TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 octobre 2010
Composition	Mme Aleksandra Favrod, présidente;  MM. Robert Zimermann et Pascal Langone, juges;  Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourant

X.________, à 1********, représenté par CENTRE SOCIAL PROTESTANT Jet Service, M. Florent Gertsch, à Lausanne,

  

autorité intimée

Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (OCBE),

  

 

Objet	décisions en matière d'aide aux études
	Recours X.________ c/ décision sur réclamation de l'OCBE du 14 avril 2010 refusant de tenir compte de ses frais de repas dans le calcul de la bourse

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, né en janvier 1981, de nationalité suisse, a fait un apprentissage de vendeur, couronné par l'obtention du certificat fédéral de capacité en 1999. Il a ensuite exercé une activité professionnelle dans divers domaines.

Il est père d'une enfant, née en juillet 2009. Il vit avec la mère de sa fille, à 1********.

B.                               L'intéressé a déposé en mai 2008 une demande de bourse pour l'année 2008/2009 en vue d'effectuer, dès le mois de septembre 2008, des études en sciences sociales et politiques (SSP) à l'Université de Lausanne (UNIL). Il a informé le 4 novembre 2008 l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (OCBE) qu’il avait échoué à l'examen d'entrée à l'UNIL ; il a demandé à cet office de réactiver la demande pour l'année suivante. Le 6 novembre 2008, l'OCBE l'a invité à déposer une nouvelle demande avant la fin du mois d'avril 2009.

X.________ a exercé une activité professionnelle entre juillet 2008 et août 2009. Il a été admis à la faculté de SSP pour le semestre d'automne 2009/2010.

Par décision du 16 juillet 2009, l'OCBE a octroyé à X.________, considéré comme indépendant, une bourse d'études d'un montant total de 21'120 fr. pour l'année de formation 2009/2010, soit 14'080 fr. pour le premier semestre et 7'040 fr. pour le second.

Selon la fiche de calcul du 15 juillet 2009, l'OCBE a retenu une somme de 2'200 fr. au titre de frais de repas (200 x 11 fr.).

C.                               Le 19 janvier 2010, l'OCBE a demandé à X.________, aux fins de pouvoir procéder à la révision de son dossier, de lui transmettre l'acte de naissance de son enfant et les fiches de salaire de la mère celle-ci pour les six derniers mois. X.________ a communiqué les pièces demandées; il en ressort que sa compagne a bénéficié des allocations de maternité du 17 juillet au 22 octobre 2009 et que son droit aux indemnités journalières de l'assurance-chômage a pris fin au 17 décembre 2009.

Par décision du 4 février 2010, l'OCBE a augmenté la bourse de X.________ à 28'000 fr. (en lieu et place de 21'120 fr.). L'office précise que le paiement de 13'920 fr., en tenant compte du montant de 14'080 fr. déjà versé, sera effectué à réception de l'attestation de formation du deuxième semestre. Il indique également que le calcul de l'allocation complémentaire porte sur la période de janvier à août 2010.

Le dossier contient deux fiches de calculation datées du 3 février 2010. La première indique des frais de repas à concurrence de 2'200 fr. et aboutit à une bourse annuelle s'élevant à 25'089 fr. La seconde ne retient pas ce poste, mais parvient à une aide annuelle de 29'460 fr. (29'460 x huit mois = 28'000 fr.).

D.                               Le 5 mars 2010, X.________ a saisi l'OCBE d'une réclamation au terme de laquelle il demande à ce que soit ajoutée, dans le calcul de sa bourse, une participation aux frais des repas pris à l'extérieur, calculée sur 11 mois, soit 2'200 fr. Il conclut à ce que le montant total de sa bourse soit fixé pour les huit mois de janvier à août 2010 à 21'102 francs.

Par décision du 14 avril 2010, l'OCBE a rejeté la réclamation de X.________ pour les motifs suivants:

" •         En raison de l'entrée en vigueur au 1er janvier 2010 des nouveaux Règlement et Barème, les frais de repas ne sont accordés à compter de 2010 qu'aux requérants dépendants faisant ménage commun avec leurs parents. Pour les requérants indépendants ou les requérants dépendants mis au bénéfice d'un logement séparé, ces frais font partie intégrante de l'allocation versée pour leur entretien, de sorte qu'ils ne peuvent être pris en charge en sus. Ainsi, la différence constatée entre les procès-verbaux de calculation de 2009 et 2010 est le fruit d'un changement de législation qui ne saurait être remis en question. En l'espèce, en tant que requérant financièrement indépendant, vos frais de repas sont compris dans vos charges normales, de sorte qu'ils ne peuvent pas vous être accordé en sus."

E.                               Par acte du 10 mai 2010, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision précitée de l'OCBE, concluant, avec dépens, à l'octroi d'une bourse de 21'102 fr. au total pour la période de janvier à août 2010 (en lieu et place de 19'640 fr.).

Le recourant soutient, en bref, que l'allocation d'entretien mensuel ne couvre pas les frais de repas pris à l'extérieur dans la mesure où ceux-ci coûtent plus cher et qu'ils doivent être considérés comme des frais d'études. Le recourant se plaint d'une inégalité de traitement par rapport au boursier financièrement indépendant qui dispose de la faculté de prendre ses repas de midi à domicile. Il soutient qu'en tant que le barème retient un critère tenant au seul statut du dépendant faisant ménage commun avec ses parents, le barème en question retient une exigence contraire à la loi et au règlement d'application de la loi.

Dans sa réponse du 30 juin 2010, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Elle a relevé, en résumé, que le montant de 3'600 fr. par mois alloué au requérant financièrement indépendant marié avec un enfant, au titre de ses charges normales, comprenait déjà l'ensemble des frais d'alimentation, y compris les frais de repas de midi, dont le coût était ainsi couvert. Elle a rappelé que, selon le barème du Conseil d'Etat, seul le requérant dépendant faisant ménage commun avec ses parents pouvait prétendre à l'octroi de frais de repas de midi; il y avait lieu de s'en tenir au barème, le Conseil d'Etat étant habilité à fixer et définir les forfaits afférents aux charges normales.

Dans son mémoire complémentaire du 26 juillet 2010, le recourant a invoqué une inégalité de traitement, comparant la situation différente mais pourtant traitée de manière identique par l'OCBE, entre l'indépendant qui pouvait prendre ses repas à domicile par rapport à celui, comme lui, qui ne bénéficiait pas d'une telle possibilité; en suivant un tel raisonnement, l'autorité intimée ne devrait alors pas distinguer le cas du dépendant, faisant ménage commun avec ses parents, qui a la possibilité de prendre ses repas de midi à domicile et celui, se trouvant dans la même situation, qui est dans l'impossibilité de le faire. Le recourant s'est en outre prévalu d'un précédent allant dans le sens de ses conclusions.

Dans ses déterminations complémentaires, l'OCBE a fait valoir ce qui suit:

" (…)

Tout d'abord, l'Office tient à rappeler une seconde fois qu'il est tenu par le Barème en vigueur approuvé par le Conseil d'Etat et qu'il ne peut s'en écarter.

Ledit Barème prévoit au chapitre D.2 que seuls les requérants dépendants peuvent recevoir une allocation pour les repas extérieurs. En effet, contrairement aux requérants indépendants, les requérants dépendant ne reçoivent pas à titre de bourse un montant directement affecté à leur alimentation, mais un forfait qui couvre une partie des charges de la famille en général. Ainsi, les requérants dépendant de leur parents ont le droit de bénéficier d'allocation pour les repas pris à l'extérieur puisque ces derniers ne sont pas déjà entièrement comptabilisés dans le montant de leur bourse.

A l'inverse, les requérants majeurs indépendants reçoivent une bourse qui comprend des frais de pension lesquels couvrent les trois repas journaliers. Dès lors, le fait que les requérants indépendants puissent rentrer à leur domicile à midi ou non n'est pas pertinent. En effet, la somme allouée comme frais de pension (à savoir CHF 480.-) doit être considérée comme couvrant l'ensemble des frais de pension, y compris les repas pris à l'extérieur.

Le recourant invoque l'arrêt BO.2007.0171 à l'appui de son argumentation.

L'office tient à rappeler que la législation en vigueur a été modifiée au 1^er janvier 2010 et que, dès lors, cette jurisprudence n'est plus relevante dans le cas présent. En effet, c'est lors de ce changement de législation qu'a été introduit l'article D.2 du Barème, qui remplace l'ancien article E.2. Or le nouvel article prévoit la possibilité d'allouer une participation pour les frais de repas pris hors du domicile à la condition que les requérants dépendants fassent ménage commun avec leurs parents, condition qui n'était pas prévue par l'ancien Barème. Dès lors, cette jurisprudence établie sous l'ancien régime n'est plus applicable, puisqu'elle se base sur l'ancien système. De plus, la Cour de céans vient d'examiner, dans un arrêt récent, l'application du nouveau Barème et a confirmé que seuls les requérants dépendants faisant ménage commun avec leurs parents pouvaient bénéficier d'une allocation pour les repas pris à l'extérieur (BO.2010.0001).

(…)".

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Le litige porte sur la question de savoir si le recourant peut prétendre à une participation financière de l'Etat quant à ses frais de repas pris à l'extérieur.

Le recourant, qui expose avoir reçu au titre de bourse la somme de 19'640 fr. pour la période de janvier à août 2010 (29'460 : 12 x 8 mois = 19'640 fr.), demande que ce montant soit augmenté à 21'102 fr., soit de 1'462 fr. supplémentaires.

a) Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi vaudoise du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAEF; RSV 416.11) a droit au soutien financier de l'Etat (art. 4 al. 1 LAEF).

L'art. 2 LAEF précise que ce soutien a un caractère subsidiaire, puisqu'il est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer (al. 1). Il doit être suffisant pour supprimer tout obstacle financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (al. 2).

b) En 2006, le Conseil d'Etat a décidé du lancement d'un programme d'insertion par la formation professionnelle (programme FORJAD) en vue de l'entrée en apprentissage de jeunes adultes de 18 à 25 ans sans formation professionnelle issus du revenu d'insertion (RI). En vue de pérenniser ce programme, le Conseil d'Etat a déposé en janvier 2009 un exposé des motifs et projet de loi (EMPL) modifiant notamment la loi du 24 novembre 2003 sur l'organisation et le financement de la politique sociale (LOF; RSV 850.01) ainsi que la LAEF. Dans ce cadre, le Conseil d'Etat a proposé une harmonisation complète des normes de l'OCBE et du RI. Selon l'EMPL chiffre 5, une disposition transitoire comprise dans la LAEF ainsi que le projet de modification du règlement d'application du 21 février 1975 de la LAEF (RLAEF; RSV 416.11.1) visent à permettre à l'OCBE de verser les bourses d'études aux jeunes adultes inclus dans le programme FORJAD dès le mois de juillet 2009, tout en maintenant les dépenses correspondantes dans la facture sociale jusqu'à l'entrée en vigueur de l'ensemble du nouveau dispositif légal introduit par le projet.

c) L'art. 8 al. 2bis RLAEF, dans sa teneur depuis le 1^er juillet 2009 (FAO du 1^er septembre 2009), dispose que les charges mensuelles de la famille des requérants dépendants et celles des requérants indépendants sont fixées par le barème du Conseil d'Etat.

L'art. 11 RLAEF prévoit que, "Sous réserve de l'art. 33 (dispositions transitoires), le droit à l'aide financière est déterminé comme suit:

a.       l'insuffisance du revenu familial par rapport aux charges reconnues à l'article 8 est comblée jusqu'à concurrence du montant plafond fixé dans le barème, coût d'études en sus;

b.      l'excédent du revenu familial par rapport aux charges reconnues à l'article 8 est réparti entre les membres de la famille, à raison d'une part par personne;

c.      si la part de l'excédent du revenu familial afférente au requérant est égale ou supérieure au coût d'études, aucune aide n'est octroyée."

L'art. 33 RLAEF prévoit, à titre de dispositions transitoires, que si un requérant a déposé une demande de bourse avant le 1^er janvier 2010 et s'il s'avère que l'application de l'art. 11b lui aurait été plus favorable pour l'année de formation 2009/2010, l'office procédera à un nouveau calcul du droit à la bourse, pour la période de formation restante, selon l'art. 11b.

C'est précisément ce qu'a fait l'OCBE, en l'espèce, en allouant une bourse de 28'000 fr. au lieu de 21'120 fr. au recourant pour la période en cause.

2.                                a) Aux termes de l'art. 19 LAEF (dont la teneur n'a pas été modifiée au 1^er juillet 2009), sont prises en considération pour le calcul du coût des études, toutes les dépenses qu'elles nécessitent, y compris celles qui résultent de la distance entre le domicile et le lieu des études.

L'art. 12 RLAEF, qui n'a pas été davantage modifié au 1^er juillet 2009, précise ce qui suit :

"¹ Les éléments constituant le coût des études sont :

a.           les écolages et les diverses taxes scolaires;

b.           les fournitures (manuels, instruments, matériel) indispensables à la poursuite normale des études;

c.           les vêtements de travail spéciaux;

d.           les frais de déplacement du domicile au lieu de travail ou d'études et vice versa ou, le cas échéant, les frais de logement hors de la famille;

e.           les frais de repas si la distance entre le domicile et le lieu de travail ou d'études ou les exigences des horaires le justifient.

² Les frais mentionnés à la lettre a sont comptés dans le coût des études selon les tarifs des établissements de formation.

³ Les frais mentionnés aux lettres b) à e) font l'objet d'un forfait selon barème du Conseil d'Etat. Ils sont comptés pour onze mois pour les apprentissages et dix mois pour les gymnases, écoles assimilées et Hautes Ecoles, à l'exception des frais de logement qui sont comptés pour douze mois."

En application de cette disposition, le Conseil d'Etat a adopté le 1^er juillet 2009 un barème pour l'attribution des bourses d'études et d'apprentissage. Le barème 2009 régit à son chapitre D relatif au coût des études, les frais de repas de midi de la manière suivante :

"D.2 Repas de midi

Le requérant dépendant faisant ménage commun avec ses parents a droit dans les frais d'études, si l'horaire ne lui permet pas de rentrer à son domicile à midi à une participation aux frais de repas de Fr. 11.- par jour, maximum Fr. 220.- par mois de formation.

b) En l'espèce, l'OCBE, qui se fonde sur le barème 2009, considère que le recourant ne peut pas prétendre à la prise en charge de ses frais de repas de midi dès lors qu'il n'est pas un requérant dépendant faisant ménage commun avec ses parents et que ceux-ci sont déjà pris en compte dans le cadre de la pension qu’il reçoit.

Dans une affaire BO.2007.0171 du 5 février 2008 rendue sous le régime du barème adopté le 30 mai 2007 par le Conseil d'Etat, le tribunal a jugé qu'une boursière, dépendante de ses parents mais vivant de manière indépendante avec son enfant à 2******** et suivant une formation à Lausanne, pouvait prétendre une allocation supplémentaire de 220 fr. par mois sur dix mois pour les frais de repas pris à l'extérieur, soit 2'200 fr. par an. Dans l'arrêt précité, l'autorité de céans a constaté, en effet, que le chiffre E.2 du barème 2007 ne comportait aucune précision quant à l'exigence d'un ménage commun entre le boursier et ses parents.

Or, le régime du barème 2009 est différent de celui du barème 2007 dès lors qu'il a introduit précisément une condition liée à l'exigence du ménage commun avec les parents, qui n'était pas prévue précédemment. Il y a lieu d'examiner plus avant cette exigence résultant du barème 2009.

3.                                a) Dans un arrêt BO.2010.0001 du 3 août 2010, le tribunal a confirmé le refus de l'autorité intimée d'allouer des frais de repas de midi à une requérante, dépendante de ses parents, mais qui ne faisait pas ménage commun avec ceux-ci, considérant qu'elle recevait des frais de pension incluant les trois repas quotidiens du fait qu'elle ne vivait pas au sein du foyer familial. Il convient d'en extraire le passage suivant:

" Cette distinction introduite dans le barème de 2009 entre la prise en charge de frais de repas de midi pour les bénéficiaires d'une bourse vivant chez leurs parents (ch. D.2) et de frais de pension complète pour ceux vivant en pension (ch. D.3) n'apparaît pas contraire aux art. 19 LAEF et 12 al. 1 let. e RLAEF, s'agissant en tout cas de boursiers dépendants. En effet, ces dispositions prévoient la prise en considération de toutes les dépenses nécessitées par les études, y compris celles qui résultent de la distance entre le domicile et les études. Or les chiffres D.2 et D.3 du barème 2009 envisagent tous deux  l'allocation de frais de repas lorsque la distance entre le domicile familial et le lieu de formation ne permet pas un retour au domicile familial. Un cumul entre ces deux dispositions ne s'impose dès lors pas pour les boursiers dépendants. S'agissant du boursier dépendant vivant en pension, comme l'a indiqué l'autorité intimée, il bénéficie d'une part d'entretien familial de 800 fr. qui permettrait de compléter cette allocation. Cette part d'entretien couvrirait donc les frais de repas en fin de semaine, peu importe en définitive que le boursier dépendant rentre ou non au domicile familial en fin de semaine. Ainsi, le montant alloué selon le ch. D.3 peut être considéré comme suffisant pour couvrir l'ensemble de ses frais de repas de la semaine. En l'occurrence, la situation familiale de la recourante est telle qu'elle vit de manière continue hors du domicile familial. A cela s'ajoute que les charges de la famille ne sont pas couvertes par les revenus, de sorte qu'elle ne peut bénéficier de sa part d'entretien familial. Pour pallier cette insuffisance, l'autorité intimée lui a accordé un montant au titre d'allocation complémentaire pour son entretien, montant d'ailleurs non contesté, de sorte que sa situation n'apparaît pas différente des boursiers dépendants qui bénéficient effectivement de leur part d'entretien familial.

Au vu de ce qui précède, il convient de confirmer le nouveau barème 2009 et de n'admettre la prise en charge de frais de repas de midi au sens du ch. D.2 que lorsque le bénéficiaire dépendant fait ménage commun avec ses parents. En revanche, le bénéficiaire dépendant qui ne fait pas ménage commun avec ses parents mais reçoit une pension au sens du ch. D.3, ne peut prétendre à un cumul de celle-ci avec les frais de repas de midi au titre du ch. D.2.

Le recours doit dès lors être rejeté et la décision attaquée confirmée."

b) En l'espèce, la situation du recourant est différente de celle envisagée dans l'arrêt précité dès lors que l’intéressé n'est pas un boursier dépendant, mais indépendant de ses parents. Il est généralement admis que le fait de ne pas vivre dans la communauté familiale des parents génère de ce seul fait des frais de nourriture qui sont plus élevés.

4.                                a) Une ordonnance d'exécution ne peut disposer qu'intra legem et non pas praeter legem. Elle peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables lacunes; mais, à moins d'une délégation expresse, elle ne peut poser des règles nouvelles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi (ATF 134 I 269 consid. 4.2 p. 279; 134 I 322 consid. 2.2 p. 326).

Le barème 2009 émanant du Conseil d'Etat a un rang comparable à celui d'une ordonnance. Il complète la LAEF et le RLAEF. Or, l'art. 19 LAEF prévoit que sont prises en considération pour le calcul du coût des études, toutes les dépenses qu'elles nécessitent, y compris celles qui résultent de la distance entre le domicile et le lieu des études. L’art. 12 al. 1 let. e RLAEF dispose que sont compris dans le coût des études les frais de repas si la distance entre le domicile et le lieu de travail ou d’études ou les exigences des horaires le justifient. Enfin, l’art. 12 RLAEF al. 3 1^ère phrase précise que ces frais font l’objet d’un forfait selon barème du Conseil d’Etat. Or, contrairement à ces textes, le barème  prévoit une restriction, à son art. D.2, s'agissant de la prise en charge par l'Etat des frais de repas des boursiers indépendants.

Le refus de l'autorité intimée, en tant qu'il se base sur le chiffre D.2 du barème 2009, ne trouve ainsi pas un fondement dans la loi au sens formel qui n'a subi aucune modification sur ce point en 2009, ni au demeurant dans son règlement d’application. Il conduit en effet à ne pas appliquer ces dispositions légale et réglementaire en ce qui concerne les requérants financièrement indépendants.

b) A cela s'ajoute qu'une norme viole le principe de l'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique, et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 131 I 377 consid. 3 p. 382-383; 130 V 18 consid. 5.2 p. 31; 129 I 1 consid. 3 p. 3).

En l'espèce, il n'est pas contesté que le recourant, indépendant de ses parents, qui vit à 1******** et étudie à l'UNIL, ne peut pas rentrer manger à midi chez lui. Il doit donc supporter des frais plus élevés que l’étudiant indépendant qui peut retourner à son domicile se sustenter. Ainsi, la décision entreprise traite de manière identique deux situations différentes, les frais de pensions étant calculés de manière identique. En outre, le recourant doit supporter- à l'instar du boursier dépendant de ses parents vivant chez ceux-ci - un surcoût qui dépasse ses charges normales. Or, depuis le 1^er janvier 2010, le barème 2009 prend en considération des charges identiques s'agissant des boursiers dépendants et ceux indépendants de leurs parents (voir A.1.2 a relatif aux requérants dépendants applicable aux requérants indépendants par le renvoi de B.2.3 en particulier). On ne voit pas pour quel motif on tiendrait compte des frais de repas pour les uns et pas pour les autres.

La décision attaquée doit par conséquent être annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision tenant compte de frais de repas pris à l’extérieur pour la période de janvier à août 2010.

5.                                Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis aux frais de l'Etat. Le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire du CSP, a droit à l'allocation de dépens.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision sur réclamation rendue le 14 avril 2010 par l'OCBE est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                                Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                              L'Etat de Vaud, par l'OCBE, versera au recourant une indemnité de 800 francs (huit cents) à titre de dépens.

 

Lausanne, le 14 octobre 2010

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                    

 

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.