TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 19 mai 2014
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pascal Langone et M. Xavier Michellod, juges.

 

recourante

X.________, à 1********, représentée par Me Pierre MATHYER, avocat à Lausanne,

  

autorité intimée

Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage,

  

 

Objet	décisions en matière d'aide aux études
	Recours X.________ c/ décision sur réclamation de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, du 23 août 2013, pour sa fille Y.________

 

Vu les faits suivants

A.                                Y.________, née le ****** 1995, a été inscrite en première année de gymnase pour l'année de formation 2012/2013. Ses parents, qui n'ont pas contracté mariage, vivent aujourd'hui séparés. Y.________ vit avec sa mère, X.________. Le père de Y.________ était débiteur d'une pension alimentaire en faveur de sa fille pour un montant mensuel de 350 fr. jusqu'à la majorité de cette dernière, soit jusqu'au 4 décembre 2013.

B.                               Le 3 avril 2012, X.________ a requis, pour la première fois, l'octroi d'une bourse d'études en faveur de sa fille, Y.________, afin de suivre des études en vue de l'obtention d'une Maturité gymnasiale.

A l'appui de sa requête, X.________ a transmis à l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (OCBE) un ensemble de pièces justificatives, dont sa déclaration d'impôt pour l'année 2010. Ce document indique un revenu net (code 650) de 23'139 fr.

C.                               Par courriel du 4 mai 2012, X.________ a envoyé sa décision de taxation fiscale de l'année 2010, du 20 décembre 2011, ainsi que d'autres documents justificatifs à l'OCBE. Ce courriel, adressé à "info.bourses@vd.ch" et qui portait l'indication "à l'att. de Z._______" avait la teneur suivante:

"Selon notre entretien téléphonique de ce jour, je vous fais parvenir les documents manquants demandés.

Dans l'attente de vos nouvelles, je vous prie de recevoir, Madame, mes meilleures salutations."

La décision de taxation définitive, du 20 décembre 2011, de X.________ pour l'année 2010 fait état d'un revenu net (code 650) de 40'220 fr.

Par réponse de courriel du 4 mai 2012 également, l'OCBE a accusé réception des documents transmis par X.________ en ces termes:

"Nous avons bien reçu votre mail qui a retenu toute notre attention.

Nous transmettons votre courriel au gestionnaire responsable de votre dossier.

[…]"

D.                               Le 29 juin 2012, l'OCBE a rendu un avis d'octroi provisoire d'une bourse d'études en faveur de Y.________, pour l'année de formation 2012/2013. On extrait de cet avis ce qui suit:

"[…]

Sur la base des documents fournis, votre demande est provisoirement prise en considération et vous recevrez par conséquent une bourse d'un montant estimé de CHF 13'880.-.

[…]

Nous attirons votre attention sur le fait que le présent avis vous est adressé à titre d'information et qu'il ne constitue pas une décision formelle, car il est fondé sur la déclaration d'impôt 2010 de votre mère. L'office rendra une décision susceptible de réclamation à réception de la décision de taxation fiscale de l'année 2010, fournie par l'Administration cantonale des impôts. Le montant estimé ci-dessus sera donc réévalué sur la base de la taxation demandée et, le cas échéant, modifié à la hausse ou à la baisse. Si le montant octroyé s'avère trop élevé ou indu, notre office vous en demandera le remboursement."

Aucun barème de calcul, ni aucune autre précision sur les documents pris en considération pour calculer le montant de la bourse d'études n'étaient annexés à l'avis d'octroi provisoire.

E.                               Le 19 juillet 2013, l'OCBE a rendu une décision refusant l'octroi d'une bourse d'études en faveur de Y.________ pour l'année de formation 2012/2013. Cette décision est notamment libellée comme suit:

"L'Office a procédé à un nouvel examen de votre demande de bourse d'études, enregistrée le 05.04.2012 et portant sur la période du 8/2012 au 07/2013, sur la base de votre taxation fiscale transmise par vos soins.

Après analyse des nouveaux éléments le montant de notre aide tel que déterminé par notre avis d'octroi provisoire du 29.06.2012, soit CHF 13'880.-, a été réévalué et l'octroi d'une bourse d'étude vous est refusé. Ainsi le montant versé de CHF 13'880.- (CHF 9'250.- en date du 10.09.2012 et CHF 4'630.- en date du 17.01.2013) doit être remboursé immédiatement au moyen du bulletin de versement ci-joint.

La présente décision est fondée sur les motifs suivants:

- La capacité financière de votre famille dépasse les normes fixées par le barème (LAEF art. 14 et 16). "Le soutien de l'Etat est accordé quand les charges, augmentées du coût des études du requérant, excèdent le revenu." (LAEF art. 20)

Nous vous prions de prendre bonne note de ce qui suit:

- La présente décision annule et remplace notre avis d'octroi provisoire du 29.06.2013

[…]"

Le 29 juillet 2013, X.________ a déposé une réclamation à l'encontre de la décision du 19 juillet 2013 de l'OCBE. A l'appui de sa requête elle invoque la protection de sa bonne foi, la décision étant intervenue plus d'une année après que l'autorité ait reçu l'ensemble des pièces justificatives nécessaires. X.________ indique également que sa situation financière s'est notablement détériorée en 2011, puis en 2012 et que les revenus du père de Y.________ ont, à tort, été pris en considération dans le calcul du revenu du ménage.

F.                                Le 23 août 2013, l'OCBE a rendu une nouvelle décision à la suite de la réclamation formée le 29 juillet 2013 par X.________, à la teneur suivante:

"Suite à la réclamation que vous nous avez adressée, l'office a procédé à un nouvel examen de votre demande de bourse d'études.

Les éléments pris en compte dans l'analyse sont:

la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle, (LAEF) son règlement d'application du 21 février 1975 (RLAEF) et le document ‘Barème et directives du Conseil d'Etat’.

votre formulaire de demande enregistré le 05.04.2012, portant sur la période du 08/2012 au 07/2013

votre courrier de réclamation du 29.07.2013

Sur la base des documents fournis et des éléments évoqués dans votre courrier de réclamation, nous vous informons que l'office procède à une nouvelle décision. Le montant définitivement alloué est de CHF 3'050.-. Ainsi le montant du remboursement s'élève à CHF 10'830.- en lieu et place de CHF 13'880.- et sera partiellement retenu sur votre droit à la bourse pour l'année académique 2013/14 selon notre décision en annexe.

Le paiement sera effectué comme suit:

CHF 9'250.-, versé en date du 10.09.2012.

CHF 4'630.-,versé en date du 17.01.2013.

[…]

Nous vous prions de prendre bonne note de ce qui suit:

La présente décision annule et remplace notre précédente décision du 19.07.2013

Selon les documents fournis, à savoir (décision de taxation 2012 et prestations complémentaires) la diminution de revenu alléguée s'élève à 12.33 %, soit est inférieure aux 20% exigés par la loi, de sorte que l'office n'est pas fondé à prendre en compte dans son calcul une année de référence plus récente.

Notre office n'a pas tenu compte du revenu du père de Y.________ dans son nouveau calcul en raison des pensions alimentaires payées par ce dernier et déclarées dans votre décision de taxation 2010.

Nous attirons votre attention sur le fait que la restitution des allocations sera exigée en cas d'interruption de la formation suivie.

[…]"

Le 23 août 2013 également, l'OCBE a rendu une décision concernant l'octroi d'une bourse d'études pour l'année académique 2013/2014 qui prévoit toutefois une compensation partielle avec le montant précité à rembourser.

G.                               Le 11 septembre 2013, X.________ a recouru, par son conseil, auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision sur réclamation du 23 août 2013. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à ce que la décision après préavis d'octroi, du 19 juillet 2013, refusant l'octroi d'une bourse et la décision sur réclamation du 23 août 2013, afférentes à la bourse pour l'année 2012/2013, soient annulées.

A l'appui de son recours elle invoque la protection de sa bonne foi et une erreur de l'autorité intimée pour contester le remboursement du montant indûment perçu.

Elle requiert également, en application de l'effet suspensif légal, que l'autorité intimée renonce à la compensation de la bourse octroyée pour l'année 2013/2014 jusqu'à droit connu sur le fond du litige.

Le 17 septembre 2013, la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire.

H.                               Le 26 septembre 2013, la juge instructrice a rappelé l'effet suspensif légal du recours, conformément à l'art. 80 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative vaudoise (LPA-VD; RSV 173.36).

I.                                   L'OCBE s'est déterminé sur le recours le 17 octobre 2013 et a conclu à son rejet ainsi qu'à la confirmation de la décision attaquée.

La recourante a produit des déterminations supplémentaires en date du 20 novembre 2013, auxquelles l'autorité intimée a répondu le 11 décembre 2013.

Sur requête de la juge instructrice, l'autorité intimée a encore complété ses écritures, le 28 avril 2014.

J.                                 Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Est en l'occurrence litigieux le devoir de rembourser une bourse d'études accordée sur la base d'une décision provisoire réservant une décision ultérieure.

a) Toute personne remplissant les conditions fixées par la loi du 11 septembre 1973 sur l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAEF; RSV 416.11) a droit au soutien financier de l'Etat si elle en fait la demande (art. 4 al. 1 LAEF). Ce soutien a un caractère subsidiaire, puisqu'il est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer (art. 2 al. 1 LAEF). L'octroi d'une bourse dépend de conditions de nationalité et de domicile (art. 11 ss LAEF) ainsi que de conditions financières (art. 14 ss LAEF). La bourse est accordée pour une année; elle peut être renouvelée (art. 23 LAEF). Lorsque, comme en l'espèce, la requérante dépend financièrement de ses parents, le droit à la bourse et le montant de celle-ci se déterminent en fonction des ressources de la famille (art. 14 al. 1 LAEF). La loi définit la capacité financière de la famille à prendre en compte pour le calcul de la bourse en se fondant notamment sur le revenu net arrêté par l’autorité fiscale (art. 16 al. 1 ch. 2 let. a LAEF). Ce revenu correspond au code 650 de la décision de taxation définitive relative à la période fiscale de référence, soit celle qui précède l’année civile précédant la demande; à défaut, l’OCBE statue provisoirement sur la base de la dernière décision de taxation disponible (art. 10 al. 1 du règlement d'application du 21 février 1975 de la LAEF [RLAEF; 416.11.1]). La jurisprudence réserve une exception à la règle de l'art. 10 al. 1 RLAEF lorsque des éléments fiables et plus actuels sont à disposition pour fixer le revenu déterminant (cf. arrêt BO.2011.0015 du 6 janvier 2012 consid. 3b, et les références citées).

La solution selon laquelle l'OCBE ne pourrait accorder de bourse en application de l'art. 16 al. 1 ch. 2 let. a LAEF que lorsque la décision de taxation de la période fiscale de référence serait définitive exclurait tout octroi de bourse dès l'instant où, pour une raison ou une autre, l'autorité fiscale n'aurait pas arrêté définitivement la taxation. C'est pour éviter les conséquences dommageables d'une conception aussi rigide que la jurisprudence a acquiescé à la pratique de l'OCBE, consistant à accorder la bourse sur une base provisoire, quitte à revoir cette décision dans un sens défavorable au bénéficiaire, après examen de la taxation définitive. L'art. 10 al. 1 dernière phrase RLAEF consacre cette solution. Encore faut-il que la décision d'octroi provisoire mentionne expressément qu'en cas de révision, le montant accordé provisoirement sera réduit, voire supprimé, avec pour conséquence l'obligation de restituer le trop perçu (cf. BO.2012.0024 du 5 mars 2013; BO.2006.0150 du 12 mars 2007 consid. 2b; BO.2006.0151 du 12 mars 2007 consid. 2b; BO.2005.0156 du 9 mars 2006 consid. 5a).

b) L'art. 30 LAEF prévoit que lorsqu'une allocation a été touchée indûment, sur la foi d'indications inexactes, sa restitution est exigée, sans préjudice des poursuites pénales contre les personnes responsables.

2.                                La recourante conteste tout devoir de remboursement dès lors qu'elle a fourni tous les documents requis, en particulier sa décision de taxation définitive pour l'année de référence 2010, avant la décision d'octroi provisoire. Elle invoque sa bonne foi.

L'autorité intimée reconnaît avoir omis de tenir compte de cette décision de taxation définitive, lors du calcul provisoire de la bourse, alors qu'elle disposait de ce document à ce moment-là. Elle estime cependant qu'en raison du fait que l'avis d'octroi provisoire comportait un avertissement relatif aux conséquences possibles liées à un nouveau calcul de la bourse sur la base de la taxation fiscale définitive, la recourante ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi à cet égard.

a) Découlant directement de l’art. 9 Cst. et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues de l’autorité, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration (ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72/73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170). Un renseignement ou une décision erronés de l’administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l’autorité soit intervenue dans une situation concrète à l’égard de personnes déterminées, qu’elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l’administré n’ait pas pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n’ait pas changé depuis le moment où l’assurance a été donnée (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193/194; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170).

b) En l'occurrence, dans l'avis d'octroi provisoire du 29 juin 2012, l'OCBE a rendu la recourante attentive au fait que le montant définitif de la bourse pouvait être revu à la hausse ou à la baisse en fonction d'une éventuelle correction du revenu déterminant découlant de la taxation définitive. Cette indication a pour but d'informer les administrés qui n'ont fourni qu'une déclaration d'impôt que le montant définitif de la bourse pourrait être adapté si le revenu net retenu dans la décision définitive de taxation s'avérait différent de celui qui ressortait de la déclaration d'impôt. Cette situation prévaut lorsque le requérant ne dispose pas encore de sa décision définitive de taxation et qu'il ne pourra la transmettre à l'OCBE qu'ultérieurement. Dans cette hypothèse le requérant n'est pas fondé à invoquer la protection de sa bonne foi en cas de demande de restitution du trop perçu (BO.2012.0024 précité consid. 1b; BO.2006.0066 du 23 janvier 2007 consid. 3; BO.2005.0156 du 9 mars 2006 consid. 5a).

Dans le cas présent en revanche, l'OCBE était déjà en possession de la décision définitive de taxation pour l'année 2010 de la recourante au moment où il a rendu son avis d'octroi provisoire d'une bourse d'études. Il disposait donc de tous les éléments lui permettant de rendre une décision définitive. Il ne s'agit ainsi pas d'un cas dans lequel une correction du revenu déterminant est nécessitée par une taxation fiscale définitive intervenue depuis l'allocation provisoire de la bourse d'études. Il n'y a ainsi pas eu d'indications inexactes au sens de l'art. 30 LAEF qui justifieraient une restitution (BO.2006.0157 du 18 avril 2007; cf. aussi BO.2011.0018 du 6 décembre 2011).

c) Quant aux conditions permettant à la recourante de se prévaloir de sa bonne foi, il convient de relever qu'en rendant l'avis provisoire d'octroi, l'autorité intimée compétente est intervenue dans une situation concrète à l'égard de la recourante et de sa fille, en ce sens qu'elle a déclaré octroyer une bourse d'études pour l'année scolaire 2012/2013. Il s'agit ainsi d'une assurance donnée à l'administré dans un cas concret et par l'autorité compétente (BO.2007.0030 du 7 septembre 2007 consid. 4). Certes, l'avis d'octroi réservait une décision ultérieure. Toutefois, la recourante avait d'ores et déjà fourni tous les documents requis, en particulier la décision de taxation définitive 2010. Or l'avis d'octroi indiquait que l'autorité intimée avait procédé au calcul de la bourse "sur la base des documents fournis", ce qui laisse supposer qu'elle a tenu compte de la décision définitive de taxation produite. A cela s'ajoute qu'aucun barème de calcul n'était annexé à cet avis d'octroi provisoire, qui aurait éventuellement permis à la recourante de constater que les bases de calcul de la bourse ne correspondaient pas aux documents qu'elle avait transmis à l'autorité. Enfin, la recourante n'ayant jusque-là jamais sollicité de bourses d'études, elle ne disposait pas de décisions précédentes susceptibles de lui permettre de réaliser l'erreur de l'office.

Ainsi, nonobstant l'avertissement que le montant définitif de la bourse pouvait être revu à la hausse ou à la baisse en fonction d'une éventuelle correction du revenu déterminant découlant de la taxation définitive, la recourante était fondée à croire, de bonne foi, que l'autorité intimée avait déjà tenu compte, lors de l'avis d'octroi provisoire, de sa décision de taxation de 2010 qu'elle avait transmise près de deux mois auparavant. Même dans le cadre d'un calcul provisoire, un administré doit pouvoir compter sur le fait que l'autorité compétente lui fournira un renseignement exempt d'erreur. La réserve ainsi émise par l'OCBE sur le montant de la bourse provisoire ne peut se rapporter qu'aux éléments de fait qui n'auraient pas été portés à la connaissance de l'autorité. En l'absence de changement intervenu dans le revenu déterminant de la recourante entre l'avis d'octroi provisoire et la décision du 19 juillet 2013, cette dernière ne pouvait craindre un changement dans le calcul définitif de la bourse. Il en va d'autant plus ainsi qu'il a fallu plus d'un an à l'autorité intimée pour statuer entre l'avis d'octroi et la décision définitive. La recourante, qui avait, dès ses premières démarches transmis l'ensemble des documents requis, pouvait partant légitimement se fier à la décision provisoire et partir du principe que la bourse octroyée correspondait bien aux montants versés par l'autorité intimée. Enfin, sur la base de ces assurances, la recourante a utilisé ces fonds pour la formation de sa fille, ce qui n'est pas contesté.

En définitive et compte tenu des circonstances énoncées ci-dessus, le tribunal retient que les conditions précitées relatives à la protection de la bonne foi de la recourante sont remplies dans le cas d'espèce et la recourante et sa fille ne sauraient en conséquence être tenues à restitution des montants octroyés pour l'année académique 2012/2013 en sus de la bourse allouée.

3.                                Compte tenu de ce qui précède, point n'est besoin d'examiner le second grief de la recourante lié à un changement de sa situation financière entre 2010 et 2012. Le recours doit donc être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que la recourante et sa fille ne sont pas tenues au remboursement des montants versés par l'OCBE pour l'année académique 2012/2013, en sus de la bourse allouée. Au vu de ce résultat, le présent arrêt est rendu sans frais. Obtenant gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel d'office, la recourante a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 49, 52, 55, 91 et 99 LPA-VD). Bien que la recourante a été mise au bénéfice de l'assistance judiciaire, il n'y a en l'occurrence aucun risque que ces dépens ne puissent être recouvrés. En conséquence, il n'est pas nécessaire d'arrêter, à titre subsidiaire, l'indemnité qui aurait dû être versée au conseil d'office (art. 4 al. 1 du règlement du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile: RAJ; RSV 211.02.3, applicable par analogie en matière administrative par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 23 août 2013 est réformée en ce sens que X.________ et Y.________ ne sont pas tenues au remboursement des montants versés par l'autorité intimée pour l'année académique 2012/2013, en sus de la bourse allouée. La décision est confirmée pour le surplus.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              L'Etat de Vaud, par l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, versera à X.________, une indemnité à titre de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs.

Lausanne, le 19 mai 2014

 

La présidente:                                                                                          

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.