TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 6 octobre 2023

Composition

Mme Annick Borda, présidente; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Jean-Marie Marlétaz, assesseur

Recourants	1.	A.________ à ******** représentée par Laurent ROULIER, Avocat, à Lausanne,
	2.	B.________ à ******** représenté par Laurent ROULIER, Avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Assemblée Générale du Syndicat AF 2982 C.________, représentée par Eric MUSTER, avocat, à Lausanne,

Autorité concernée

Commission de classification du Syndicat AF 2982, C.________,

Objet	Décisions de syndicats d'améliorations foncières
	Recours A.________ et consorts c/ décision du 9 décembre 2022 rendue par l'assemblée générale extraordinaire du syndicat C.________, à ******** (mise en œuvre de travaux de réfection du chemin et appel de fonds)

Vu les faits suivants:

A. Les époux A.________ sont propriétaires des parcelles ******** et ******** du cadastre de la Commune d’********. A.________ est tout d’abord propriétaire de la parcelle ********, sise à l’extrémité du chemin de ********, en amont de celui-ci ; un grand chalet a été réalisé sur ce bien-fonds ; toutefois, divers travaux non conformes à l’autorisation de construire ont été réalisés et font l’objet de décisions de démolition/déconstruction. B.________, quant à lui, est propriétaire de la parcelle ********, immédiatement voisine à l’est de la parcelle ******** ; ce bien-fonds supporte lui aussi une construction. On note encore que les mesures de « déconstruction » ordonnées par les autorités à l’endroit des époux A.________ n’ont pas encore été exécutées.

B. Les chemins " C.________" et "********" ont été réalisés au cours des trente-cinq dernières années, sur le territoire de la commune d'********, à ********. Il s'agissait ainsi d'équiper (en voie d'accès et en collecteurs) un secteur du plan partiel d'affectation "******** (ci-après: PPA ECVA, du 14 août 1985); ces ouvrages ont été réalisés au fur et à mesure de la construction des chalets sis dans ce PPA (quelques chalets préexistaient toutefois). A l'heure actuelle, la chaussée présente un état de dégradation important, dû notamment à l'intense circulation de camions à destination des chantiers de construction des chalets; elle nécessite une rénovation complète des fondations et du revêtement (voir le rapport technique n° AF2989 établi par la commission de classification en relation avec le projet de rénovation des routes et la réfection du réseau d'assainissement, pour le syndicat d'améliorations foncières " C.________" à ********; ci-après le syndicat; la Commission de classification est abrégée ci-après ccl).

Le syndicat précité a été constitué à fin 2018, notamment dans le but de réaliser la réfection de ces ouvrages; à teneur des statuts approuvés le 22 septembre 2018, ce syndicat a également pour but de réaliser l'adaptation des servitudes, voire des limites y relatives, ainsi que la détermination de la clé de répartition des frais de réfection et d'entretien (art. 1.4 des statuts).

Une étude préliminaire s'est déroulée en 2018 afin de fixer dans leur grande ligne les objectifs poursuivis par cette opération foncière (ce document a été mis en consultation publique du 16 mars au 16 avril 2018).

C. a) La ccl a mis à l'enquête publique, du 6 juillet au 6 août 2021, divers objets, conformément aux buts du syndicat. Il s'agissait du périmètre du syndicat, de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, de l'adaptation des servitudes et autres droits, du projet d'exécution des travaux collectifs et privés, de la clé de répartition des frais de réfection des travaux collectifs et enfin de la clé de répartition des frais d'entretien du chemin.

b) S'agissant du périmètre, celui-ci englobe principalement l'ensemble des parcelles desservies par les chemins " C.________" et "********" ; les surfaces incluses dans le périmètre sont pour l’essentiel colloquées en zone à bâtir, conformément au PPA ECVA. Tel est le cas notamment des parcelles ******** et ******** du cadastre de la Commune d’********, propriété des époux A.________.

c) Au titre de l'avant-projet des travaux collectifs, la mise à l'enquête porte sur le projet de réfection des deux chemins précités; cet avant-projet concernait également la réfection d'autres infrastructures collectives (eau potable, gaz, téléréseau, téléphone, TV et internet, électricité; collecteurs principaux pour les eaux usées et pour les eaux claires); on note également la réalisation de travaux en lien avec les ruisseaux du ******** et de ********.

d) L’enquête portait également sur le projet d’exécution des travaux collectifs ; celui-ci n’a pas été contesté ; il n’a d’ailleurs pas dû être modifié dans le cadre de la liquidation de cette enquête, de sorte qu’il est entré en force et lie les propriétaires concernés.

S’agissant de la clé de répartition des frais, la ccl s’est basée, non pas sur un, mais sur deux critères, lesquels sont censés nuancer et pondérer entre eux les éléments des différentes situations à régler. Un premier critère vise à saisir un premier type d'utilisation de la voirie, soit celle qui a trait à l'accès aux différents chantiers pour la réalisation, au fil du temps, des différents bâtiments et chalets dans le périmètre desservi ; un tel usage était en effet de nature à entraîner une usure significative des chemins en cause. Quant au second critère, il vise à saisir l'utilisation au quotidien de cette voirie, pour accéder à ces bâtiments en cause; la ccl s'est appuyée ici sur le nombre de logements présents dans chaque construction, chaque logement étant censé générer un nombre de mouvements présumé égal.

D. a) Le syndicat d’améliorations foncières « C.________» a tenu diverses assemblées générales (en présentiel, sauf celle de 2020 tenue par correspondance en lien avec la pandémie du COVID). Le comité de direction a adressé ses convocations aux diverses assemblées par courrier recommandé et par mail. S’agissant des époux A.________, il leur a adressé par ce biais une convocation unique pour le couple, ce à leur domicile. A.________ a d’ailleurs pris part à la plupart des assemblées générales du syndicat, signant la feuille de présence au nom de son mari, qu’elle représentait.

b) On relève, à propos de l’assemblée du 9 juillet 2021, que le même processus de convocation a été retenu, notamment pour les époux A.________. La convocation en question comportait en annexe l’avis relatif à l’enquête publique qui s’est déroulée du 6 juillet au 6 août 2021 et qui portait sur divers objets mentionnés plus haut (let. C). Les époux A.________ n’étaient toutefois ni présents ni représentés à cette assemblée du 9 juillet 2021 ; ils en ont toutefois reçu le procès-verbal par courrier du 31 juillet 2021. Au demeurant, A.________, qui représentait à nouveau son mari, a assisté à l’assemblée générale du 17 décembre 2021, qui a approuvé le procès-verbal de l’assemblée précédente du 9 juillet 2021. Avant l’assemblée du 8 avril 2022, A.________ a envoyé un e-mail au comité de direction pour formuler diverses observations au sujet du procès-verbal de l’assemblée du 17 décembre 2021. Elle y émet en outre le souhait que l’assemblée lui accorde des facilités de paiement échelonnées, visant à cet égard les versements anticipés susceptibles d’être dus au syndicat. Lors de cette assemblée, il a été décidé d’entreprendre les travaux selon une option présentée par le comité de direction et d’adresser un appel à versements anticipés aux propriétaires membres du syndicat (la demande portait sur un premier montant total de fr. 250'000.-, payable au 15 mai 2022, puis sur un second montant de fr. 400'000.- payable au 15 février 2023 ; une modification de ce second montant était toutefois réservée en fonction de l’état des finances du syndicat à ce moment-là).

E. a) Le syndicat a tenu une nouvelle assemblée générale le 9 décembre 2022. A.________, qui représentait également son mari, était présente et assistée de son conseil. L’assemblée a approuvé le procès-verbal de l’assemblée générale ordinaire du 8 avril 2022. En outre, elle a également approuvé l’exécution de la mise en œuvre des travaux de la deuxième étape pour 2023. Simultanément, elle a décidé de confirmer l’appel de fonds de fr. 400'000.- (en l’occurrence le cinquième appel de fonds), payable au 15 février 2023 ; le montant en question devait être réparti entre les propriétaires du syndicat sur la base de la clé de répartition des frais, telle qu’elle résultait de l’enquête publique et de sa liquidation (clé confirmée sur recours, par arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois - ci-après : CDAP - du 10 octobre 2022, AF.2021.0003).

b) Agissant par l’intermédiaire de l’avocat Laurent Roulier, A.________ et B.________ ont recouru auprès de la CDAP contre cette décision le 24 janvier 2023 (compte tenu de la notification du procès-verbal de cette assemblée en date du 12 janvier 2023, cet acte a été formé en temps utile ; on parvient au même résultat si l’on fait partir le délai de recours du 9 décembre 2022, date de l’assemblée en question et de la communication orale de ces décisions : même dans cette hypothèse, le délai de recours de trente jours n’était pas échu au 24 janvier 2023, compte tenu des féries de fin d’année). En substance, les recourants concluent avec dépens, à titre principal, à la constatation de la nullité de toutes les décisions prises par les organes du syndicat ; à titre subsidiaire, ils demandent la constatation de la nullité des décisions prises le 9 décembre 2022 par l’assemblée générale extraordinaire du syndicat ; à titre plus subsidiaire encore, ils concluent à l’annulation des décisions de cette assemblée, en tant qu’elles portent sur la mise en œuvre des travaux de la deuxième étape et sur les versements anticipés 2023 ; à titre plus subsidiaire encore, ils concluent à l’annulation des décisions de l’assemblée générale précitée sur les points mentionnés, le dossier devant être renvoyé à dite assemblée pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.

c) Agissant par l’intermédiaire de l’avocat Eric Muster, le syndicat AF C.________ a déposé le 27 mars 2023 sa réponse au recours ; il conclut avec dépens à son rejet. On note également la présence au dossier d’une détermination de la ccl, du 17 avril 2023, laquelle conclut à l’irrecevabilité du recours.

Les recourants ont complété leurs moyens dans un mémoire du 19 juillet 2023. Au pied de cette écriture, les recourants prennent de nouvelles conclusions, qui vont en substance dans le même sens que celles prises au pied de leur recours, tout en allant pour certaines d’entre elles un peu plus loin. L’autorité intimée a déposé le 25 août 2023 une écriture complémentaire spontanée (elle y confirme ses conclusions en ajoutant qu’elle conclut au rejet des conclusions complémentaires figurant dans le mémoire du 19 juillet 2023), sur laquelle les recourants ont été autorisés à se déterminer, ce qu’ils ont fait le 2 octobre suivant.

F. Par décision du 23 mai 2023, la juge instructrice a rendu une décision dans laquelle elle rejette la requête de levée de l’effet suspensif présentée par le syndicat intimé.

Considérant en droit:

1. A lire l’acte de recours, la contestation porte sur divers objets : en substance, les recourants soutiennent que la création du syndicat AF intimé serait radicalement nulle ; il doit en aller de même, à leurs yeux, de toutes les décisions prises par le syndicat, en particulier s’agissant des décisions de l’assemblée générale du 9 décembre 2022. Cet aspect sera traité en priorité ci-après (consid. 2). Pour le surplus, les recourants s’en prennent à la décision de l’assemblée générale du 9 décembre 2022 en tant qu’elle porte sur la mise en œuvre des travaux de la deuxième étape du syndicat (consid. 3). Enfin, ils contestent également la décision de l’assemblée relative aux versements anticipés (consid. 4).

On note que l’auteur d’un pourvoi n’a pas la faculté, après l’échéance du délai de recours, d’augmenter ou de modifier (en portant la contestation sur un autre objet) les conclusions prises dans son acte de recours ; de telles conclusions, nouvelles et formulées hors délai, sont en effet irrecevables (voir p.ex. TA, arrêt du 2 février 2004, AC.2003.0113). Une réduction des conclusions prises initialement est en revanche admissible. Dans le cas d’espèce, les recourants ont formulé, dans leur mémoire complémentaire, des conclusions qui diffèrent sensiblement de celles prises au pied de leur recours. On peut néanmoins se demander s’il s’agit d’une réduction des conclusions initiales, auquel cas elles seraient recevables également ; on laissera cette question ouverte au vu de l’issue du pourvoi.

2. Les recourants soutiennent que la création du syndicat est en l’occurrence si gravement viciée qu’il doit être considéré comme nul, comme aussi les décisions qu’il a prises par la suite. En outre, les recourants font valoir plus spécialement la nullité des décisions prises par l’assemblée générale le 9 décembre 2022. Cependant, la thématique de la nullité est délicate, même si l’on doit d’emblée relever que la nullité ne peut être retenue qu’à titre exceptionnel (ATF 148 II 564, consid. 7.2 et les références) ; cela appelle au préalable des remarques générales (ci-après let. a), avant d’examiner les deux questions soulevées dans le cas d’espèce par les recourants (let. b et c).

a) Les décisions administratives bénéficient d’une présomption de validité. Il s’agit dès lors de déterminer à quelles conditions cette présomption peut être renversée en présence d’une décision irrégulière. Deux voies principales sont ici possibles : la première, ordinaire, usuelle, est celle de l’annulation ; elle ne peut être prononcée que par l’autorité de recours, saisie d’un pourvoi formé en temps utile et par ailleurs recevable, dirigé contre la décision contestée ; la seconde voie est extraordinaire, c’est celle de la nullité ; la nullité, on le verra, peut être constatée en tout temps et par toute autorité.

La nullité, de par ses conséquences, ne frappe que les vices les plus graves (voir d’ailleurs les principes relatifs à la nullité de décisions, en l’occurrence en droit pénal : ATF 149 IV, consid. 6.1 et 6.2 et les références citées ; ces principes, dont la portée est transversale, s’appliquent aussi en droit public : ATF 148 II 564, consid. 7.2). L’acte déclaré nul est considéré comme inexistant dès l’origine ; la nullité déploie donc un effet rétroactif (ou ex tunc). On peut d’ailleurs dire que la nullité est constatée – et non décidée. La nullité peut être invoquée en tout temps, et toute autorité étatique amenée à connaître de la décision peut d’ailleurs la constater d’office. La décision nulle ne déploie aucun effet et elle ne peut pas faire l’objet d’actes d’exécution, ni de sanctions si elle n’est pas respectée. Elle peut ainsi être invoquée devant l’autorité qui a rendu la décision viciée ou l’autorité hiérarchiquement supérieure ; mais ces autorités peuvent également la constater d’office. Par ailleurs, la nullité peut également être invoquée à titre préjudiciel. Selon la jurisprudence, la nullité peut aussi être constatée par l’autorité de recours (peu importe alors que le pourvoi ait été formé en temps utile ou non ou qu’il soit irrecevable pour un autre motif ; ATF 127 II 32, spéc.48 ; JdT 1994 III 14).

La sanction de la nullité, on l’a dit, n’intervient qu’en présence de vices très graves, voire extrêmement graves. On retiendra dès lors, dans la règle, la voie de l’annulation des décisions administratives viciées. La solution contraire aboutirait à une insécurité juridique considérable ; de surcroît, la juridiction administrative s’est beaucoup développée à une période récente et l’accès à celle-ci est aisé. L’administré dispose donc d’une voie de contrôle qu’il ne tient qu’à lui de saisir, afin d’obtenir l’annulation de la décision viciée.

Sous réserve de règle légale particulière, trois conditions doivent être réunies cumulativement pour que la nullité soit prononcée : le vice que présente la décision doit être grave, il doit de surcroît être patent et enfin la nullité de la décision ne doit pas mettre sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 133 II 366, spéc. 367) ; 132 II 342, spéc. 346 ; 21, spéc. 27 ; 122 I 97, spéc. 99). Par vice grave, on entend la violation d’une norme constitutionnelle importante ou d’une règle procédurale essentielle. L’irrégularité que présente la décision doit de surcroît être évidente. Cette exigence peut paraître à première vue paradoxale, puisque les vices cachés – et donc ignorés par un administré dépourvu de connaissances juridiques particulières – ne peuvent conduire qu’à l’annulation de celle-ci. Cette condition découle cependant du principe de la sécurité du droit ; en effet, les vices qui sont susceptibles d’affecter une décision sont innombrables et, parfois, seul un arrêt du Tribunal fédéral est susceptible de les révéler. Si l’on admettait la conséquence de la nullité dans tous ces cas, cela ferait peser une menace trop lourde sur la plupart des décisions administratives. Le fait que le vice doive être évident a pour conséquence de ne pas protéger l’administré qui se fonde sur une décision administrative gravement et surtout manifestement viciée pour y adapter son comportement. En troisième lieu, le constat de nullité ne doit pas mettre sérieusement en danger la sécurité du droit, soit notamment la confiance que des tiers auraient placée dans la régularité de la décision elle-même ou d’actes d’exécution de celle-ci. L’application de cette troisième exigence implique une pesée d’intérêts par l’autorité saisie. Cette dernière peut d’ailleurs être illustrée par le cas suivant : contrairement aux exigences statutaires, les organes d’un syndicat d’améliorations foncières n’avaient pas fait l’objet d’une réélection. Les nombreuses décisions prises par ces derniers, après l’expiration de leur fonction, n’ont pas été considérées comme nulles, car cela aurait porté atteinte à la sécurité du droit (ATF 83 I 1).

L’existence d’un motif de nullité est retenue principalement dans l’hypothèse de la violation de règles de compétence (ATF 142 II 182, consid. 2.2.3 ; 111 Ib 213, spéc. 220 : autorisation de construire délivrée par une commune pour une construction hors de la zone à bâtir, en violation des art. 24 et 25 al. 3 LAT) ou dans le cas, plus rare, de la méconnaissance d’un principe constitutif de la procédure. A titre d’exemple de cette deuxième configuration, on citera le cas de l’adoption d’un plan d’affectation sans enquête publique préalable (cette exigence revêt une importance particulière, vu son aspect politique ; ATF 114 Ib 180, spéc. p.184). En revanche, lorsqu’un tel plan est adopté sans qu’un avis personnel ait été communiqué aux propriétaires de terrains situés dans le périmètre du plan, seule l’annulabilité est envisageable (sur cette thématique, voir Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT : Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, Aemisegger/Haag, art. 33, N 36 ss). Il en va d’ailleurs de même dans le cas d’un projet de construction autorisé sans enquête publique. On note enfin que la nullité d’une décision administrative n’est pratiquement jamais admise lorsque cette dernière est affectée par des violations du droit matériel (ATF 148 II 564, consid. 7.2 ; à titre d’exception, on pense ici à une décision portant atteinte à des droits dits « inaliénables » ou à « l’essence des droits fondamentaux », au sens de l’art. 36 Cst.).

b) Les recourants, on l’a vu, font valoir la nullité du syndicat lui-même. Pour étayer ce point de vue, ils relèvent que le syndicat a pour but la réfection d’un réseau de chemins privés. Or, selon eux, un organisme de droit public, tel qu’un syndicat fondé sur la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (ci-après : LAF ; RS 913.11), ne saurait être créé avec un objectif purement privé.

aa) La cour ne peut suivre cette argumentation. Il faut bien voir en effet que, en zone à bâtir, la création d’un syndicat peut poursuivre des buts d’intérêt public liés à des préoccupations d’aménagement du territoire (art. 20 LAT ; certes, cette disposition a trait au « remembrement », ce en vue de permettre la réalisation du plan d’affectation). L’art. 19 LAT exige par ailleurs l’équipement des biens-fonds affectés en zone à bâtir ; il s’agit d’ailleurs d’une tâche publique, qui doit être assumée en principe par un organisme public (canton ou commune p.ex.). Concrètement, une telle tâche peut aussi être déléguée à d’autres entités publiques (Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT : Planifier l’affectation, Jeannerat, art. 19, N 45 ss ; cet auteur observe en outre que l’obligation d’équiper n’empêche pas que la propriété des installations d’équipement soit privée : N 46 ; voir aussi Jeannerat, art. 20, N 1 ss), voire à des propriétaires privés (art. 19 al. 3 LAT). Au demeurant, les art. 81 ss LAF concernent précisément les opérations conduites cas échéant en zone à bâtir. Un syndicat regroupant des propriétaires de biens en zone à bâtir peut être créé en vue de procéder à un remaniement ; il peut cependant aussi avoir une vocation moins ambitieuse, par exemple l’épuration de servitudes ou la réalisation d’équipements (selon l’art. 29 LAF, les statuts du syndicat doivent arrêter les buts de l’opération ; c’est là un élément essentiel qui ne peut être modifié, sinon suivant une procédure spécifique, soit avec l’accord de la majorité des membres du syndicat, art. 49 al. 1 LAF ; il demeure que le syndicat peut fort bien ne pas avoir pour but le remaniement : art. 60 al. 5 LAF) ; dans une telle hypothèse, les art. 85j ss trouvent application, y compris le renvoi figurant à l’art. 85m LAF.

bb) A ce propos, les recourants insistent pour affirmer que le droit vaudois ne permettrait que la création de syndicats en lien avec l’art. 703 CC, soit en vue d’améliorations agricoles (voir en dernier lieu leur écriture du 2 octobre 2023). Or, la LAF vise bien évidemment à mettre en œuvre la règle de l’art. 703 CC ; elle s’applique d’ailleurs au périmètre d’un syndicat agricole dans son entier, même s’il s’étend, à titre accessoire, à des biens-fonds situés en zone à bâtir (ainsi dans l’hypothèse de l’art. 81 al. 2 LAF ; ce sont même plus précisément les règles de la procédure relatives aux remaniements agricoles qui s’appliquent alors). Cependant la loi vaudoise a trait également aux syndicats visant le remaniement de terrains à bâtir (art. 81 ss LAF) ; il faut ajouter qu’elle prévoit aussi des opérations d’ambition plus modeste, soit les syndicats sans remaniement (art. 60 al. 5 LAF) ou encore les corrections de limites (art. 93a LAF). On ne saurait donc suivre les recourants lorsqu’ils veulent exclure la possibilité de créer des syndicats visant des améliorations foncières, sans remaniement, portant sur la zone à bâtir.

cc) Dans le cas d’espèce, le syndicat intimé a sans doute pour objet la réfection des chemins privés précités ; toutefois, il vise également l’adaptation de servitudes, voire même de limites, si nécessaire ; il concerne également la réfection du réseau d’eau potable et de gaz, ainsi que du réseau d’assainissement ; il s’agit là, pour certains d’entre eux en tout cas, d’éléments d’équipements relevant de l’art. 19 LAT ; ceux-ci présentent à l’évidence une dimension d’intérêt public. En outre, les chemins C.________ et ******** auraient sans doute pu être transférés au domaine public, compte tenu du nombre de parcelles desservies ; la solution retenue a été plutôt de laisser ces voiries au domaine privé, mais cela n’enlève rien au fait que l’on se trouve en présence d’éléments qui relèvent de l’art. 19 LAT et donc d’une tâche publique, de sorte qu’ils pouvaient être délégués à un organisme de droit public (sur le fondement d’une base légale : en l’occurrence la LAF), soit le syndicat intimé. Autrement dit, il n’est pas contestable que le syndicat, par sa mission, réponde à un intérêt public.

dd) De toute manière, les recourants font ici valoir une irrégularité relevant du droit matériel (l’absence d’intérêt public des mesures prises) et non la violation d’une règle de compétence ou encore d’un principe constitutif de procédure. Au vu des développements qui précèdent (ci-dessus sous let. a), la cour ne saurait retenir la nullité du syndicat intimé, ce d’autant qu’un tel constat porterait une grave atteinte à la sécurité du droit (dans le même sens, ATF 83 I 1). Le premier moyen des recourants doit ainsi être écarté.

c) Par ailleurs, les recourants concluent à la nullité des décisions de l’assemblée générale du 9 décembre 2022. Cette conclusion est difficilement compréhensible dans la mesure où, dans le cadre de leur motivation, ils s’en prennent bien plutôt à l’irrégularité des décisions relatives à la clé de répartition des frais ; ils soutiennent en effet ne pas avoir été convoqués régulièrement à l’assemblée générale du 9 juillet 2021 (p. 4, let. B et p. 9 s. de leur mémoire de recours). Il faut sans doute voir ici une inadvertance et retenir que la nullité invoquée concerne les décisions relatives à la clé de répartition des frais (même si dans les déterminations du 19 juillet 2023, les recourants persistent à conclure à la nullité des décisions du 9 décembre 2022).

Quoi qu’il en soit, la recourante, qui représentait son mari, était présente avec son conseil à l’assemblée du 9 décembre 2022 ; autrement dit, la convocation à cette assemblée, pour autant qu’elle ait été irrégulière, a atteint son but et les intéressés n’ont subi aucun préjudice de ce fait ; ils ont d’ailleurs recouru en temps utile. La question de la nullité apparaît ici déplacée, ce d’autant qu’ils concluent également à l’annulation des décisions de cette assemblée.

S’agissant des décisions relatives à la clé de répartition, il faut souligner ici que l’irrégularité invoquée concerne sans doute, non pas tant la convocation à l’assemblée générale du 9 juillet 2021, que la régularité des préparatifs à l’enquête publique qui s’est déroulée du 6 juillet au 6 août 2021. A teneur de l’art. 65 LAF, la direction du syndicat avise individuellement les propriétaires par lettre signature de l’ouverture et des modalités des diverses enquête publiques lancées par la ccl. En l’espèce, il est constant que la convocation à l’assemblée générale précitée, accompagnée de l’avis d’ouverture d’enquête, a été communiquée par un avis unique aux deux époux recourants. Ceux-ci font valoir qu’un avis individuel était nécessaire ; à défaut d’un tel avis, selon eux, les décisions prises à l’issue de cette enquête seraient nulles.

A cet égard, on relève que les avis en question ont atteint les époux ; on ne comprend guère que le défaut d’avis individuel, resté en l’occurrence sans conséquence sur l’information effective de l’un et l’autre des époux, soit autre chose qu’une violation mineure des règles de procédure imposées aux organes du syndicat. Cela étant, là encore au vu des remarques générales relatives à la nullité et à son caractère exceptionnel, force est à la cour de retenir que les décisions rendues à l’issue de cette enquête ne sont pas affectées de nullité ; elles étaient tout au plus annulables. Faute de recours des intéressés, elles sont pour eux entrées en force, à tout le moins après l’arrêt rendu par la cour de céans (AF.2021.0003, déjà cité).

3. La contestation des recourants porte par ailleurs sur la poursuite des travaux déjà engagés par le syndicat (la deuxième étape en l’occurrence). Une question préliminaire se pose à cet égard : en effet, l’enquête de juillet 2021 portait également sur le projet d’exécution des travaux collectifs ; cet aspect n’était d’ailleurs pas contesté, de sorte que, après liquidation de l’enquête, ce projet doit être considéré comme entré en force de chose décidée. En l’occurrence, les décisions de l’assemblée générale concernent l’exécution des travaux, soit la mise en œuvre des décisions rendues par la ccl. A cet égard, la matière est traitée aux art. 38 et suivants LAF ; ainsi, l’art. 38 al. 1 prévoit-il une mise en soumission, puis une adjudication des travaux, prononcée conformément aux dispositions sur les marchés publics. Pour le surplus, le syndicat est le maître de l’ouvrage : ainsi, lorsqu’il arrête le calendrier des travaux, voire d’autres modalités de ceux-ci, il prend simplement des mesures d’exécution de la décision de la ccl sur le projet. On peut dès lors se demander si l’on se trouve là en présence d’une « décision ».

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

La LPA-VD définit la décision à son art. 3, ainsi rédigé:

"Art. 3 Décision

¹ Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:

a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;

b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;

c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.

² Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.

³ Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."

La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid. 4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a).

b) L'exécution des décisions non pécuniaires est réglée par l'art. 61 LPA-VD, qui a la teneur suivante:

"¹ Pour exécuter les décisions non pécuniaires, l'autorité peut procéder:

a. à l'exécution directe contre la personne de l'obligé ou de ses biens;

b. à l'exécution par un tiers mandaté, aux frais de l'obligé.

² L'autorité peut au besoin recourir à l'aide de la police cantonale ou communale.

³ Avant de recourir à un moyen de contrainte, l'autorité en menace l'obligé et lui impartit un délai approprié pour s'exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu'il peut encourir.

⁴ S'il y a péril en la demeure, l'autorité peut procéder à l'exécution sans en avertir préalablement l'obligé.

⁵ Les frais mis à charge de l'obligé sont fixés par décision de l'autorité."

c) L'acte par lequel l'administration choisit de recourir aux mesures d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité de recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb; arrêts TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2, 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1; Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., Berne 2011, p. 116). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier, des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1 p. 412; arrêts TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2, 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1; voir également arrêts AC.2015.0129 du 7 juillet 2016 consid. 2a, GE.2013.0005 du 8 juillet 2013 consid. 3c. AC.2012.0045 du 18 octobre 2012 consid. 2a).

d) Dans deux arrêts du 31 août 2001 (AF.2000.0014 et AF.2000.0016), le Tribunal administratif avait laissé ouverte la question de savoir si la décision de fixer l'ordre des travaux était une décision au sens de l'art. 29 LJPA.

L'art. 30 al. 3 LAF charge expressément l'assemblée générale du syndicat d'approuver le devis des travaux et, avec l'accord du département, d'ordonner la mise en œuvre de ceux-ci. Dans un arrêt du 2 septembre 2008 (AF 2005.0005), la CDAP a examiné au fond un recours contre une décision d'approbation "de principe" du devis des travaux sans se prononcer expressément sur la nature de décision au sens de l'art. 29 LJPA. Elle s'est néanmoins interrogée sur la portée d'une telle décision d'approbation:

"La décision d'approbation du devis que l'art. 30 al. 3 LAF place dans la compétence de l'assemblée générale n'a qu'une portée limitée. En effet, la question de savoir quels sont les travaux qu'entreprendra le syndicat ne dépend pas de l'assemblée générale. Ce sont les enquêtes organisées par la commission de classification et les décisions que celle-ci prend en première instance sur les réclamations des propriétaires qui déterminent les grandes lignes des travaux collectifs (enquête sur l'avant-projet), puis leurs caractéristiques détaillées (enquête sur le projet d'exécution) telles que le revêtement des chemins ou le diamètre des collecteurs. La décision que prend l'assemblée générale en approuvant le devis n'a aucun effet sur ce point. Elle intervient en bonne logique après la liquidation des enquêtes sur l'avant-projet, puis le projet d'exécution des travaux collectifs.

On peut dans ces conditions se demander quelle est la portée de la décision de l'assemblée générale prévue par l'art. 30 al. 3 LAF. Les travaux préparatoires ne contiennent aucune indication sur ce point (BGC automne 1961 p. 399). Il s'agit probablement de permettre au comité de direction d'obtenir une décharge pour son action s'agissant de l'adjudication des travaux (art. 38 LAF) et de leur mise en œuvre (qui nécessite également l'approbation de l'assemblée générale)." (consid. 5)

On peut douter, au regard de la portée limitée de la décision d'approbation du devis qu'il s'agisse vraiment d'une mesure qui crée des droits ou obligations pour les membres du syndicat et donc d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA. Il semble que l'approbation du devis du projet d'exécution des travaux s'apparente à un crédit-cadre au sens de l'art. 33 de la loi vaudoise sur les finances (RSV 610.11) qui fixe le montant jusqu’à concurrence duquel le syndicat peut contracter des engagements financiers pour réaliser les travaux envisagés. La question est cependant délicate car l'approbation du devis, si elle devait permettre l'adjudication des travaux pour un montant surfait, déployerait pour tous les propriétaires du syndicat des effets qui se manifesteraient à leur préjudice par une augmentation de leur participation lors de la répartition des frais d'exécution (art. 63 al. 1 lit e LAF). Il n’en demeure pas moins que le seul fait qu’un acte étatique entraine une augmentation des charges publiques et, indirectement, des montants dus par les administrés (ou contribuables) ne saurait fonder à lui seul, à première vue, un intérêt digne de protection de ces derniers pour le contester. En l’occurrence, le recours ne porte de toute façon pas sur l’approbation du devis, de sorte qu’il n’y a pas lieu de se prononcer plus avant sur les questions évoquées ci-dessus, sinon pour confirmer les doutes de l’arrêt précité.

e) Le recours ne concerne en effet que le calendrier des travaux. Or, sur cet aspect, il faut constater que la décision de l’assemblée générale du 9 décembre 2022 ne touche en rien aux droits et obligations des recourants ; en tous les cas, cette décision n’ajoute, ni ne retranche rien à la décision relative au projet d’exécution des travaux collectifs tel qu’arrêté par la ccl, ce qui est décisif. A titre de comparaison, on peut évoquer l’hypothèse de la construction d’une école, pour laquelle une collectivité publique bénéficierait d’un permis de construire en force : l’acte arrêtant le calendrier des travaux ne constituerait à l’évidence pas une décision pouvant faire l’objet d’un recours. Autrement dit, l’adoption de ce calendrier constitue une simple mesure d’exécution, qui ne peut pas être considérée comme une décision sujette à recours ; sur ce volet le pourvoi est donc irrecevable.

Cela n’empêche pas que les parties se doivent de ménager leurs intérêts respectifs dans la réalisation des travaux qu’elles conduiront chacune de leur côté (projet d’exécution des travaux collectifs, d’une part, démolition/déconstruction d’éléments du chalet des recourants, d’autre part, conformément d’ailleurs aux décisions prises par les autorités à ce sujet).

4. La contestation porte enfin sur les versements anticipés demandés des recourants. A cet égard, même si une telle décision présente, dans une certaine mesure, un caractère incident, la jurisprudence cantonale a retenu la recevabilité du recours contre de telles décisions de l’assemblée générale (contrairement au Tribunal fédéral : arrêt 1C_281/2010, rendu à la suite de l’arrêt de la CDAP du 6 mai 2010, AF.2009.0006). Il convient ainsi d’entrer en matière sur la contestation en tant qu’elle porte sur ce point.

a) Le prélèvement de tels versements anticipés est régi par l'art. 43 LAF qui a la teneur suivante:

"Art. 43 Versements anticipés

1 Dès la constitution du syndicat, l'assemblée générale peut décider que les propriétaires sont tenus de verser annuellement une certaine somme à l'unité de surface, à titre d'avance sur leurs contributions aux frais de l'entreprise.

2 Par convention avec son propriétaire, le fermier peut s'engager à participer aux frais, les articles 22 et 23 de la Loi fédérale sur le bail à ferme agricole s'appliquant par analogie.

3 Un barème différencié peut être introduit en fonction de la nature des terrains, du programme d'exécution des travaux ou d'une éventuelle répartition provisoire des frais définie par la commission de classification.

4 L'assemblée générale fixe les montants et les modalités de paiement des versements anticipés.

5 Tant qu'ils restent membres du syndicat, les propriétaires ne peuvent retirer les avances ainsi faites. Dès que le tableau de la répartition des frais est devenu exécutoire, le décompte de chacun est établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants droit."

Dans une espèce antérieure (arrêt du 28 novembre 2008, AF.2007.0009), la Cour de céans avait à connaître de versements anticipés calculés sur la base de deux critères, dont l’un n’avait pas trait à la nature des travaux ; elle avait relevé ce qui suit :

« Si la distinction entre les terrains bâtis et ceux non bâtis peut éventuellement être rattachée au critère de la nature du terrain mentionnée à l'art. 43 al. 3 LAF, il est évident que la distinction selon la date d'octroi de l'autorisation de construire n'a aucun lien avec la nature du terrain: un terrain bâti après la création du syndicat n'est pas différent d'un terrain bâti auparavant.

Selon les déterminations du Comité de direction du syndicat et du SDT, le barème différencié se justifie par le fait que les propriétaires concernés bénéficient plus rapidement de nouveaux aménagements qui doivent être réalisés en priorité pour eux. Il en découle, selon le SDT, que ces propriétaires sont, de manière générale, mieux à même de contribuer par des versements anticipés à la réalisation des travaux dans la mesure de la valeur représentée directement par les équipements, sur les immeubles concernés et leur utilisation. Conçu ainsi, le barème différencié choisi par le syndicat s'apparente ainsi au critère du programme des travaux mentionnés à l'art. 43 al. 3 LAF, dans la mesure où il différencie selon l'intérêt des propriétaires aux travaux afin de tenir compte de manière plus équilibrée des avantages apportés de manière différenciée aux différents terrains en fonction de la progression des travaux. Il est toutefois moins schématique que le critère du programme des travaux.

Avant la révision de la LAF du 5 novembre 1997 (RA/FAO 1997 589), l'art. 43 al. 3 (à l'époque al. 2) LAF prévoyait uniquement un barème différencié selon la nature des terrains. La jurisprudence du Tribunal administratif avait néanmoins considéré que le critère mentionné par l'art. 43 al. 2 LAF n'était pas exhaustif:

"Certes, la loi ne paraît envisager la perception des versements anticipés que sous la forme schématique d'une certaine somme à l'unité de surface, avec éventuellement un barème différencié en fonction de la nature des terrains (art. 43 al. 1 et 2 LAF). Toutefois, le syndicat étant ainsi habilité à exiger les versements anticipés sur la base d'un calcul schématique, on ne voit guère pour quel motif il se justifierait de lui interdire de tenter de se rapprocher mieux des montants qui seront probablement dus dans le cadre de la répartition des frais. On ne saurait donc reprocher en l'espèce au syndicat de s'être inspiré, pour fixer les versements anticipés, du résultat probable de la répartition des frais dès lors que celui-ci pouvait être supputé" (arrêt du Tribunal administratif du 17.11.1997 dans la cause AF 1996.0026, consid. 4.d, avec d'autres références).

La révision du 5 novembre 1997 a repris ce critère de la répartition provisoire des frais en y adjoignant encore celui du programme des travaux. Rien dans les travaux préparatoires de cette révision ne conduit à interpréter la nouvelle rédaction de l'art. 43 al. 3 LAF comme contenant un catalogue exclusif de critères. On peut donc admettre que l'art. 43 al. 3 LAF laisse aux syndicats une certaine marge d'appréciation dans le choix des critères pour autant que les critères choisis apparaissent plus équilibrés que ceux mentionnés dans cette disposition. Ainsi en va-t-il lorsque le critère choisi rend compte de manière plus précise que les critères mentionnés à l'art. 43 al. 3 LAF de la différence d'intérêt des propriétaires à l'égard des travaux prévus par le syndicat tout en respectant le principe de l'égalité en droit. »

b) Des rappels qui précèdent, il faut retenir que l’assemblée générale du syndicat a la compétence de prévoir une obligation des propriétaires de payer des versements anticipés ; ceux-ci peuvent être fixés à l’unité de surface, mais d’autres critères peuvent être adoptés. L’assemblée générale dispose à cet égard d’une très grande marge d’appréciation ; cependant, la jurisprudence a admis qu’elle pouvait, s’agissant des versements anticipés, s’appuyer sur la clé de répartition résultant des décisions de la ccl ; la solution apparaît d’ailleurs assez logique.

c) Les recourants contestent cette clé. Peu importe que les décisions de la ccl relatives aux versements anticipés ne soient pas nulles, leur contestation est possible, dans la mesure où la décision de la ccl ne lie pas l’assemblée générale dans l’application de l’art. 43 al. 1 LAF. Cela étant, même si leur contestation est admissible, il demeure que la cour de c.ns ne voit nullement dans les moyens soulevés de motif de s’écarter des considérations circonstanciées qu’elle a développées dans le cadre de son arrêt du 10 octobre 2022 (AF.2021.0003), confirmant les critères retenus par la ccl pour la répartition des frais. On s’y réfère ici en tant que de besoin.

5. Il découle des développements qui précèdent que le pourvoi, mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les frais de la cause doivent en outre être mis à la charge des recourants, qui succombent ; pour le même motif, ceux-ci doivent au syndicat intimé, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision de l’assemblée générale du syndicat AF C.________ du 9 décembre 2022 est confirmée.

III. L’émolument de justice, par fr. 3'000.- (trois mille francs), est mis à la charge d’A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV. Ces derniers, solidairement entre eux, doivent en outre au syndicat AF C.________ une indemnité de fr. 3'000.- (trois mille francs) à titre de dépens.

Lausanne, le 6 octobre 2023

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.