CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 20 mai 2005

Composition

M. Alain Zumsteg, président. M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Claude Favre, assesseurs

recourant

A.________, à 1********

autorité intimée

Département des institutions et des relations extérieures, représenté par le Service de justice, de l'intérieur et des cultes, à Lausanne

autorité concernée

Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, BAP, à Lausanne

Objet
	Recours A.________ contre décision du Chef du Département des institutions et des relations extérieures du 9 mars 2000 (remboursement partiel d'une bourse d'études)

Vu les faits suivants

A. Par arrêté du 29 novembre 1985 concernant l'aide à la formation accélérée de théologiens pour la période allant de l'automne 1987 à l'été 1991 (RLV 1985 p. 516), le Conseil d'Etat a institué quinze bourses destinées à promouvoir la formation de théologiens protestant par la fréquentation de cours accélérés de trois ans dispensés par la Faculté de théologie de l'Université de Lausanne. M. A.________ a bénéficié de l'une de ces bourses, à raison de 4'500 fr. par mois, du 1^er octobre 1987 au 30 octobre 1990, soit durant trente-sept mois, pour un montant total de 166'500 francs.

B. M. A.________a reçu la consécration pastorale et exercé son ministère au sein de l'Eglise évangélique réformée du canton de Vaud (EERV) du 1^er novembre 1990 au 30 juin 1999. A sa demande, il a été mis au bénéfice d'un congé prolongé de cinq ans, non rétribué, afin de prendre la direction de B.________, institution d'intérêt public spécialisée dans l'accueil et le traitement des alcooliques.

C. Le 5 septembre 1999, l'EERV a informé le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) qu'en application de l'arrêté du 29 novembre 1985, l'Etat était en droit de demander un remboursement partiel de la bourse versée à M. A.________, puisque celui-ci avait quitté son ministère avant une période de dix ans. Par lettre du 1^er février 2000, le chef du Département des institutions et des relations extérieures a averti M. A.________qu'il s'apprêtait à lui réclamer la restitution du dixième de sa bourse, soit 16'650 fr., et lui a donné l'occasion de s'exprimer à ce sujet. Un échange de courrier s'en est suivi, à l'issue duquel le chef du DIRE a rendu le 9 mars 2000 une décision formelle exigeant de M. A.________la somme de 16'650 fr. correspondant au remboursement partiel (un dixième) de sa bourse.

D. M. A.________a recouru contre cette décision le 26 mars 2000, concluant à son annulation. En bref, il conteste l'obligation qui lui est faite de rembourser partiellement sa bourse au motif, notamment, que par sa fonction de directeur de B.________, il remplit une tâche d'intérêt public qui constitue un prolongement ou une autre forme de son ministère ecclésial. Le DIRE s'est déterminé sur le recours le 17 mai 2000, concluant à son rejet.

E. Les parties ont été informées le 22 mai 2000 que l'échange d'écritures était clos et que le tribunal statuerait vraisemblablement sans autre mesure d'instruction ni audience de débat. A la suite d'une erreur, la cause est ensuite demeurée en suspens, sans qu'aucune des parties ne requière la notification du jugement.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. L'arrêté du 29 novembre 1985 concernant l'aide à la formation accélérée de théologiens pour la période allant de l'automne 1987 à l'été 1991 (ci-après : l'arrêté) est fondé sur l'art. 10 de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE), qui permet au Conseil d'Etat d'instituer par voie d'arrêté des bourses spéciales non soumises aux dispositions de ladite loi, notamment en vue d'assurer le recrutement de personnel nécessaire à l'accomplissement des tâches de l'Etat. En l'occurrence, le montant des bourses, ainsi que les conditions et les modalités de leur octroi sont exclusivement régies par l'arrêté, dont l'article 3 confère en particulier au Conseil d'Etat (et non à l'Office des bourses d'études et d'apprentissage) la compétence d'attribuer les bourses et d'en fixer le montant, sur préavis d'une commission désignée par l'EERV. L'art. 6 de l'arrêté dispose en outre ce qui suit :

"Art. 6.- Le montant de la bourse doit en principe être remboursé aussitôt après que le bénéficiaire est en mesure de le faire.

Toutefois, le remboursement n'est pas demandé aussi longtemps que le bénéficiaire, qui a reçu la consécration pastorale, exerce le ministère dans l'EERV.

Chaque année de ministère équivaut au remboursement d'un dixième du montant de la bourse.

Lorsqu'un boursier ne peut, sans faute de sa part, obtenir la consécration ou exercer le ministère, le Conseil d'Etat fixe le montant du remboursement, il peut même y renoncer totalement".

2. Invité par le juge instructeur à indiquer sur quelle base il se fondait pour exercer une compétence à première vue réservée au Conseil d'Etat par les dispositions susmentionnées, le département a répondu que le cas du recourant ne relevait pas de l'art. 6 al. 4 de l'arrêté, lequel s'appliquerait "uniquement lorsque le boursier n'a pas pu obtenir la consécration ou ne peut exercer le ministère" et de surcroît, sans qu'il y ait faute de sa part. Ce serait seulement dans ces hypothèses que le Conseil d'Etat serait compétent pour fixer le montant du remboursement. Dans les autres cas, la compétence du département relèverait de l'art. 7 de l'arrêté, soit de son article final qui est ainsi libellé :

"Art. 7.- Le Département de l'instruction publique et des cultes est chargé de l'exécution du présent arrêté qui entre immédiatement en vigueur".

Le domaine des cultes ayant passé, à la suite de la réorganisation de l'administration, dans la compétence du nouveau Département des institutions et des relations extérieures (v. art. 7 du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration), ce serait désormais à ce département que reviendrait la compétence de statuer en application de l'arrêté, sous réserve des compétences expressément attribuées au Conseil d'Etat par les art. 3 et 6 al. 4.

3. On observera tout d'abord que l'arrêté relève au moins autant du domaine de l'aide aux études et à la formation professionnelle (il trouve sa base légale dans la LAE) que de celui des affaires ecclésiastiques et religieuses. Or, l'aide aux études et à la formation professionnelle est, depuis 1998, du ressort du Département de la formation et de la jeunesse (art. 6 du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration). A supposer donc qu'on puisse déduire de l'article final de l'arrêté la compétence d'un département pour décider du remboursement de tout ou partie d'une des bourses spéciales allouées pour la formation accélérée de théologiens, il ne paraît nullement évident que cette compétence reviendrait au Département des institutions et des relations extérieures.

4. Ce point peut toutefois être laissé de côté. En effet, l'idée que l'article final de l'arrêté conférerait au département compétent un pouvoir général de décision, hors des cas où l'arrêté désigne expressément le Conseil d'Etat, ne résiste pas à l'examen. L'art. 7 de l'arrêté n'est rien d'autre que la formule d'exécution et d'entrée en vigueur qu'il est d'usage de faire figurer à la fin de chaque règlement ou arrêté du Conseil d'Etat. Elle désigne certes le département à qui incombe, de manière générale, la mise en œuvre de la réglementation en question, mais ne suffit pas en soi à conférer audit département un pouvoir de décision lui permettant de régler unilatéralement, de manière définitive et exécutoire tout cas concret d'application de cette réglementation. Ainsi le Tribunal administratif a jugé, par exemple, que l'art. 2 du règlement du 29 avril 1975 de l'aide sociale lausannoise complémentaire, qui dispose que l'administration de cette aide est confiée à la Direction de la sécurité sociale, était libellé de manière trop générale pour habiliter l'administration à statuer sur l'obligation de rembourser ladite aide, le seul fait que le règlement prévoie un remboursement à certaines conditions ne signifiant pas encore que l'administration a le pouvoir de rendre en cas de litige une décision exécutoire (arrêt PS 1994.0450 du 13 mars 1997).

En l'occurrence, l'arrêté réserve clairement au Conseil d'Etat la compétence d'attribuer les bourses et d'en fixer le montant, sur préavis d'une commission désignée par l'EERV (art. 3). Sans doute l'art. 6 al. 4, pris à la lettre, n'envisage-t-il la fixation par le Conseil d'Etat du montant à rembourser que dans l'hypothèse où le boursier se trouve, sans faute de sa part, dans l'incapacité d'obtenir la consécration ou d'exercer le ministère; mais il résulte clairement du reste de l'article que la bourse doit également être restituée lorsque l'incapacité est fautive ou, comme en l'espèce, lorsqu'il n'y a pas d'incapacité, mais une renonciation volontaire à l'exercice du ministère. Il n'y a aucune raison de penser que, dans ces hypothèses, la compétence de fixer le montant du remboursement n'appartiendrait pas également au Conseil d'Etat.

Contrairement à ce que soutient le département intimé, on ne peut pas déduire de la manière dont l'art. 6 al. 4 de l'arrêté est libellé que le "législateur" a voulu limiter l'intervention du Conseil d'Etat à la seule hypothèse de l'incapacité non fautive d'exercer le ministère. Il faut plutôt comprendre cette disposition comme définissant les conditions auxquelles le montant qui devrait normalement être remboursé en application des trois premiers alinéas de l'article 6, peut être réduit, voire complètement remis.

Au demeurant s'il fallait considérer, comme le soutient le département, que l'arrêté ne comporte pas de dispositions attribuant expressément la compétence de fixer le montant à rembourser lorsque le boursier a, comme en l'espèce, renoncé volontairement à l'exercice du ministère pastoral, cette lacune devrait être comblée par analogie avec le cas de l'incapacité, plutôt qu'en affirmant la compétence d'un département qu'aucune disposition de l'arrêté ne dote d'un quelconque pouvoir décisionnel, que ce soit pour l'attribution des bourses ou pour leur restitution.

On notera enfin que, si l'on peut estimer qu'il aurait été plus opportun de confier à un département le soin de fixer le montant à rembourser, de manière à permettre un contrôle de cette décision par le Tribunal administratif, on peut également penser que dans un régime exceptionnel comme celui institué par l'arrêté, le très large pouvoir d'appréciation laissé à l'autorité se prête mal à un contrôle juridictionnel et justifiait que le Conseil d'Etat conservât en son pouvoir les décisions à prendre dans ce domaine très particulier.

5. Les règles attributives de compétences sont en principe impératives. En matière de décision (au sens technique), la répartition des compétences telle qu'elle est fixée par une loi ou une ordonnance s'impose, sauf si une disposition spéciale ou une norme générale prévoit la faculté d'y déroger (Pierre Moor, Droit administratif, vol. 3. ch. 1.2.2.4, p. 18; dans le même sens, Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4^ème éd., No 2545, p. 530). Il s'ensuit que la décision attaquée, rendue par une autorité incompétente, doit être annulée.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. La décision du Département des institutions et des relations extérieures du 9 mars 2000 astreignant M. A.________au remboursement d'une somme de 16'650 francs, est annulée.

II. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

jc/Lausanne, le 20 mai 2005

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.