TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 octobre 2022

Composition

Mme Annick Borda, présidente; M. Etienne Poltier, juge suppléant;
M. Jean-Marie Marlétaz, assesseur.

Recourante

Communauté des propriétaires d'étages A.________, p.a ********, à ********, représentée par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Commission de classification du Syndicat AF 2982, B.________, à ********,

Vu les faits suivants:

A. Les chemins "B.________" et "********" ont été réalisés au cours des trente-cinq dernières années, sur le territoire de la commune d'********, à ********. Il s'agissait ainsi d'équiper (en voie d'accès et en collecteurs) un secteur du plan partiel d'affectation "******** (ci-après: PPA ECVA, du 14 août 1985); ces ouvrages ont été réalisés au fur et à mesure de la construction des chalets sis dans ce PPA (quelques chalets préexistaient toutefois). A l'heure actuelle, la chaussée présente un état de dégradation important, dû notamment à l'intense circulation de camions à destination des chantiers de construction des chalets; elle nécessite une rénovation complète des fondations et du revêtement (voir le rapport technique n° AF2989 établi par la commission de classification en relation avec le projet de rénovation des routes et la réfection du réseau d'assainissement, pour le syndicat d'améliorations foncières "B.________" à ********; ci-après le syndicat; la Commission de classification est abrégée ci-après ccl).

Le syndicat précité a été constitué à fin 2018, notamment dans le but de réaliser la réfection de ces ouvrages; à teneur des statuts approuvés le 22 septembre 2018, ce syndicat a également pour but de réaliser l'adaptation des servitudes, voire des limites y relatives, ainsi que la détermination de la clé de répartition des frais de réfection et d'entretien (art. 1.4 des statuts).

Une étude préliminaire s'est déroulée en 2018 afin de fixer dans leur grande ligne les objectifs poursuivis par cette opération foncière (ce document a été mis en consultation publique du 16 mars au 16 avril 2018).

B. a) La ccl a mis à l'enquête publique, du 6 juillet au 6 août 2021, divers objets, conformément aux buts du syndicat. Il s'agissait du périmètre du syndicat, de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, de l'adaptation des servitudes et autres droits, du projet d'exécution des travaux collectifs et privés, de la clé de répartition des frais de réfection des travaux collectifs et enfin de la clé de répartition des frais d'entretien du chemin.

b) S'agissant du périmètre, celui-ci englobe principalement l'ensemble des parcelles desservies par les chemins "B.________" et "********" ; les surfaces incluses dans le périmètre sont pour l’essentiel colloquées en zone à bâtir, conformément au PPA ECVA. Tel est le cas notamment de la parcelle de base ********, qui accueille les bâtiments de la PPE A.________ (bâtiments ECA n°******** et ********).

c) Au titre de l'avant-projet des travaux collectifs, la mise à l'enquête porte sur le projet de réfection des deux chemins précités; cet avant-projet concernait également la réfection d'autres infrastructures collectives (eau potable, gaz, téléréseau, téléphone, TV et internet, électricité; collecteurs principaux pour les eaux usées et pour les eaux claires); on note également la réalisation de travaux en lien avec les ruisseaux du ******** et de ********.

d) L'enquête portait également sur la clé de répartition des frais de réfection des chemins privés précités. Sur ce point, le rapport de la ccl se lit comme suit :

"La CCL a retenu deux critères principaux reflétant les causes de la dégradation de l'ouvrage :

a) Le trafic A généré par l'utilisation « normale », c'est à-dire quotidienne ou régulière, de l'ouvrage, principalement par les habitants pour rejoindre et quitter leur habitation et pour entretenir leurs biens.

b) Le trafic B généré par les chantiers successifs qui ont permis d'ériger les bâtiments présents dans le périmètre du Syndicat.

[...]

Formules de calcul :

Eléments déterminants selon état des lieux du 1^er janvier 2021

Tbr_i = Tbr n= nombre de parcelles = 25

Frr_i= Frr x D_i ( Fa_i + Fb_i ) n= nombre de parcelles = 25

2 ∑¹_n D_i x Fa_i ∑¹_n D_i x Fb_i

Nomenclature:

Taxe de base route (Tbr) : Chaque propriétaire compris dans le périmètre du Syndicat doit contribuer pour une part fixe aux frais inhérents à la bonne marche du Syndicat (comité de direction) et au traitement impartial du dossier (commission de classification). La ventilation a été arrêtée par la CCL et figure dans le tableau présenté au chapitre 8.

Frais de réfection route (Frr) : frais de l'étude préliminaire en améliorations foncières, frais des investigations complémentaires sur les ouvrages, frais des travaux d'entretien d'urgence, frais des travaux de réfection.

Distance parcourue (D) : voir plan de situation

La longueur d'utilisation est mesurée à l'axe du chemin et exprimée en ml. La distance est pondérée par les facteurs de trafic A et B chacun pour moitié.

[...]

Si plusieurs places de parc sont rattachées à une propriété, la distance considérée est la moyenne pondérée au nombre de places (parc 5039). "

On notera que cette dernière phrase a été biffée lors de la liquidation de l’enquête. Le rapport poursuit :

"Facteur de trafic A (Fa):

Parcelle construite : facteur trafic A égal au nombre de logement. Source: RCB

Parcelle non construite: facteur trafic A fixé à 0,1 (trafic minimal pour l'entretien).

Pylône télécabine et antenne télécommunication: facteur trafic A fixé à 0,3 (trafic pour l'entretien commercial)

Facteur de trafic B (Fb):

Parcelle construite: facteur trafic B égal au volume de tout bâtiment construit [m³]. Source: ECA

Parcelle non construite: facteur trafic B égal à 0 m³

Pylône télécabine et antenne télécommunication: facteur trafic B fixé à 100 m³."

L'enquête avait également pour objet la clé de répartition des frais de réfection des collecteurs EC et EU lesquelles ne font pas l'objet du présent litige.

e) Il en va d'ailleurs de même d'autres objets (adaptation des servitudes et autres charges). Au surplus, la clé de répartition des frais d'entretien des chemins privés, contestée à l'issue de l'enquête, fera l'objet d'une nouvelle enquête et de nouveaux critères de répartition de sorte qu'il est prématuré de développer cet aspect ici. Enfin, l'avant-devis général évalue le coût total de l'opération à quelque CHF 1'570'000.

C. a) En marge de l'enquête publique, la ccl a tenu diverses séances d'explication, afin de compléter l'information des propriétaires concernés. Elle a également assisté in corpore à l'assemblée générale de la PPE "A.________", en juillet 2021.

b) Néanmoins, la PPE précitée a déposé une réclamation au dossier d'enquête en date du 4 août 2021. Elle y contestait notamment la clé de répartition des travaux de réfection des chemins et la clé de répartition des frais d'entretien de ceux-ci.

D. a) Aux fins de liquidation de l'enquête, la ccl a complété son rapport initial (daté du 14 juin 2021) le 12 novembre 2021. Elle y explique notamment les modifications qu'elle apporte sur divers points au tableau intitulé « Répartition des coûts de réfection de la route par propriétaire », spécialement pour la PPE A.________. Elle explique également que, pour tenir compte de la réclamation de cette propriétaire, elle entend modifier les critères présidant à la répartition des frais d'entretien des chemins et, pour ce motif, procéder à une nouvelle enquête sur cet objet.

b) Par décision du 12 novembre 2021, la ccl a très partiellement admis l'opposition de la PPE A.________ s’agissant de la clé de répartition des travaux de réfection des chemins. En substance, la ccl explique ce qui suit à ce propos:

" 5.4. Cela étant dit, en procédant à l'examen de l'opposition de la PPE "A.________" et en particulier aux remarques formulées lors de la séance d'assistance à l'enquête publique, la CCL constate que certains ajustements doivent être effectués pour ce qui concerne la formule de calcul et son application à la PPE "A.________", qui manquait sur certains points de précision:

a) Nombre d'unités de logement: le registre foncier mentionne le groupement des appartements n°11 et 12. Il semble qu'un studio ait été réuni à l'appartement voisin. La CCL réduit ainsi le nombre d'appartements et le porte à 14 unités, contrairement aux 15 unités retenues dans le dossier d'enquête. Il conviendra toutefois de contrôler le nombre d'appartements qui sera mentionné au RCB au moment de la mise à jour des clés pour l'établissement du dossier d'enquête sur la répartition des frais.

b) Dans le dossier d'enquête, la distance parcourue (D) était la moyenne pondérée au nombre de places. Cela ne tient pas compte du rattachement des places de parc aux différents appartements de la PPE. La distance parcourue (D) a donc fait l'objet d'un nouveau calcul en considérant successivement les possibilités de parcage de chaque appartement. La résultante est la moyenne des distances parcourues par chaque appartement (somme des distances divisées par 14). Le nouveau calcul figure dans le tableau en annexe 8 du rapport d'enquête modifié de la CCL de ce jour.

c) Les 2 parkings extérieurs de la PPE "A.________" sont situés bien au-delà des 2 entrées principales du bâtiment. Pour la CCL, ces places n'ont pas à intervenir dans le calcul de la distance parcourue pour la construction du bâtiment de la PPE (pondération du critère "trafic B"). Une deuxième distance est donc intégrée à la clé de répartition des frais de réfection pour ce qui concerne le critère "trafic B". Il s'agit de la moyenne de la distance des deux entrées du bâtiment, lesquelles ont été utilisées pour le chantier."

On retrouve d'ailleurs ces éléments intégrés dans le tableau (« Répartition des coûts de réfection de la route par propriétaire », version 23 septembre 2021; liquidation d'enquête selon l'art. 5 RLAF). En substance, on note surtout, s'agissant du facteur A, qui totalise 50% de la clé de répartition des frais, que la PPE précitée doit assumer 11.804% de ce poste, soit une part substantielle du total réparti à ce titre entre les différents propriétaires, étant précisé que ce pourcentage tient compte de la longueur utile du chemin et du nombre de logements.

E. a) Agissant par acte du 15 décembre 2021 déposé par l'intermédiaire de l'avocat Pierre-Yves Brandt, la communauté des copropriétaires d'étage PPE A.________ a formé recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Elle conclut avec dépens principalement à la réforme de cette décision en ce sens que la clé de répartition des frais de réfection du chemin "B.________" ne fait plus de distinction entre trafic A et B, le critère du nombre de logements étant abandonné au profit du seul critère des surfaces de plancher déterminantes, subsidiairement du seul critère du volume bâti. Elle conclut subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée, le dossier étant renvoyé à la Commission de classification pour nouvelle instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

b) La ccl a déposé sa réponse le 11 février 2022; elle conclut avec dépens au rejet du recours.

c) Les parties ont déposé des écritures complémentaires (la recourante en date du 22 mars 2022; la ccl en date du 5 avril suivant).

Considérant en droit:

1. a) Le conseil de la recourante a reçu la décision en cause le 15 novembre 2021 ; en conséquence, le recours formé le 15 décembre suivant a été formé en temps utile. On notera également que la PPE A.________ s'est réunie en assemblée générale le 10 décembre 2021; à cette occasion, elle a pris la décision de former recours contre la décision ici en cause. Au surplus, il va de soi que cette PPE, en tant que destinataire de la décision attaquée, est légitimée à recourir, de sorte que son pourvoi apparaît comme recevable.

b) La ccl intimée a renoncé à arrêter définitivement la clé de répartition des frais d'entretien des ouvrages collectifs; le seul objet du litige concerne désormais la clé de répartition des frais de réfection des chemins. Cela soulève une question de procédure, qui a trait à la nature à première vue incidente de la décision relative à la clé de répartition des frais.

aa) La loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administratives (LPA-VD, BLV 173.36) a, sur ce point, la teneur suivante :

Art. 74 Décisions susceptibles de recours

¹ Les décisions finales sont susceptibles de recours.

² L'absence de décision peut également faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer.

³ Les décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures provisionnelles.

⁴ Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours :

a. si elles peuvent causer un préjudice irréparable au recourant, ou

b. si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.

⁵ Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale.

La loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; BLV 913.11) prévoit par ailleurs ce qui suit au sujet des enquêtes :

Art. 63 Objet

¹ Sont soumis à l'enquête publique, en principe dans l'ordre suivant :

a) le périmètre général de l'entreprise et les sous-périmètres ;

b) l'avant-projet des travaux collectifs et privés, les aires de colonisation éventuelles ;

c) l'estimation des immeubles et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux immeubles et l'adaptation des servitudes et des autres droits, les contributions de plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes ;

d) le projet d'exécution des travaux collectifs et privés ;

e) la répartition des frais d'exécution ;

f) le plan des ouvrages exécutés, collectifs et privés ;

g) la répartition des frais d'entretien, lorsque celui-ci est assumé par un syndicat d'entretien.

² Dans toute la mesure du possible, plusieurs objets seront regroupés dans le cadre d'une même enquête.

³ Des enquêtes sont également ouvertes sur des objets spéciaux lorsque la présente loi le prescrit, ou lorsque la nécessité en est reconnue par le département. Il en va ainsi notamment pour les taxes-types visées à l'article 57 et la clé de répartition des frais. Ce département peut exceptionnellement autoriser une enquête séparée sur les arbres échangés.

La répartition des frais d'un syndicat d'améliorations foncières fait l'objet de l'enquête prévue à l'art. 63 al. 1 let. e LAF. Il s'agit logiquement d'une étape terminale des opérations du syndicat. Les décisions définitives concernant les frais d'exécution valent titre exécutoire au sens de la LP (art. 46 LAF).

L'enquête sur la clé de répartition des frais ne fixe pas définitivement la part des frais incombant à chacun des propriétaires. En ce sens, son résultat (soit le contenu de l'enquête ou celui des décisions rendues sur réclamation, art. 99 LAF) peut être considéré comme une décision incidente qui ne met pas fin à la procédure. Il en résulte que le recours n'est recevable que si la décision relative à la clé de répartition des frais peut causer un préjudice irréparable au recourant.

bb) Cette condition doit être considérée comme réalisée. En effet, selon la jurisprudence en la matière, qui a été celle de la Commission centrale des améliorations foncières (déjà sous l'empire de la loi de 1907: prononcé Panchaud du 7 octobre 1936, confirmé par l'ATF P 641 du 4 juin 1937), du Tribunal administratif (p. ex. AF.2000.0007 du 5 juin 2001) puis de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (p. ex. AF.2009.0004 du 6 octobre 2010; AF.2006.0001 du 2 septembre 2008 et les réf. citées), la procédure de remaniement parcellaire se caractérise par une succession d'opérations permettant de sérier les problèmes et d'assurer la bonne marche de l'entreprise. Ces opérations sont soumises à enquête publique, dans un ordre énuméré à l'art. 63 al. 1 LAF qui n'est pas impératif, mais logique. Le résultat de chacune des phases de la procédure de remaniement peut être attaqué par la voie de la réclamation, puis du recours. Si le délai de recours n'est pas utilisé ou si le recours est rejeté, le résultat de la phase en question acquiert force de chose jugée; en règle générale, il ne peut plus être attaqué dans les phases suivantes de la procédure (ATF 94 I 602 - JT 1970 I 3). Inversement, les propriétaires ne peuvent pas mettre en cause des objets autres que ceux de l'enquête en cours, mais ils doivent attendre la succession normale des opérations (RDAF 1982 p.314). Certaines enquêtes sont précisément conçues pour constituer la base d'une enquête ultérieure. Ainsi en va-t-il de l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs (art. 63 al. 1 let. b LAF), qui prépare (avant même la répartition des nouvelles parcelles selon l'art. 63. 1 let. c LAF) l'enquête sur le projet d'exécution des travaux collectifs (art. 63 al. 1 let. d LAF). C'est pourquoi les propriétaires concernés ne peuvent pas remettre en cause le principe et le tracé d'un chemin, tel qu'il résulte de l'avant-projet des travaux collectifs, lors de l'enquête sur le projet d'exécution: seules sont dès lors admises les critiques portant sur les modalités d'exécution de l'ouvrage (RDAF 1982 p.314 précité; v. aussi RDAF 1998 I 215). De même, l'enquête sur les taxes types que la loi permet d'organiser (art. 57 in fine et LAF, art. 63 al. 3 LAF) permet de préparer l'enquête sur les estimations et le nouvel état. Quant à l'enquête sur la clé de répartition des frais (art. 63 al. 3 LAF également), elle sert précisément à préparer la répartition des frais de l'art. 63 al. 1 let. e LAF.

Ainsi, c'est précisément parce que le résultat d'une enquête ne peut plus être remis en cause dans les étapes ultérieures de la procédure que ce résultat est susceptible d'engendrer un préjudice irréparable: même considérées comme incidentes, les décisions relatives à la clé de répartition des frais doivent pouvoir faire l'objet d'un recours immédiat. Considérer qu'elles ne seraient susceptibles de recours que conjointement avec la décision finale (comme l'art. 74 al. 4 LPA-VD le prévoit pour les décisions qui n'engendrent aucun préjudice irréparable) sur la répartition des frais reviendrait à mettre à néant la possibilité, voulue par le législateur à l'art. 63 al. 3 LAF, d'arrêter préalablement la clé de répartition des frais d'une manière qui ne puisse plus être remise en cause lors de la répartition finale des frais d'exécution au sens de l'art. 63 al. 1 let. e LAF. On notera d'ailleurs, puisque l'art. 74 LPA-VD est calqué sur les art. 92 et suivants de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), que cette autorité admet (à certaines conditions restrictives) que la condition du préjudice irréparable puisse être tenue pour réalisée en cas de recours contre une autorisation préalable de construire, ceci afin d'éviter de faire perdre toute utilité pratique à ce type d'institution du droit cantonal (voir en dernier lieu l'arrêt du TF 1C_40/2012 du 14 février 2012 et les références citées, notamment ATF 135 II 30 ; sur ce thème, voir plus généralement Isabelle Häner, Endverfügung – Teilverfügung – Zwischenverfügung, in : Häner/Waldmann, éd., 8. Forum für Verwaltungsrecht, Brennpunkt « Verfügung », Berne 2022, p. 19 ss, spéc. 23 ss et 31 ss).

c) Il convient encore de préciser la portée de l’enquête sur la clé de répartition des frais de réfection des chemins dans le cas d’espèce. Le rapport de la ccl pose tout d’abord des règles de calcul – et celles-ci peuvent être assimilées à des normes (sur cet aspect, qui constitue le coeur du litige, voir consid. 2c et d et 3) – que la ccl devra appliquer dans le cadre de l’enquête subséquente sur les frais. Cependant, les documents d’enquête comportent déjà un début d’application concrète de la clé adoptée, en tant qu’ils fixent les distances déterminantes pour le calcul posé par les deux critères prévus (critère utilisation ; critère volume bâti) ; elles ont donc dans cette mesure la portée de décisions. Ces distances apparaissent dans les deux plans « dressés pour le calcul des distances de la clé de répartition des frais de réfection », versions des 14 juin et 23 septembre 2021, ainsi que dans les deux tableaux intitulés « Répartition des coûts de réfection de la route par propriétaire », dans leurs versions établies aux mêmes dates. Ces éléments doivent être considérés comme des points couverts par l’enquête sur la clé de répartition des frais et ils sont de ce fait susceptibles eux aussi d’entrer en force, notamment s’ils ne sont pas contestés. Or, la recourante ne conteste pas les distances qui la concernent, telles qu’elles résultent de ces documents, dans leur version du 23 septembre 2021.

A cet égard, la Cour observe encore que le rapport de la ccl comportait quelques indications sur le mode de calcul de cette/ces distances pour les parcelles concernées, lesquelles n’étaient pas très précises. Entre la version mise à l’enquête et celle retenue pour la liquidation de l’enquête, on note des différences qui résultent d’une interprétation différente des jalons donnés sur ce point au ch. 4.3 du rapport de la ccl ; si les critères relatifs au calcul de la distance avaient été à proprement parler modifiés, une nouvelle enquête eût été nécessaire pour permettre aux autres propriétaires, auxquels ces critères étaient susceptibles de s’appliquer, de se déterminer. Tel n’est toutefois pas le cas en l’occurrence.

Il en découle que la question des « distances » (spécifiquement les distances résultant de l’annexe 8 pour le facteur A, utilisation, et « la distance chantier » pour le facteur B), nouvellement traitée lors de la liquidation de l’enquête s’agissant de la recourante doit être considérée comme entrée en force, en particulier pour cette dernière.

d) aa) La recourante a requis une inspection locale. Sur la base d’une appréciation anticipée des preuves, la cour s’estime suffisamment renseignée par les éléments du dossier, complété d’ailleurs par le lot de photographies que la recourante a produit. On ne donnera donc pas suite à cette réquisition.

bb) La recourante a également demandé qu’une simulation de calcul soit ordonnée sur la base du critère qu’elle propose. Compte tenu des considérations qui suivent (voir spéc. consid. 3b ci-après), une telle mesure d’instruction ne paraît pas utile, de sorte que l’on n’y donnera pas suite.

d) La recourante critique l’établissement des faits arrêté par la ccl, qu’elle estime incomplet ; selon elle, les frais de réfection sont liés au premier chef aux importants dégâts découlant des travaux sur la parcelle n°3'382. A cet égard, la ccl relève qu'elle a pris en considération cet aspect: au demeurant, sur un total de 50% lié au facteur B, le propriétaire de cette dernière parcelle doit assumer plus de 30% de ceux-ci, ce qui représente plus de CHF 300'000. Ce premier moyen de fait doit ainsi être écarté. En tous les cas, on ne voit pas que cette évaluation soit constitutive d'un abus du pouvoir d'appréciation, qui aurait dû conduire la commission intimée à retenir un pourcentage plus élevé.

2. a) L'art. 44 LAF fixe quelque principes relatifs à la répartition des frais des opérations d'amélioration foncière; il prévoit ce qui suit:

"¹ Les propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau dressé par la commission de classification. La commission de classification peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux réalisés sans subvention ou intéressant des parcelles ne donnant pas droit aux subventions.

² Pour les travaux privés, les frais sont supportés en principe par les intéressés, déduction faite des subventions éventuelles".

On note que le département compétent a établi un Guide à l'usage des communes et des entreprises AF intitulé " Les démarches foncières en pays de Vaud"; la jurisprudence a eu l'occasion de se référer à plusieurs reprises à ce document (CDAP, AF.2012.0004 du 31 janvier 2014, considérant 3.1; voir spécialement chapitre 18 de ce document).

b) La nature de la contribution demandée des propriétaires aux frais du syndicat doit ici être précisée. En effet, la ccl se réfère à des principes de nature fiscale, applicables aux contributions causales; la recourante estime au contraire que l’on ne se trouve pas en présence d'un prélèvement de cette nature. Toutefois, la question a été tranchée par la jurisprudence du Tribunal fédéral dans une espèce similaire, qui concernait également un syndicat d'améliorations foncières (ATF 107 Ib 289); suivant cet arrêt, il s'agit de charges de préférence. On peut certes se demander si ce type de prélèvement constitue une taxe ou plutôt une charge de préférence ; dans le cas d'espèce, il n'est de toute manière pas contestable, au vu de cette jurisprudence, que l'on se trouve en présence d’une contribution causale, liée à l'avantage que retirent les propriétaires concernés des opérations du syndicat. Il en découle que l'art. 127 Cst. (spécialement ses al. 1 et 2) sont applicables. On présentera ici après quelques développements relatifs au principe de la légalité en matière fiscale, puis à propos du principe d'égalité de traitement en cette matière (sur les points qui suivent, cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2 et les références; voir aussi F. Aubry Girardin, in Commentaire romand de la Constitution, Bâle 2021, art. 127 N 15 ss et 23 ss; R. Wiederkehr/P. Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts II, Berne 2014, p. 416-431, avec une abondante casuistique, et les remarques critiques de ces auteurs, p. 432 ss).

c) aa) Le principe de la légalité en droit fiscal, érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales, prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base.

bb) Ces exigences valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. Si la qualité de contribuable et l'objet de l'impôt doivent toujours être définis dans une loi formelle, la jurisprudence a cependant assoupli cette exigence en ce qui concerne le mode de calcul de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée à l'exécutif lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entrerait en contradiction avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (cf. ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; TF arrêt 2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid. 3.1, résumé in Archives 84 p. 829).

cc) La plupart des contributions causales - en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence - doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves.

dd) Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle; cf. ATF 139 I 138 consid. 3.2 p. 141; 139 III 334 consid. 3.2.4 p. 337; 135 I 130 consid. 2 p. 133).

ee) L'assouplissement du principe de la légalité en matière fiscale ne se justifie à travers l'application des principes constitutionnels susmentionnés que dans la mesure où la réglementation en cause vise à, respectivement a pour effet de, mettre la totalité des coûts d'une prestation de l'Etat à la charge de ses bénéficiaires. Tel n'est pas le cas lorsqu'une contribution ne permet de couvrir, conformément à la réglementation applicable, qu'une partie des dépenses effectives. Les principes de l'équivalence et de la couverture des frais ne permettent alors pas d'encadrer de manière suffisante la contribution en cause.

Sur ce dernier point il faut relever que l'art. 44 LAF (qui parle de participation aux frais) peut être interprété en ce sens que la totalité des frais de l'opération foncière menée par ce syndicat doit être mis à la charge des propriétaires concernés, sous déduction bien sûr des subventions allouées.

ff) Sous l'angle de la base légale, on peut donc déduire de la jurisprudence que la délégation au pouvoir exécutif de la tâche d'arrêter les règles de calcul nécessaires en matière de contributions causales est très largement admise, pour autant que le principe de couverture des coûts et celui de l'équivalence permettent un contrôle suffisant du prélèvement en cause. S'agissant des syndicats d'améliorations foncières, soit d'entités qui ne sont pas mentionnées à l'art. 46 LPA-VD, le régime découle exclusivement de la LAF et notamment des art. 44 et 63 LAF. L'art. 44, aux al. 1 et 2 précités, prévoit notamment quelques critères de calcul au niveau de la loi formelle et ceux-ci sont précisés dans des documents établis par la commission de classification en tant qu'organe du syndicat; ces documents (clé de répartition des frais, facultative certes, et la répartition des frais proprement dite, obligatoire), font l'objet des enquêtes publiques prévues à l'art. 63 LAF, spécialement al. 1 let. e et al. 3. En conséquence, la délégation intervient en faveur de la commission de classification, qui constitue en quelque sorte le pouvoir exécutif du syndicat. En principe, l'on doit en conclure que le régime mis en place pour la répartition des frais dans les syndicats d'améliorations foncières respecte le principe de la couverture des coûts (comme on l'a vu ci-dessus en relation avec l'art. 44 LAF), ainsi que celui de l'équivalence (pour autant que les critères retenus par la commission de classification pour évaluer les avantages obtenus par les différents propriétaires soient adéquats).

d) On rappelle aussi que l'exigence d'une base légale permet dans une large mesure d'assurer le respect de l'égalité de traitement. Une norme unique, censée saisir une multiplicité de situations, va s'appliquer aux différents cas d'espèce à traiter; en substance, c'est bien le but visé par l'adoption de la clé de répartition des frais de réfection du chemin: elle permet d'arrêter des critères censés s'appliquer de manière uniforme aux différents propriétaires concernés. Encore faut-il que les critères retenus soient adéquats pour évaluer les avantages reçus par ces derniers. Pour cela, la norme elle-même doit respecter le principe de l'égalité de traitement et celui de la prohibition de l’arbitraire. La jurisprudence du Tribunal fédéral l'exprime d'ailleurs ainsi (ATF 142 V 316, considérant 6.1.1):

"6.1.1 La protection de l'égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) sont étroitement liées. Une norme est arbitraire lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux ou si elle est dépourvue de sens et de but ( ATF 136 I 241 consid. 3.1 p. 250). Elle viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente ( ATF 134 I 23 consid. 9.1 p. 42)."

On relève enfin que les exigences découlant du principe de l'égalité de traitement dans le domaine fiscal (art. 127 al. 2 Cst.) sont similaires. On ajoutera, avec la jurisprudence, que la réglementation légale en la matière est nécessairement schématique en raison de la multiplicité des situations individuelles à considérer, ce qui est toutefois compatible avec les principes ancrés à l'art. 127 Cst.; en fin de compte, il suffit que la réglementation n'aboutisse pas de façon générale à une charge sensiblement plus lourde ou à une inégalité systématique à l'égard de certaines catégories de contribuables (dans ce sens, voir notamment ATF 133 II 305 consid. 5.1 et les références).

3. En somme, le débat porte en l'occurrence sur les critères retenus dans la clé de répartition des frais tels que mis à l'enquête – et non, on le rappelle (consid. 1c), sur les distances calculées pour l’application de ces critères; si l'on qualifie les principes arrêtés par l'autorité intimée de norme, ceux-ci violent le principe de l'égalité de traitement s'ils ne peuvent se justifier par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait réglementée ou s’ils omettent de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances. Il en découlerait que la contribution prélevée auprès de la recourante ne serait, potentiellement, pas conforme au principe de l'équivalence, c'est à dire ne serait pas proportionnée aux avantages retirés par celle-ci, telle que comparée au prélèvement opéré auprès des autres propriétaires (on voit ici que les principes d’équivalence et d’égalité de traitement rappelés plus haut convergent, dans une certaine mesure en tous les cas).

a) A titre de rappel, on se souvient que la ccl se base, non pas sur un, mais sur deux critères, lesquels sont censés nuancer et pondérer entre eux les éléments des différentes situations à régler. Un premier critère vise à saisir un premier type d'utilisation de la voirie, soit celle qui a trait à l'accès aux différents chantiers pour la réalisation, au fil du temps, des différents bâtiments et chalets dans le périmètre desservi ; un tel usage était en effet de nature à entraîner une usure significative des chemins en cause. Quant au second critère, il vise à saisir l'utilisation au quotidien de cette voirie, pour accéder à ces bâtiments en cause; la ccl s'appuie ici sur le nombre de logements présents dans chaque construction, chaque logement étant censé générer un nombre de mouvements présumé égal (tel est du moins le postulat de base pour l’application du facteur A ; la ccl s’en est toutefois écartée dans le cadre de l’annexe 8, mais celle-ci concerne la question - distincte - du calcul des distances pour le facteur A « utilisation » ; sur ce point l’annexe 8 retient pour l’appartement 3 de la PPE recourante, qui ne dispose pas de place de parc, des mouvements égaux à 0). C'est ce second critère qui est critiqué par la recourante. A ses yeux, il aurait été beaucoup plus adéquat de retenir un critère un peu plus nuancé, en lien avec la norme VSS SN 640281 qui permet de fixer le nombre de places de parc par bâtiment (en substance une place de parc par logement, sous quelques réserves; au-delà de 100m², un logement d'une surface allant jusqu'à 200m² nécessite deux places, alors qu'un logement allant jusqu'à 300m² en nécessiterait trois). En d'autres termes, il s'agirait, pour la recourante, de fixer la contribution en fonction de la surface du logement considéré, laquelle pourrait générer un trafic supérieur à celui d'un logement ordinaire, d'une surface inférieure à 100m². Si l'on comprend bien, il ne s'agirait donc pas de recenser les places de parc existantes (qu'elles bénéficient d'une autorisation de construire ou non), mais de procéder dans l’abstrait à un calcul du nombre de places en fonction des surfaces de planchers des logements considérés ; la recourante ajoute que cette solution serait réalisable sans frais excessifs.

b) aa) On se souvient que le législateur, lorsqu'il adopte des normes, bénéficie d'une marge de manœuvre étendue pour fixer des règles respectant le principe de l'égalité de traitement; en somme, il est essentiel que la règle adoptée puisse se fonder sur des motifs raisonnables, ceux-ci pouvant être liés à la situation à régler ou tenir compte des objectifs poursuivis (voir à cet égard Commentaire romand de la constitution, Bâle 2021, Vincent Martenet, art. 8 n°13, 18ss, 32 et 39ss et les références; pour le droit fiscal, ibid. Aubry Girardin, art. 127 N 42).

bb) En somme, la clé de répartition litigieuse assimile la situation de la recourante (ou plus précisément chacun des nombreux logements de petite taille composant l'immeuble de celle-ci) à celle de chalets individuels comportant de grands, voire de très grands gabarits. Ce faisant, elle ne procède pas à une distinction, souhaitée par la recourante, propre à tenir compte de la taille de ces différents immeubles, pour s'appuyer exclusivement sur le nombre de logements qui s'y trouvent.

La distinction proposée par la recourante pourrait certainement se défendre. Autrement dit, la solution qu'elle suggère serait sans doute admissible au regard des principes du droit fiscal; elle serait vraisemblablement également praticable par l'autorité (le recensement des surfaces des différents logements des bâtiments en cause ne paraît pas constituer une mesure d'instruction hors de portée de la ccl, avec l’appui de la commune, p.ex.).

cc) Cependant, la question n'est pas là: il s'agit bien au contraire de déterminer si la méthode choisie par l'autorité intimée ne repose sur aucun motif raisonnable. On relève d'ailleurs qu'elle présente, à l'instar de celle de la recourante, un certain schématisme, lequel est toutefois assez largement admis dans le domaine fiscal (voir d'ailleurs à ce sujet Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, RDS 1992 II pages 145 ss, spéc. p.209 ss). En l'occurence, la méthode retenue par l'autorité intimée retient des critères qui reposent essentiellement sur une justification situationnelle (Martenet, op. cit. art. 8 N 41). A cet égard, force est de constater que les deux critères retenus (soit les volumes construits, d'une part, le nombre de logements, d'autre part) reposent sur une base objective, même si d'autres solutions peuvent être admises également, de sorte qu’ils doivent être considérés comme appropriés; ils le sont à tout le moins suffisamment pour que l'autorité de céans n'ait a priori pas à intervenir.

Concrètement, le facteur B (qui table sur le volume construit) n’est pas critiqué (même si la recourante paraît vouloir remplacer l’un et l’autre facteurs par le critère unique qu’elle propose) ; au demeurant, l’application de ce critère ne lui est pas défavorable (il conduit à une part de 0.772 % sur les 50 % correspondant au critère « chantier » ; les chiffres donnés ici sont ceux du tableau de répartition dressé en lien avec la liquidation de l’enquête). Par contre, le facteur A est fortement contesté : il aboutit pour elle à une part de 11.804 %, sur un total de 50% pour ce facteur à répartir entre l’ensemble des biens-fonds desservis, alors même que l’immeuble de la recourante se trouve au début du chemin en cause (sont décomptés 123 ml ; par opposition à 471 ml, au bout de ce chemin). Cette part au critère A, pris isolément, peut paraître élevée ; il demeure que seul est déterminant le résultat découlant conjointement des facteurs A et B : la formule de calcul, prise globalement, apparaît en définitive admissible et, en tous les cas, échappe au grief de l’arbitraire.

4. Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Cela étant, les frais d'arrêt doivent être mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD). Au surplus, la commission de classification, qui n'a pas consulté de mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue par la Commission de classification du syndicat AF "B.________" le 12 novembre 2021 est confirmée.

III. L'émolument d'arrêt, par CHF 3'000 (trois mille francs) est mis à la charge de la Communauté des propriétaires d'étage A.________ à Villars-sur-Ollon.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 10 octobre 2022

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.