation cantonale de l'avant-projet des travaux collectifs est publiée; cette publication, comportant les autorisations spéciales, intervient "de façon à coordonner l'ouverture des voies de recours" (BGC novembre 1997 p. 4060). La novelle du 2 mars 2010 a introduit la dernière phrase de l'alinéa 5 (cité ci-dessous) afin de réserver l'hypothèse où l'approbation cantonale n'intervient que sur la base de "préavis liants" pour le motif que les autorisations formelles ne seront délivrées qu'une fois le projet d'exécution connu (Exposé des motifs et projets de loi modifiant la LAF, juillet 2009, ad art. 5 LAF - non encore disponible au BGC sur papier; v. ég. l'art. 17 du règlement d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement - RVOEIE; BLV 814.03.1).

Dans la teneur en vigueur depuis le 1er mai 2010, l'art. 5 LAF a la teneur suivante:

Art. 5 - Coordination avec d'autres intérêts 

1 Dans la perspective d'un développement durable, les projets d'améliorations foncières prennent en compte les intérêts de l'agriculture et de la protection de l'environnement, de la nature et du paysage. Ils prennent en considération les intérêts de la région, en particulier le maintien des eaux souterraines et les possibilités qu'elles offrent pour l'alimentation en eau potable.

2 Les atteintes qui ne peuvent être évitées doivent faire l'objet de compensations adéquates. Pour le surplus, le Conseil d'Etat encourage la revalorisation écologique, notamment la création de réseaux de biotopes et l'amélioration de la biodiversité.

3 Avant la mise à l'enquête publique, l'avant-projet des travaux collectifs et privés est soumis pour préavis liants aux services de l'Etat concernés.

4 Après l'enquête publique et la liquidation des réclamations par la commission de classification, le département approuve l'avant-projet des travaux collectifs et privés et publie sa décision qui intègre les autorisations spéciales. Lorsqu'une autorisation spéciale ne peut être délivrée que sur la base d'un projet d'exécution, un préavis liant accompagnera l'approbation de l'avant-projet.

En l'espèce, on peut se demander pourquoi le département cantonal compétent a publié le 13 novembre 2015 l'approbation de l'avant-projet des travaux collectifs alors que le syndicat a déjà atteint l'étape suivante en mettant à l'enquête en 2010 le projet d'exécution des travaux collectifs. Peu importe cependant. Quelles que soient les voies de droit que la publication prévue à l'art. 5 al. 4 LAF est censée coordonner, cette publication ne peut pas avoir pour effet de faire revivre la possibilité, pour les propriétaires concernés, de contester un objet que le syndicat d'améliorations foncières a déjà liquidé par une mise à l'enquête publique suivie d'une procédure d'opposition, voire de recours.

À supposer que la publication du 13 novembre 2015 ait pour effet d'ouvrir une voie de recours contre les décisions spéciales des autorités cantonales, force serait de constater que le recourant n'entreprend pas de contester celles qui sont énumérées dans la décision d'approbation du 5 novembre 2015. Il ne les mentionne même pas.

En définitive, il y a lieu de prononcer l'irrecevabilité du recours.

3.                      Le recours a été provoqué par une publication, en partie incompréhensible, effectuée par le département intimé. Le tribunal renoncera donc à mettre un émolument à la charge du recourant. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, le syndicat n'ayant pas déposé d'écriture.


 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      L'arrêt est rendu sans frais.

III.                    Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 13 janvier 2020

 

                                                          Le président:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.