TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 23 mars 2009
Composition	M. Alain Zumsteg, président; Mme Marie-Jeanne Fontanellaz et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Mathieu Burlet, greffier.

 

Recourante

X.________, à ********,

  

Autorité intimée

Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, BAP,

  

 

Objet	Recours X.________ c/ décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 28 novembre 2008

 

Vu les faits suivants

A.                                La recourante X.________, née le 8 mai 1985, a obtenu un diplôme de culture générale, section artistique, en 2004. Dans l'idée de devenir maîtresse de dessin, elle a déposé une candidature auprès de l'Ecole cantonale d'art de Lausanne (ECAL) qui n'a toutefois pas été retenue, selon lettre du directeur de l'ECAL du 23 mars 2006.

La recourante a en revanche été admise à la Haute école des arts de Berne (HEAB), selon lettre du 23 mai 2006. Elle a sollicité pour cette formation l'octroi d'une bourse de la part de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (ci-après: l'office intimé), mais a essuyé un refus, signifié par décision du 22 novembre 2006. X.________ a fait recours contre cette décision. Le juge instructeur a déclaré le recours irrecevable par décision du 25 janvier 2007.

La recourante a renoncé à sa formation de maîtresse de dessin, selon ses déclarations, durant son troisième semestre auprès de l'HEAB.

B.                               X.________ a été engagée en qualité d'apprentie pâtissière-confiseuse auprès de la boulangerie-pâtisserie "Chez Y.________", à Lausanne, par contrat du 22 mai 2008. La période de formation prévue s'étend du 15 août 2009 au 17 août 2011. Il est prévu que la recourante suive les cours de l'Ecole professionnelle de Montreux.

X.________ a adressé à l'office intimé une demande de bourse et prêt d'études datée du 23 mai 2008.

Dans sa décision du 28 novembre 2008, l'office intimé a refusé une bourse d'études à la recourante, mais lui a proposé un prêt de 2'650 francs. L'office a fondé sa décision sur le fait que la recourante, qui devait être considérée comme dépendante de ses parents, avait déjà reçu une bourse pour une formation précédente (diplôme de culture générale au CESSNOV) et que la formation envisagée ne lui permettait pas d'accéder à un titre plus élevé que celui obtenu lors de sa première formation.

C.                               X.________ a recouru contre cette décision par acte du 15 décembre 2008, remis à un bureau de poste suisse le lendemain et qui contient la conclusion suivante :

"Madame, Monsieur, je vous prie de revoir la décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage en ma faveur, afin de me permettre d'acquérir enfin, un titre professionnel."

Dans ses déterminations du 16 janvier 2009, l'office intimé a conclu au maintien de la décision et au rejet du recours.

La recourante n'a pas déposé de mémoire complémentaire.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (aLJPA; RA/FAO 1991 162), applicable au moment du dépôt du recours. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                 Les conclusions de l'acte de recours ne sont pas claires. La recourante n'indique pas en quoi elle souhaiterait que la décision de l'office intimé soit "revue". On comprend cependant aisément que la recourante entend, par le biais de son recours, obtenir l'octroi d'une bourse sous forme d'allocations à fonds perdu et non un simple prêt, comme l'a proposé l'office intimé dans la décision querellée.

3.                                a) L'art. 6 de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAEF; RSV 416.11) dispose notamment ce qui suit :

" ¹ Le soutien financier de l'Etat est octroyé, lorsqu'il est nécessaire :

[…]

2. Aux apprentis, élèves et étudiants fréquentant, dans le Canton de Vaud, les écoles relevant de la législation fédérale ou cantonale sur la formation professionnelle.

[…]

5. Aux personnes qui, après l'obtention d'un premier titre professionnel ou universitaire, continuent ou reprennent leurs études dans un établissement public ou reconnu permettant d'accéder à un titre plus élevé dans la formation choisie initialement.

[…]

6. Aux personnes qui, après l'obtention d'un premier titre professionnel ou universitaire, continuent ou reprennent leurs études en vue d'une activité différente.

En règle générale, l'aide est accordée sous forme de prêt si le requérant a reçu une bourse pour la formation précédente. Elle est accordée sous forme de bourse au requérant qui a épuisé son droit aux indemnités de chômage."

Ainsi, lorsque le soutien financier de l'Etat est sollicité par un apprenti fréquentant une école vaudoise, c'est l'art. 6 al. 1 ch. 2 LAEF qui est applicable. Les ch. 5 et 6 du même article constituent cependant une réserve par rapport au ch. 2.

b) En l'occurrence, l'office intimé estime que la situation de la recourante entre dans le champ d'application de l'art. 6 al. 1 ch. 6 LAEF et que seul un prêt peut donc être accordé à la recourante. Le raisonnement de l'office intimé est essentiellement basé sur le fait que la recourante a obtenu un diplôme de culture générale, formation pour laquelle elle avait bénéficié d'une bourse, que la formation envisagée ne correspond pas à un titre plus élevé que celui déjà obtenu et qu'elle représente encore moins un cursus s'inscrivant dans la formation initialement choisie.

La recourante, quant à elle, fait valoir que son diplôme de culture générale ne lui permet d'exercer aucun métier, au contraire de la formation qu'elle suit actuellement.

c) Le point essentiel qui doit être tranché, avant les questions de niveau du titre envisagé et de correspondance avec la formation initialement choisie, concerne la qualification du titre déjà obtenu par la recourante, à savoir si un diplôme de culture générale est un "titre professionnel ou universitaire", condition sine qua non de l'application des ch. 5 et 6 de l'art. 6 al. 1 LAEF. Indubitablement, un diplôme de culture générale n'est pas un titre universitaire. Il faut donc déterminer s'il s'agit d'un titre professionnel.

d) La notion de "titre professionnel" n'est pas définie dans la LAEF. Le règlement du 21 février 1975 d'application de la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (RLAEF; RSV 416.11.1) ne contient pas non plus de définition de cette notion.

aa) L'art. 6 al. 1 ch. 5 LAEF figurait déjà, certes dans une formulation légèrement différente, dans le projet de loi sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre 1973, p. 1245 ss), et recourait à la notion de titre professionnel. L'exposé des motifs (BGC septembre 1973, p. 1226 ss) ne contient cependant pas d'indication claire de ce que le législateur entendait par cette expression. Toutefois, le commentaire des articles du projet de loi (BGC septembre 1973, p. 1235 ss, spéc. p. 1236) comprend, s'agissant du ch. 5 de l'art. 6 al. 1 LAEF,  le passage suivant :

"Ch. 5. Le soutien financier de l'Etat est, au premier chef, destiné à ceux qui visent l'obtention d'un titre qui leur permettra l'exercice d'une profession. Mais à une époque ou le progrès scientifique et technique va s'accélérant, il importe aussi que les efforts de ceux qui entendent se spécialiser et accéder à un niveau professionnel supérieur souvent au prix de sacrifices personnels considérables, soient encouragés par l'Etat."

On peut en inférer que, par "titre professionnel", le législateur entendait un titre permettant l'exercice d'une profession.

Il n'a pas été question spécifiquement de l'art. 6 al. 1 ch. 5 LAEF durant les débats concernant le projet de loi (1^er débat: BGC septembre 1973, p. 1263 ss; 2^ème débat: BGC septembre 1973, p. 1502), en sorte que l'on ne peut en tirer aucune information concernant la présente question.

L'art. 6 al. 1 LAEF a fait quelques années plus tard l'objet d'une révision partielle (cf. projet de loi modifiant la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle [BGC mai 1979, p. 416 ss]), qui a entraîné la modification du ch. 5 et l'introduction du ch. 6 de l'art. 6 al. 1 LAEF. Le commentaire des articles (BGC septembre 1979, p. 419 ss) contient notamment ce qui suit :

"Art. 6, chiffre 5

Rappelons tout d'abord que l'hypothèse d'un changement d'orientation au terme de la première année de formation a été expressément envisagée par la loi à son article 24. Il s'agit ici de définir plus clairement quel soutien financier sera accordé par l'Etat après l'obtention d'un premier titre professionnel ou universitaire. Ce chiffre 5 concerne les personnes qui suivent un curriculum de formation les conduisant à acquérir successivement plusieurs titres professionnels. Il est souhaitable que l'Etat les aide à obtenir le titre le plus élevé dans la formation choisie initialement. Il s'agit par exemple du cas d'un mécanicien-électricien qui poursuit sa formation à l'Ecole technique supérieure et aboutit finalement à l'Ecole polytechnique fédérale.

[…]

Art. 6, chiffre 6

La capacité financière des pouvoirs publics étant forcément limitée, il est apparu opportun de porter l'effort principal sur la possibilité d'aménager une aide financière pour une première formation.

Toutefois, les personnes qui ont obtenu un premier titre professionnel ou universitaire et qui entendent reprendre une formation totalement différente pourront elles aussi obtenir une aide de l'Etat. Celle-ci prendra la forme d'un prêt si l'Etat est déjà intervenu à l'occasion de leur première formation. Dans le cas contraire, une aide à fonds perdu pourra être octroyée."

Quand bien même l'art. 6 al. 1 ch. 6 LAEF reprend la notion de "titre professionnel" et que le ch. 5 a été complété, l'exposé des motifs du projet de modification de loi ne contient pas de définition de cette notion. Les débats entourant l'adoption de l'art. 6 LAEF dans sa nouvelle teneur n'ont pas porté spécifiquement sur cette question (1^er débat: BGC mai 1979, p. 440 ss, spéc. p. 440-448; 2^ème débat: BGC mai 1979, p. 687 ss, spéc. p. 687-692).

L'art. 6 al. 1 ch. 5 et 6 a fait encore l'objet d'une modification législative (entrée en vigueur le 1^er juillet 1998 [RA/FAO 1997 632]), dont les travaux préparatoires (BGC novembre 1997, p. 4515 ss, 4564 ss [1^er débat] et 4931 ss [2^ème débat]) ne permettent pas de mieux cerner la notion de "titre professionnel".

Ainsi, c'est pour l'essentiel à partir du commentaire du premier projet de loi (BGC septembre 1973, p. 1235 ss, spécialement p. 1236) que l'interprétation historique permet de donner une définition de "titre professionnel" : est un titre professionnel le titre qui permet d'exercer une profession.

bb) L'interprétation littérale de la notion de "titre professionnel" n'est pas différente de celle à laquelle aboutit l'interprétation historique. Le mot "professionnel" n'est que l'adjectif de "profession", synonyme de "métier", et un titre, dans le présent cas, ne saurait être compris autrement qu'un acte ou document qui dénote une certaine qualité chez qui en est titulaire. Ainsi, un "titre professionnel" doit être interprété comme un acte ou document qui atteste de la capacité à exercer un métier.

cc) Le Tribunal administratif avait considéré (arrêts BO.2000.0205 du 8 novembre 2001 et BO.1997.0034 du 28 août 1997) que le gymnase ne dispensait qu'une formation générale. C'est a fortiori le cas lorsque les études secondaires supérieures tendent à l'obtention d'un diplôme de culture générale, qui est une formation similaire au baccalauréat, mais moins poussée. Comme l'indique son nom, un diplôme de culture générale ne permet pas, en soi, l'exercice d'une profession. Il ne s'agit que d'une étape qui permet d'accéder à d'autres formations, qui, elles, tendent à l'acquisition de compétences en vue de l'exercice d'un métier. Cet élément ressort clairement de l'art. 13 de la loi du 17 septembre 1985 sur l'enseignement secondaire supérieur (LESS; RSV 412.11), qui dispose ce qui suit :

" ¹ Les écoles de culture générale et de commerce dispensent un enseignement de culture générale qui prolonge et approfondit celui de la scolarité obligatoire.

² Les études visent à élargir et perfectionner les connaissances des élèves, ainsi qu'à développer leur personnalité et leurs aptitudes, en vue d'une formation dans une haute école spécialisée ou de l'exercice de certaines professions spécifiques dans les domaines commercial et social."

De plus, dans les arrêts précités, le Tribunal administratif avait retenu que le gymnase ne constituait pas une première formation ni un premier choix professionnel au sens de l'art. 24 LAEF. Certes, la notion de formation professionnelle de l'art. 24 LAEF n'est pas celle de titre professionnel de l'art. 6 LAEF, et les arrêts précités ne traitaient pas exactement de la même problématique; on doit cependant considérer qu'il existe une certaine cohérence interne dans la LAEF en vertu de laquelle les notions de formation professionnelle et de titre professionnel sont liées; on peut dès lors raisonnablement partir de l'idée qu'une formation professionnelle permet d'obtenir un titre professionnel. En conséquence, si le gymnase ne dispense pas de formation professionnelle, il ne permet pas d'acquérir un titre professionnel. Le raisonnement est le même, a fortiori, pour un diplôme de culture générale.

dd) La recourante ne dispose d'aucun titre professionnel, puisque le diplôme de culture générale n'en est pas un et qu'elle n'a pas été acceptée au sein de l'ECAL ni achevé sa formation auprès de la HEAB.

En l'absence d'un titre professionnel, les ch. 5 et 6 de l'art. 6 al. 1 LAEF ne sont pas applicables. Seul est pertinent l'art. 6 al. 1 ch. 2 LAEF, qui concerne les apprentissages dans le Canton de Vaud.

ee) Par surabondance, on relèvera que l'interprétation de la notion de "titre professionnel" et le résultat de cette interprétation s'accordent avec la systématique de la loi et de l'ordre juridique.

Le titre même de la LAEF (loi sur l'aide aux études et à la formation professionnelle) oppose les termes "études" et "formation professionnelle". Cette distinction est reprise à plusieurs endroits de la loi, notamment à l'art. 6 LAEF, qui traite des études qui préparent au diplôme de culture générale à son al. 1 ch. 1, alors que la voie des écoles professionnelles est envisagée par l'art. 6 al. 1 ch. 2 LAEF, qui renvoie à la législation fédérale et cantonale sur la formation professionnelle, soit à la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur la formation professionnelle (LFPr; RS 412.1) et à la loi du 19 septembre 1990 sur la formation professionnelle (LVLFPr; RSV 413.01). Ces lois ne réglementent pas l'enseignement secondaire supérieur (cf. art. 2 LFPr et 1 LVLFPr), concerné par la LESS (art. 1 LESS). La distinction entre formation professionnelle et études secondaires supérieures se retrouvant tant à l'intérieur de la LAEF qu'au sein de l'ordre juridique, il ne paraît pas erroné d'opérer une distinction, lorsqu'on interprète l'art. 6 al. 1 ch. 5 et 6 LAEF, entre ces deux voies différentes et de considérer que la notion de titre professionnel ne se rapporte qu'à l'une d'entre elles.

ff) C'est donc à tort que l'office intimé a refusé à la recourante, dans son principe, l'octroi d'une bourse sous forme d'allocations à fonds perdu.

A toutes fins utiles, on précisera que l'art. 24 LAEF n'est pas applicable en la présente cause, la recourante n'ayant bénéficié d'aucune aide de l'Etat pour sa formation interrompue auprès de la HEAB.

Il sied en conséquence d'admettre le recours, d'annuler la décision et de renvoyer la cause à l'office intimé (art. 90 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), à qui il appartiendra de déterminer le montant de la bourse sous forme d'allocations à fond perdu qui peut être octroyée à la recourante.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis

II.                                 La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 28 novembre 2008 est annulée.

III.                                La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision.

IV.                              Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 23 mars 2009

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.