TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 juin 2018

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Isabelle Guisan et Laurent Merz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Jean-Michel Duc, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, à Lausanne.

Objet	Bourse d’études
	Recours A.________ c/ décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 24 novembre 2017 rejetant sa demande d'assistance judiciaire

Vu les faits suivants:

A. Née en 1998, A.________ suit les cours du Gymnase de ********, dans le but d’obtenir un diplôme de l’Ecole de culture générale (ECG). Elle vit avec son frère cadet au domicile de leur mère, B.________, à ********. Par décision du 7 novembre 2014, une bourse d’un montant de 14'520 fr. lui a été allouée par l’Office cantonal des bourses d’études et d’apprentissage (OCBE) pour l’année scolaire 2014/2015. Par décision du 18 mars 2016, l’OCBE lui a alloué une bourse de 14'080 fr. pour l’année scolaire 2015/2016. En vertu d’une subrogation, ces montants ont été cédés au Centre social régional (CSR), qui assistait à cette époque la famille A.________.

B. A la suite de la décision rendue le 12 février 2016 en sa faveur par la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS, le droit de B.________ à une rente de l’assurance-invalidité (AI) et aux prestations complémentaires a été ouvert à compter de l’année 2012. Cette dernière a perçu un montant rétroactif de l’AI. Par nouvelles décisions du 3 mars 2017, annulant et remplaçant les décisions précédentes, l’OCBE a, au vu de ce versement, arrêté à respectivement 1'530 et 1'070 fr. le montant des bourses allouées à A.________ pour les années scolaires 2014/2015 et 2015/2016. Le remboursement de la différence entre ces derniers montants et les montants déjà alloués, soit 12'990, respectivement 13'010 fr., lui a également été réclamé. Par décision du même jour, l’OCBE a refusé d’octroyer une bourse à A.________ pour l’année scolaire 2016/2017.

C. Le 14 mars 2017, B.________ a formé une réclamation à l’encontre de ces trois décisions. Elle indique ne pas comprendre les calculs de l’OCBE, ajoutant qu’elle n’avait jamais perçu le montant rétroactif de l’AI, celui-ci ayant été cédé au CSR. Le 25 mars 2017, A.________ s’est associée à la réclamation formée par sa mère. Dans sa correspondance du 19 juillet 2017 à B.________, l’OCBE a expliqué les calculs qu’il avait effectués à l’appui de ses trois décisions du 3 mars 2017. Il a imparti à cette dernière un délai pour retirer ou maintenir sa réclamation. Les réclamantes ont requis la prolongation de ce délai, afin de se déterminer. Elles se sont également tournées vers le CSR pour obtenir des explications sur les montants dus à l’OCBE. Il ressort d’un échange de courriers électroniques que le CSR s’est déclaré prêt à restituer un montant de 6'850 fr. à l’OCBE. Le 21 novembre 2017, l’avocat Jean-Michel Duc s’est adressé à l’OCBE pour l’informer qu’il avait été consulté par A.________; il a requis que cette dernière soit mise au bénéfice de l’assistance judiciaire. Par décision du 24 novembre 2017, l’OCBE a refusé de faire droit à cette demande.

D. Par acte du 12 janvier 2018, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette dernière décision, dont elle demande la réforme en ce sens que l’assistance judiciaire lui soit octroyée pour la procédure de réclamation devant l'autorité intimée. Elle requiert en outre d'être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure de recours devant la CDAP.

La recourante a été dispensée d’effectuer une avance de frais; le juge instructeur a indiqué aux parties qu’il serait statué ultérieurement sur sa demande d’assistance judiciaire pour la procédure devant la CDAP.

L’OCBE a produit son dossier; dans sa réponse, il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

A.________ s’est déterminée; elle maintient ses conclusions.

E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par les art. 95 et 96 al. 1 let. c de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2. a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi, comme en l’occurrence, ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 LPA-VD). Les décisions incidentes sont également des décisions (art. 3 al. 2 LPA-VD).

Selon l’art. 74 LPA-VD, applicable devant le Tribunal cantonal par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, les décisions incidentes portant sur la compétence, la récusation, l’effet suspensif et les mesures provisionnelles sont séparément attaquables (art. 74 al. 3 LPA-VD). Les autres décisions incidentes notifiées séparément sont attaquables, selon l’art. 74 al. 4 LPA-VD, si elles créent un préjudice irréparable au recourant (let. a) ou si l’admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale permettant d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Sinon, elles ne peuvent être attaquées qu’avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD).

b) En tant qu'elle porte sur le refus de mettre la recourante au bénéfice de l'assistance judiciaire, la décision attaquée constitue ainsi une "autre décision incidente" au sens de l'art. 74 al. 4 LPA-VD, qui n'est susceptible de recours qu'aux conditions prévues par cette disposition. Dès lors qu'il apparaît d'emblée que l'admission du présent recours ne pourrait pas conduire immédiatement à une décision finale qui permettrait d'éviter à la recourante une procédure probatoire longue et coûteuse (au sens de l'art. 74 al. 4 let. b LPA-VD), seule doit être examinée la question de savoir si cette décision est de nature à causer un préjudice irréparable (au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD) à la recourante. Il suffit dans ce cadre d'un préjudice de fait, même purement économique - pour autant qu'il ne se résume pas à prévenir une augmentation des coûts de la procédure. Il n'est en outre pas nécessaire que le dommage allégué soit à proprement parler "irréparable"; il suffit qu'il soit d'un certain poids. En d'autres termes, il faut que la recourante ait un intérêt digne de protection à ce que la décision incidente soit immédiatement annulée ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre la décision finale (cf. arrêt GE.2015.0109 du 8 février 2016 consid. 2d; v. ég. arrêts du Tribunal administratif fédéral C-2327/2014 du 20 janvier 2015 consid. 1.2.2 et B-4363/2013 du 2 septembre 2013 consid. 1.4.1.1).

Une décision incidente de refus d'octroi de l'assistance judiciaire est en principe susceptible de causer un préjudice irréparable à la personne concernée (ATF 133 IV 335 consid. 4; TF, arrêt 2C_585/2015 du 30 novembre 2015 consid. 3; arrêts GE.2015.0109 du 8 février 2016 consid. 2d/bb; GE.2013.0143 du 6 janvier 2014 consid. 1b). Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 93 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), la situation est toutefois différente lorsque la procédure pour laquelle l'assistance judiciaire a été demandée est terminée; en pareille hypothèse en effet, l'administré n'a pas été privé de l'assistance d'un avocat durant la procédure et ne court plus le risque de ne pas voir ses droits sauvegardés. Dans la mesure où il ne s'agit plus que de déterminer qui devra, en définitive, assumer les frais d'avocat de l'intéressé, ce dernier ne subit pas de préjudice irréparable au sens de la jurisprudence; il pourra formuler ses griefs, pour autant que nécessaire, à l'occasion de la contestation de la décision finale - et conserve pour le reste la possibilité, le cas échéant, de solliciter l'octroi de l'assistance judiciaire dans le cadre de la procédure devant l'autorité à qui la cause a été renvoyée (ATF 139 V 600 consid. 2.3 et la référence; TF, arrêt 1B_489/2012 du 11 avril 2013 consid. 1.3).

c) En la présente espèce, la procédure devant l’autorité intimée n’est sans doute pas terminée, puisque celle-ci n’a pas encore rendu sa décision concernant la réclamation dont elle a été saisie. On peut dès lors retenir que la recourante a un intérêt digne de protection à ce que la décision incidente qui lui refuse l’octroi de l’assistance judiciaire soit annulée ou modifiée sans attendre la décision finale.

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

3. La recourante critique la décision attaquée exclusivement en ce qu’elle lui a refusé l’octroi de l’assistance judiciaire pour la procédure de réclamation devant l’autorité intimée. Seule doit être examinée la question de la désignation d'un avocat d'office, dès lors que, pour le reste, la procédure de réclamation est en principe gratuite (cf. art. 71 LPA-VD).

a) Selon l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 28 avril 1999 (Cst; RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. L'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire. Aux termes de l’art. 18 al. 3 LPA-VD, les autorités administratives sont compétentes pour octroyer l'assistance judiciaire pour les procédures qu'elles mènent. L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in: SJ 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; cf. arrêts GE.2014.0036 du 25 juin 2014; GE.2013.0186 du 12 décembre 2013).

Il se justifie en principe de désigner un avocat d’office à l’indigent lorsque sa situation juridique est susceptible d’être affectée de manière particulièrement grave par l’issue de la procédure concernée; lorsque, sans être d’une portée aussi capitale, la procédure met sérieusement en cause les intérêts de l’intéressé, il faut en outre que l’affaire présente des difficultés en fait et en droit que l’intéressé ne peut surmonter seul (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2; arrêt GE.2012.0032 du 6 juin 2012, consid. 2c). Le point décisif est de savoir si la désignation d'un avocat d'office est objectivement nécessaire dans le cas d'espèce. A cet égard, il faut tenir compte des circonstances concrètes de l'affaire, de la complexité des questions de fait et de droit, des particularités que présentent les règles de procédure applicables, des connaissances juridiques du requérant ou de son représentant, du fait que la partie adverse est assistée d'un avocat et de la portée qu'a pour le requérant la décision à prendre, avec une certaine réserve lorsque sont en cause principalement ses intérêts financiers (ATF 123 I 145 consid. 2b/cc p. 147; 122 I 49 consid. 2c/bb p. 51 s.; 118 Ia 264 consid. 3b p. 265 s.). La nature de la procédure, qu'elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou contradictoire, régie par la maxime d'office ou la maxime des débats, et la phase de la procédure dans laquelle intervient la requête, ne sont pas à elles seules décisives (ATF 130 I 180 consid. 2.2; 125 V 32 consid. 4b p. 36 et les arrêts cités). Selon Corboz, il est vain de vouloir distinguer abstraitement des catégories cloisonnées et d'exclure ainsi dans certains cas l'assistance judiciaire. L'auteur expose à cet égard qu'il y a deux paramètres différents qui entrent en jeu et qui offrent une infinie variété de situations, avec une gradation constante excluant que l'on puisse distinguer clairement et de manière convaincante diverses catégories. Il s'agit, d'une part, des intérêts en cause et, d'autre part, de la complexité de l'affaire. Il faut opérer une sorte de moyenne entre ces deux éléments. Si les intérêts en jeux sont de peu d'importance et si la démarche est simple à accomplir (compte tenu des facultés concrètes du requérant), l'assistance d'un avocat doit être refusée. Si les intérêts en jeu sont très importants ou si la démarche à accomplir est excessivement difficile (compte tenu des facultés du requérant), il faut accorder l'assistance d'un avocat. Entre ces deux extrêmes, il s'agit d'une question d'appréciation. En prenant en compte l'évolution des habitudes, il faut se demander si une personne raisonnable et de bonne foi, qui présenterait les mêmes caractéristiques que le recourant, mais disposerait de ressources suffisantes, ferait ou non appel à un avocat (Corboz, op. cit., p. 80 s.; voir aussi les arrêts GE.2011.0139 du 3 novembre 2011 consid. 3b et RE.2004.0012 du 20 août 2004 consid. 2).

D’après la jurisprudence, un procès est dépourvu de chances de succès lorsque les perspectives de le gagner sont notablement plus faibles que les risques de le perdre, et qu’elles ne peuvent donc être considérées comme sérieuses, de sorte qu’une personne raisonnable et de condition aisée renoncerait à s’y engager en raison des frais qu’elle s’exposerait à devoir supporter; il ne l’est pas, en revanche, lorsque les chances de succès et les risques d’échec s’équilibrent à peu près, ou que les premières ne sont que légèrement inférieures aux secondes. La situation doit être appréciée à la date du dépôt de la requête et sur la base d’un examen sommaire (ATF 133 III 614 consid. 5 p. 616 et les arrêts cités). Il est ainsi déterminant de savoir si une partie qui disposerait des ressources financières nécessaires se lancerait ou non dans le procès après une analyse raisonnable. Une partie ne doit pas pouvoir mener un procès qu’elle ne conduirait pas à ses frais, uniquement parce qu’il ne lui coûte rien (ATF 129 I 129 consid. 2.3.1 p. 136). Il y a lieu d’appliquer ces critères à la nomination d’un défenseur d’office de manière plus sévère dans le cadre d’une procédure régie par les maximes d’office et inquisitoriale (ATF 122 I 8 consid. 2c; 119 Ia 264 consid. 4c).

Selon la jurisprudence, la cessation d'une aide financière prolongée, bien qu'elle mette en cause les intérêts économiques du requérant, n'affecte pas sa situation juridique d'une manière suffisamment grave pour justifier, à elle seule, la désignation d'un conseil d'office (TF 8C_376/2014 du 14 août 2014 consid. 4.2.1). A cela s’ajoute que, dans le domaine de l'aide sociale, où il s'agit généralement de prendre en considération avant tout des situations personnelles, la nécessité de désigner un avocat d'office doit être admise avec retenue (TF 8C_140/2013 du 16 avril 2013 consid. 3.2.2; 8C_292/2012 du 19 juillet 2012 consid. 8.2 et 8.6; 8C_778/2008 du 12 décembre 2008 consid. 3.2.2).

b) Dans le cas d’espèce, la recourante est dépourvue des ressources nécessaires lui permettant de faire face aux coûts d’un défenseur, ce que l’autorité intimée ne conteste pas. Celle-ci ne considère pas davantage que la réclamation soit dépourvue de chances de succès. Elle estime en revanche que la sauvegarde des droits de la recourante ne requiert pas qu’elle soit assistée par un mandataire professionnel au stade de la réclamation. Elle relève notamment que "s'agissant d'une décision portant sur une question de capacité financière et de remboursement, la contestation [de la recourante] ne pourrait concerner que les bases de calcul, respectivement une modification de la situation financière et/ou personnelle de la famille, ce que la recourante peut aisément alléguer et prouver sans le concours d'un avocat".

c) En ce qui concerne les intérêts en jeu, les décisions faisant l'objet de la réclamation exigent de la recourante la restitution d'un montant total de 26'000 fr. (= 12'990 + 13'010) pour les années scolaires 2014/2015 et 2015/2016 et refusent de lui octroyer une bourse pour l'année scolaire 2016/2017. Il s'agit là de montants significatifs, même s'ils ne sont pas très élevés. Il convient donc d'examiner l'autre critère déterminant, à savoir la complexité de l'affaire, au vu de l'ensemble des circonstances du cas.

L'autorité intimée fait valoir que la réclamation que la mère de la recourante a formée le 14 mars 2017 à l’encontre des trois décisions du 3 mars 2017, et que celle-ci a ratifiée, est recevable. Ce faisant, elle relève que la recourante, qui est jeune, est assistée par sa mère, laquelle a été en mesure de déposer une réclamation recevable. En outre, il est vrai que la situation, telle que décrite dans la correspondance que l’autorité intimée a adressée à la mère de la recourante le 19 juillet 2017, paraît relativement simple. Les bourses allouées à la recourante pour les années scolaires 2014/2015 et 2015/2016 ont été déterminées au vu de la situation de sa famille, telle qu’elle se présentait à l’époque des demandes. B.________ était alors entièrement assistée par les services sociaux. Cette situation s’est modifiée par la suite, postérieurement aux décisions d’octroi des bourses, puisque la mère de la recourante a été mise au bénéfice d’une rente AI et des prestations complémentaires et ce à compter de l’année 2012; elle a donc bénéficié d’un versement rétroactif. Au vu de ce changement sensible dans la situation financière de la famille de la recourante, de nature à entraîner la modification du droit aux prestations qui ont été accordées à cette dernière, l’autorité intimée a procédé, conformément à l’art. 41 al. 2 de la loi cantonale du 1^er juillet 2014 sur l’aide aux études et à la formation professionnelle (LAEF; RSV 416.11), au réexamen des décisions entrées en force. Il en est résulté que le montant des bourses auxquelles la recourante pouvait finalement prétendre était très inférieur aux montants alloués. L’autorité intimée a donc réclamé le remboursement de la différence, soit 26'000 fr., à la recourante. En outre, elle a, pour les mêmes motifs, refusé de lui allouer une bourse pour l’année scolaire 2016/2017, estimant que les revenus de la famille de la recourante permettaient de faire face à ses frais d’études. Forte de ce qui précède, l’autorité intimée a donc invité la recourante et sa mère à lui indiquer si la réclamation du 19 mars 2017 était retirée, ce qui entraînerait l’entrée en force des décisions du 3 mars 2017, ou au contraire maintenue. Or, à ce jour, la recourante ne s’est apparemment pas déterminée.

En effet, cette situation n’est simple qu’en apparence, à tout le moins s’agissant des années 2014/2015 et 2015/2016. L’autorité intimée semble perdre de vue que ni la recourante, ni sa mère, n’ont perçu les bourses précédemment allouées. En vertu de la subrogation prévue par l’art. 46 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051), celles-ci ont été cédées aux services sociaux qui, comme on l’a vu ci-dessus, subvenaient à l’entretien de la famille à cette époque. Apparemment, il en est allé de même du versement rétroactif de l’AI et des prestations complémentaires. A réception de la correspondance de l’autorité intimée du 17 juillet 2017, demandant à la recourante et à sa mère si elles retiraient ou maintenaient leur réclamation, celles-ci se sont du reste tournées vers le CSR pour tenter d’éclaircir la situation. Il n’apparaît pas qu’une décision ait été prise par cette dernière autorité. Tout ce qui ressort de cet échange est que le CSR se serait déclaré prêt à restituer à l’OCBE un montant de 6'850 francs. Il en résulte que la recourante demeurerait, selon ce calcul, débitrice à l’égard de l’autorité intimée de la différence, soit 19'150 fr. (= 26'000 - 6'850). On ignore en l’état les calculs que le CSR a effectués, mais il se pourrait que les bourses allouées à la recourante, pour les deux années citées plus haut, dans le but de lui permettre d’obtenir son diplôme, aient finalement servi à rembourser la dette contractée par la famille depuis que celle-ci a recours à l’assistance publique. Or, un tel procédé ne va pas de soi et devrait faire l’objet à tout le moins d’un examen approfondi. Quoi qu’il en soit, le CSR doit être appelé à la procédure et il n’est pas exclu que la décision que l’autorité intimée devra prendre, suite à la réclamation, dépende en partie de celle que devra également prendre le CSR, à moins que ce ne soit l’inverse (cf. art. 25 LPA-VD).

Le cas d'espèce est ainsi particulier, dans la mesure où il met en cause plusieurs types de prestations d'assurances sociales ou de bourses, versées par des autorités différentes à des bénéficiaires qui ne sont pas nécessairement identiques. Il soulève des questions liées notamment aux conditions de la subrogation et à celles de l'obligation de restituer. En cela, il présente une complexité certaine. Même si la recourante et sa mère ne semblent pas avoir de difficultés particulières (telles qu'une maîtrise déficiente de la langue française ou une formation scolaire rudimentaire) qui les empêcheraient de défendre seules leurs intérêts et en dépit de la retenue qui est de mise dans ce contexte (cf. consid. 3a ci-dessus), il y a lieu d'admettre que cette complexité rend nécessaire en l'espèce l'assistance d'un mandataire professionnel.

En refusant d'accorder l'assistance judiciaire, l'autorité intimée a ainsi méconnu les particularités du cas d'espèce et abusé de son pouvoir d'appréciation (cf. la formulation potestative de l'art. 18 al. 2 LPA-VD).

4. a) Le recours sera par conséquent admis et la décision attaquée, annulée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée afin qu’elle rende une nouvelle décision par laquelle l’assistance judiciaire est accordée à la recourante pour la procédure de réclamation, avec effet au 21 novembre 2017, un conseil d’office étant désigné en la personne de Me Jean-Michel Duc, avocat.

b) Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Des dépens, mis à la charge du Département auquel l’autorité intimée est rattachée, seront alloués à la recourante, celle-ci ayant obtenu gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Vu l'octroi de dépens, la demande d'assistance judiciaire pour la présente procédure devient sans objet et sera rayée du rôle.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage, du 24 novembre 2017, est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV. L’Etat de Vaud, soit pour lui le Département de la santé et des affaires sociales, versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.

V. La demande d’assistance judiciaire pour la présente procédure est rayée du rôle.

Lausanne, le 29 juin 2018

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.