TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Composition

M. Alain Zumsteg, président; MM. Pierre-Yves Bosshard, Pascal Langone et Joël Krieger, juges; M. Robert Zimmermann, juge suppléant.

Requérantes

Municipalité de Champagne

Municipalité de Fiez

Municipalité de Novalles

Municipalité de Fontaines-sur-Grandson

Municipalité de Bonvillars

Municipalité de Grandevent

Municipalité de Provence,

toutes représentées par Me Alain Sauteur, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Conseil d'Etat

Autorités concernées

Municipalité de Belmont-sur-Yverdon

Municipalité de Valeyres-sous- Ursins

Municipalité d'Yvonand

Municipalité d'Ursins

Municipalité de Treycovagnes

Municipalité de Suchy

Municipalité de Rovray

Municipalité de Pomy

Municipalité de Molondin

10.

Municipalité de Mathod

11.

Municipalité de Giez

12.

Municipalité d'Essert-Pittet

13.

Municipalité d'Ependes

14.

Municipalité de Donneloye

15.

Municipalité de Démoret

16.

Municipalité de Cuarny

17.

Municipalité de Corcelles-près-Concise

18.

Municipalité de Concise

19.

Municipalité de Cheseaux-Noréaz

20.

Municipalité de Chêne-Pâquier

21.

Municipalité de Chavannes-le-Chêne

22.

Municipalité de Chanéaz

23.

Municipalité de Chamblon

24.

Municipalité d'Yverdon-les-Bains,

toutes représentées par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-Les-Bains,

25.

Municipalité de Vugelles-la-Mothe

26.

Municipalité de Villars-Epeney

27.

Municipalité de Valeyres-sous- Montagny

28.

Municipalité de Suscévaz

29.

Municipalité d'Orges

30.

Municipalité de Mutrux

31.

Municipalité de Grandson

32.

Municipalité de Champvent

Objet

Requête Municipalités de Champagne, Fiez, Novalles, Fontaines-sur-Grandson, Bonvillars, Grandevent et Provence c/ statuts de l'association "SDIS régional du Nord vaudois"

Vu les faits suivants

A. Les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leurs sont propres, dans le cadre de la Constitution et de la législation cantonales (art. 2 al. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes – LC, RSV 175.11). Parmi ces attributions et tâches propres figure notamment la lutte contre le feu (art. 2 al. 2 let. e LC). Aux termes de l’art. 107a LC, plusieurs communes peuvent collaborer pour accomplir ensemble des tâches d’intérêt commun; elles veillent à choisir la forme de collaboration la plus appropriée (al. 1), laquelle revêt en principe, selon l’al. 2 de cette disposition, celle du contrat de droit administratif (let. a), de l’entente intercommunale (let. b), de l’association de communes (let. c), de la fédération de communes (let. d), de l’agglomération (let. e) ou de la personne morale de droit privé (let. f).

B. Le 2 mars 2010, le Grand Conseil a adopté la loi sur le service de défense contre l’incendie et de secours (LSDIS, RSV 963.15), entrée en vigueur le 1^er janvier 2011. La LSDIS a abrogé la loi homonyme du 17 novembre 1993 (art. 23 LSDIS). La LSDIS vise à régler l’organisation et le fonctionnement de la défense contre l’incendie et des secours en cas de dommages causés par le feu ou les éléments naturels ou dans d’autres situations présentant un caractère d’urgence, sous réserve de la législation réglant d’autres activités en matière de secours (art. 1 LSDIS). La loi définit un standard de sécurité cantonal, soit les exigences déterminant les moyens à mettre en œuvre pour les premières interventions en matière de défense contre l’incendie et de secours, destinées à garantir une efficacité uniforme sur l’ensemble du territoire cantonal; sur la base du standard de sécurité cantonal, le canton est divisé en secteurs d’intervention (art. 2 al. 3 LSDIS). Le Conseil d’Etat exerce la haute surveillance sur la défense contre l’incendie et les secours dans le canton; il définit le standard de sécurité cantonal et en fixe les critères par voie d’arrêté (art. 3 al. 1 et 2 LSDIS). Les compétences du canton en matière de défense contre l’incendie et les dangers résultant des éléments naturels sont exercées par l’Etablissement d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels du canton de Vaud – ECA (art. 4 al. 1 LSDIS). L’ECA organise, gère et exploite un centre de traitement des alarmes (CTA) pour l’ensemble du territoire cantonal (art. 4 al. 2 LSDIS). Il fixe, en partenariat avec les communes, les périmètres des secteurs d’intervention des services de défense contre l’incendie et de secours (SDIS), sur la base du standard de sécurité cantonal (art. 4 al. 3 LSDIS). Les autorités communales prennent toutes dispositions utiles en matière de lutte contre le feu, en application de l’art. 2 al. 2 let. e LC (art. 6 al. 1 LSDIS). Selon l’al. 2 de cette disposition, les attributions communales comprennent l’incorporation des sapeurs-pompiers, dans toute la mesure nécessaire pour que le SDIS couvrant leur territoire soit suffisamment équipé en personnel au regard du standard de sécurité cantonal (let. a); la gestion et l’entretien des équipements, du matériel, des véhicules et des locaux nécessaires au service selon le standard de sécurité cantonal (let. b); l’adoption des mesures nécessaires pour que chaque sapeur-pompier puisse être mis sur pied rapidement par l’intermédiaire du CTA; soit correctement équipé et instruit; bénéficie d’une couverture d’assurance contre les accidents, la maladie et la responsabilité civile découlant du service, ainsi que pour la couverture des dommages survenus lors de courses de service ou d’intervention avec des véhicules privés (let. c). Les communes peuvent confier à l’organisation régionale à laquelle elles sont rattachées tout ou partie de leurs attributions (art. 6 al. 3 LSDIS). Dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées, les communes sont responsables sur leur territoire du respect des exigences fixées par le standard de sécurité cantonal (art. 7 LSDIS). A cette fin, selon l’art. 8 LSDIS, les communes collaborent pour créer et exploiter les SDIS régionaux, et accomplissent ensemble les tâches découlant du service de défense contre l’incendie et de secours (al. 1); les regroupements communaux en SDIS régionaux doivent être conformes aux périmètres des secteurs d’intervention; pour autant que les exigences contenues dans le standard de sécurité cantonal soient respectées, le Conseil d’Etat peut autoriser une commune à se regrouper avec les communes d’un autre secteur (al. 2); pour assurer le respect des exigences découlant du standard de sécurité cantonal, le Conseil d’Etat peut ordonner aux communes de collaborer ou ordonner à une organisation régionale d’intégrer une commune (al. 3). A teneur de l’art. 9 LSDIS, pour accomplir les tâches de service de défense contre l’incendie et de secours, les communes regroupées selon l’art. 8 organisent, équipent et instruisent en commun un SDIS (al. 1); à cette fin, elles collaborent au sens de l’art. 107a et suivants LC (al. 2); les projets de contrat, convention ou statuts au sens de l’art. 107a LC et suivants doivent être soumis pour examen à l’ECA avant l’adoption par les autorités communales et l’approbation par le Conseil d’Etat (al. 3). Aux termes de l’art. 10 LSDIS, le SDIS est constitué par l’ensemble des personnes incorporées; il est placé sous la conduite d’un commandant et d’un état-major uniques (al. 1); il est composé d’un détachement de premier secours – DPS - et d’un détachement d’appui – DAP (al. 2).

C. A la suite de l’adoption de la LSDIS, les communes du district du Jura-Nord vaudois ont entamé des discussions en vue de la création d’un SDIS régional, au sens de l’art. 8 LSDIS. A une date indéterminée, ont été rédigés les «Statuts de l’association intercommunale en matière de défense incendie et secours de la région du Nord vaudois» (ci-après: les statuts). Ceux-ci régissent une association intercommunale dénommée «SDIS régional du Nord vaudois» (ci-après: l’association), laquelle a pour but, selon l’art. 5, d’assurer sur le territoire des communes qui en sont membres, la sécurité incendie et le secours, tels que définis par la LSDIS et conformément au standard de sécurité cantonal (let. a), de définir la structure et les moyens nécessaires à l’accomplissement de cette mission (let. b) et de veiller à la mise en oeuvre des structures et moyens définis (let. c). L’association peut offrir ses prestations à d’autres collectivités publiques par contrat de droit administratif (art. 6). Les organes de l’association sont le Conseil intercommunal, le Comité de direction et la Commission de gestion (art. 8). Selon l’art. 9, le Conseil intercommunal est formé d’un délégué par commune associée (al. 1); chaque délégué dispose d’une voix par tranche ou fraction de tranche de 500 habitants (al. 2). Les décisions sont prises à la majorité de 75 voix exprimées; le président prend part au vote; en cas d’égalité, ses voix sont prépondérantes (art. 15 al. 2). Le Comité de direction se compose de sept membres, dont quatre pour Yverdon-les-Bains, un pour la commune d’Yvonand, un pour les communes de Grandson et de Concise, et un pour toutes les autres communes (art. 18 al. 1). Le président du Comité de direction est élu par le Conseil intercommunal parmi l’un des quatre membres représentant Yverdon-les-Bains (art. 19 al. 1). Les communes membres ont les obligations suivantes: le recrutement des personnes qui peuvent être appelées au service (art. 25); la mise à disposition de locaux (art. 26) et de matériel (art. 27); la prise en charge des frais des installations sises sur leur territoire (art. 28). L’organisation du SDIS fait l’objet d’un règlement organique adopté par le Conseil intercommunal (art. 31). Comme ressources, l’association dispose de la contribution annuelle des communes, du produit des prestations facturées à des tiers, ainsi que des contributions cantonales et fédérales et autres ressources diverses (art. 34). La Ville d’Yverdon-les-Bains contribue au financement du fonctionnement du SDIS régional, à raison d’un forfait de base de 10 fr. par habitant; le solde du coût effectif de fonctionnement est facturé à toutes les communes membres, y compris la Ville d’Yverdon-les-Bains, selon les bases de répartition suivante: pour le 90% du montant, au prorata du nombre d’habitants; pour le 10%, au prorata de la valeur du patrimoine immobilier de chaque commune membre de l’association (art. 37 al. 1). A teneur de l’art. 41, les communes qui désirent adhérer à l’association présentent leur requête au Conseil intercommunal (al. 1); les conditions d’adhésion sont convenues entre la commune requérante et le Comité de direction, sous réserve de la ratification du Conseil intercommunal (al. 2); une contribution équivalente à la répartition définie à l’art. 37 est perçue depuis la date de création de l’association; les exceptions sont traitées de cas en cas par le Comité de direction (al. 3). Les communes membres de l’association, inventoriées dans l’annexe I des statuts (art. 4), sont les suivantes: Belmont-sur-Yverdon, Bioley-Magnoux, Bonvillars, Chamblon, Champagne, Champvent, Chanéaz, Chavannes-le-Chêne, Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise, Corcelles-près-Concise, Cronay, Cuarny, Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet, Essert-sous-Champvent, Fiez, Fontaines-sur-Grandson, Giez, Grandevent, Grandson, Mathod, Molondin, Mutrux, Novalles, Onnens, Orges, Pomy, Prahins, Provence, Rovray, Suchy, Suscévaz, Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Montagny, Valeyres-sous-Ursins, Villars-Epeney, Villars-sous-Champvent, Vugelles-la-Mothe, Yverdon-les-Bains et Yvonand.

Le Conseil d’Etat a approuvé les statuts le 7 décembre 2011. Selon cette décision, publiée dans la Feuille des avis officiels du 13 décembre 2011, sont membres de l’association intercommunale les communes suivantes: Belmont-sur-Yverdon, Chamblon, Champvent, Chanéaz, Chavannes-le-Chêne, Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise, Corcelles-près-Concise, Cuarny, Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet, Essert-sous-Champvent, Giez, Grandson, Mathod, Molondin, Mutrux, Orges, Pomy, Prahins, Rovray, Suchy, Suscévaz, Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Montagny, Valeyres-sous-Ursins, Villars-Epeney, Villars-sous-Champvent, Vugelles-la-Mothe, Yverdon-les-Bains et Yvonand. Dès le 1^er janvier 2012, les communes de Villars-sous-Champvent, Essert-sous-Champvent et Champvent, ont fusionné; la nouvelle commune s’appelle Champvent. A la même date, la commune de Prahins a fusionné avec celle de Donneloye, sous le nom de celle-ci.

D. Par acte du 23 décembre 2011, les municipalités de Champagne, Fiez, Novalles, Fontaines-sur-Grandson, Bonvillars, Grandevent et Provence ont formé une requête contre les statuts, d’une part, et la décision du Conseil d’Etat du 7 décembre 2011, d’autre part. Elles concluent principalement à ce que la Cour constitutionnelle constate que les statuts et la décision du 7 décembre 2011 sont contraires au droit supérieur (I); qu’elle annule les statuts et, en tant que de besoin, la décision du 7 décembre 2011 (II). A titre subsidiaire, elles concluent à l’annulation des art. 18 al. 1 et 19 al. 1 des statuts, ainsi que, en tant que de besoin, de la décision du 7 décembre 2011. Les requérantes invoquent les art. 146 al. 1 Cst-VD et 113 LC, ainsi que l’autonomie communale et le principe d’égalité. Le Conseil d’Etat, ainsi que les municipalités de Belmont-sur-Yverdon, Chamblon, Chanéaz, Chavannes-le-Chêne, Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise, Corcelles-près-Concise, Cuarny, Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet, Giez, Mathod, Molondin, Pomy, Rovray, Suchy, Suscévaz, Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Ursins, Yverdon-les-Bains et Yvonand (ci-après: Belmont-sur-Yverdon et consorts), concluent principalement à l’irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet. La Municipalité de Grandson a produit des déterminations, allant dans le sens du rejet de la requête. Invitées à répliquer, les requérantes ont maintenu leurs conclusions.

E. Le 30 janvier 2012, les requérantes ont informé le juge instructeur qu’elles avaient formé parallèlement un recours contre les statuts auprès du Tribunal fédéral (cause 2C_89/2012). Par ordonnance du 2 février 2012, le président de la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la cause 2C_89/2012, jusqu’à ce que la Cour constitutionnelle ait statué sur la requête.

F. Le 13 février 2012, la cour a levé l’effet suspensif attaché à la requête.

G. La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par voie de circulation (art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle - LJC; RSV 173.32).

Considérant en droit

1. a) L’approbation des statuts d’une association de communes par le Conseil d’Etat donne une existence légale à cette association et lui confère la personnalité morale de droit public (art. 113 al. 3 LC). Il suit de là que seule la décision d’approbation du 7 décembre 2011 définit le cercle des communes membres de l’association, et non point la liste des communes figurant dans l’annexe I des statuts, par renvoi de l’art. 4 de ceux-ci. Cette solution s’impose également pour des considérations chronologiques: les statuts ont été soumis aux communes pour adhésion, conformément à l’art. 113 LC. Or, à ce stade-là de la procédure, il était encore impossible de déterminer quelles communes adhéreraient aux statuts, et celles qui ne le feraient pas, la décision du Conseil d’Etat étant en outre réservée (cf. art. 45 des statuts).

b) Il convient dès lors de préciser que sont membres de l’association les communes suivantes, selon la décision du 7 décembre 2011, et tenant également compte des fusions entrées en force dans l’intervalle: Belmont-sur-Yverdon, Chamblon, Champvent, Chanéaz, Chavannes-le-Chêne, Chêne-Pâquier, Cheseaux-Noréaz, Concise, Corcelles-près-Concise, Cuarny, Démoret, Donneloye, Ependes, Essert-Pittet, Giez, Grandson, Mathod, Molondin, Mutrux, Orges, Pomy, Rovray, Suchy, Suscévaz, Treycovagnes, Ursins, Valeyres-sous-Montagny, Valeyres-sous-Ursins, Villars-Epeney, Vugelles-la-Mothe, Yverdon-les-Bains et Yvonand.

2. a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 LJC précise que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1) soit, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil d'Etat et les directives publiées d'un département ou d'un service (al. 2); peuvent également faire l'objet d'un tel recours tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux ou intercommunaux contenant des règles de droit, de même que le refus d'approbation de tels actes par le canton, lorsque celle-ci est requise (al. 3).

b) Par normes, il faut entendre toutes les règles générales et abstraites visant un nombre indéterminé et indéterminable de personnes et de situations, qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une procédure (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, Bulletin du Grand Conseil, septembre 2004, p. 3650; arrêts CCST.2011.0005 du 15 novembre 2011, consid. 1; CCST.2010.0008 du 14 janvier 2011, consid. 1b; CCST.2009.0003 du 16 décembre 2009 consid. 1; CCST.2006.0011 du 14 août 2007 consid. 1a). Deux éléments caractérisent la norme: d'une part sa nature générale et abstraite, et d'autre part son objet, qui est de relier une conséquence juridique à un état de fait et de déterminer ainsi des rapports juridiques entre sujets de droit (y compris les autorités). Par sa généralité et son abstraction, la norme s'oppose à la décision, qui fixe un régime juridique de façon concrète. Il y a décision, et non pas norme, lorsque, par l'objet même du régime juridique sur lequel porte l'acte, le nombre des destinataires, ou le nombre de situations, ou les deux à la fois, sont déterminés ou déterminables (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 44/45; arrêts CCST.2011.0005 et CCST 2010.0008, précités, et les références citées).

c) Les statuts concrétisent, pour les communes qui y ont adhéré, les obligations mises à leur charge par la LSDIS. Même si le cercle des communes concernées est circonscrit par leur adhésion à l’association, les statuts s’appliquent de manière indéterminée et durable dans le temps, à un nombre indéterminable de situations. Ils règlent l’organisation de l’association, fixent les attributions des organes qu’ils créent, ainsi que les tâches des communes associées. Ils présentent dès lors les traits essentiels d’un acte normatif et constituent un règlement intercommunal contenant des règles de droit. Ils entrent, partant, dans le champ d’application de l’art. 3 al. 1 et 3 LJC. De ce point de vue, les statuts sont comparables aux conventions intercantonales au sens de l’art. 48 Cst. (cf. ATF 137 I 31 consid. 1.3 p. 38/39). Que les SDIS régionaux soient prévus par le droit cantonal (art. 8 al. 1 LSDIS) et soumis à l’approbation du Conseil d’Etat (art. 9 al. 3 LSDIS) ne change rien à leur nature (inter)communale. Les statuts n’en deviennent pas pour autant des actes normatifs cantonaux au sens de l’art. 3 al. 1 LJC, car ils n’ont pas été édictés par une autorité cantonale.

d) La requête est ainsi recevable quant à son objet.

3. Les requérantes invoquent l’autonomie communale.

Lorsque la commune agit contre un acte cantonal pour la violation de son autonomie (art. 9 al. 2 let. c LJC), elle n’a pas à faire valoir un intérêt digne de protection à l’annulation de l’acte cantonal attaqué (arrêt CCST du 7 octobre 2005, consid. 2a). Il doit en aller de même, s’agissant d’une requête formée, comme en l’espèce, par une municipalité contre un acte intercommunal, selon l’art. 10 al. 2 let. a LJC. Déterminer si, dans un domaine juridique particulier, la commune jouit effectivement de l'autonomie qu'elle invoque, ne se rapporte pas à la recevabilité du recours, mais à son bien-fondé (ATF 136 I 404 consid. 1.1.3 p. 407; 135 I 43 consid. 1.2 p. 45; 129 I 290 consid. 2.3 p. 295, 410 consid. 1.1 p. 412, et les arrêts cités). Les requérantes sont ainsi recevables à agir, en tant qu’elles se prévalent de l’autonomie communale.

4. a) A qualité pour agir contre une règle communale toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC). Ont également qualité pour former une requête contre les actes communaux, selon l’art. 10 al. 2 LJC, la municipalité (let. a), ainsi qu’un dixième des membres du conseil communal, un cinquième des membres du conseil général, ou un groupe politique (let. b).

b) Contrairement à ce qui prévaut pour les personnes physiques et morales, ainsi que pour les collectivités publiques agissant pour la défense de leurs intérêts particuliers, à l’instar des personnes privées, les recourants désignés à l’al. 2 de l’art. 10 LJC ne sont pas tenus de faire valoir un intérêt digne de protection pour justifier leur intervention. S’agissant de la municipalité, il suffit, pour lui reconnaître la qualité pour agir au regard de l’art. 10 al. 2 let. a LJC, qu’elle agisse dans sa sphère de compétence contre des règles (communales ou intercommunales) qui pourraientt s’appliquer un jour à la commune. Tel est bien le cas en l’espèce. Il y a lieu d’entrer en matière.

5. Selon le principe dit de l’interprétation conforme, la cour doit examiner si l’on peut attribuer à la réglementation litigieuse, selon une méthode d’interprétation reconnue, un sens compatible avec le droit supérieur. Si, dans des circonstances normales, telles celles que le législateur pouvait prendre en considération, la norme paraît admissible, le juge ne saurait en principe l’annuler, au stade du contrôle abstrait, pour le motif que, dans des cas très particuliers, son application pourrait éventuellement se révéler contraire au droit supérieur. Un tel jugement ne prive pas les citoyens de la possibilité de se plaindre ultérieurement d’une violation de leurs droits fondamentaux, à l’occasion d’une application concrète de la norme en cause. Le juge du contrôle constitutionnel abstrait ne doit pas substituer sa propre appréciation à celle du législateur; ce n’est pas à lui à dire si telle ou telle option est préférable ou proportionnée. Il doit se borner à indiquer, notamment lorsqu’il examine la compatibilité de la disposition attaquée avec le droit supérieur, si cette disposition viole ce dernier droit ou non (arrêts CCST.2011.0002 du 6 février 2012, consid. 3c/bb; CCST.2008.0013 du 14 juillet 2009, consid. 2c; CCST.2006.0004 du 14 septembre 2006, consid. 6a; CCST.2005.0003, précité, consid. 3b).

6. D’un point de vue formel, les requérantes invoquent l’art. 113 LC, qui régit l’adoption des règles gouvernant les associations de communes au sens de l’art. 112 LC. L’art. 113 LC a la teneur est la suivante:

«1. Les statuts, élaborés d’entente entre les municipalités, seront soumis au vote du conseil général ou communal de chaque commune.

2. Après que chaque commune aura adhéré aux statuts, ceux-ci seront soumis à l’approbation du Conseil d’Etat qui en vérifiera la légalité. Le Conseil d’Etat accorde ou refuse son approbation.

3. L’approbation du Conseil d’Etat donne existence légale à l’association et confère à celle-ci la personnalité morale de droit public».

a) Dans un premier moyen, les requérantes se plaignent de n’avoir pas eu la possibilité d’amender le projet de statuts qui leur étaient soumis. Elles considèrent dès lors que les statuts n’auraient pas été élaborés d’entente entre les municipalités, contrairement à ce qu’exige l’art. 113 al. 1 LC. Cette disposition n’a toutefois pas la portée que lui prêtent les requérantes. Dans l’élaboration de conventions auxquelles sont parties plusieurs sujets de droit public, égaux en droit, on distingue la phase de la négociation, et celle de la ratification. La négociation, conduite par les représentants des parties, aboutit à l’élaboration du texte définitif de la convention. Celle-ci est ensuite soumise à la ratification des parties, étant entendu que celles-ci ne peuvent plus, à ce stade, proposer des amendements. Les parties n’ont qu’une alternative: ratifier la convention telle que présentée, ou ne pas la ratifier. Ces règles classiques s’appliquent pour la conclusion des traités internationaux (art. 6ss de la Convention de Vienne sur le droit des traités, conclu le 23 mai 1969 et entré en vigueur pour la Suisse le 6 juin 1990, RS 0.111) et des conventions intercantonales au sens de l’art. 48 al. 1 Cst. (Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich, Bâle, Genève, 2003, n°5 ad art. 48 Cst.; Peter Hänni, Verträge zwischen den Kantonen und zwischen dem Bund und den Kantonen, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (ed), Droit constitutionnel suisse, Zurich, 2001, p. 443ss, 450/451). Elles valent, par analogie, lors de la création d’associations de communes au sens des art. 112ss LC. Il ressort de l’art. 113 LC, conformément aux principes qui viennent d’être rappelés, que les municipalités négocient et préparent les statuts, avant de les soumettre au conseil général ou communal de chaque commune. Comme le texte légal l’indique, il s’agit des statuts eux-mêmes, et non d’un projet qui pourrait être amendé par les différentes communes concernées. La solution contraire, préconisée par les requérantes, aurait pour conséquence de déplacer la phase de négociation au niveau de chaque commune appelée à participer à l’association de communes, avec toutes les obstacles que cela suppose, particulièrement dans un cas où, comme en l’espèce, le cercle des communes intéressées est très large. On peut comprendre que les requérantes soient déçues du résultat de la négociation qui a conduit à l’adoption des statuts. Cela ne peut pas leur conférer pour autant le droit, opposables aux autres communes partenaires, d’exiger des amendements aux statuts. Si les requérantes ne sont pas satisfaites du résultat de la négociation, il ne leur reste d’autre choix que de ne pas ratifier les statuts, selon l’art. 113 al. 1 LC, et de se tenir à l’écart de l’association.

Pour le surplus, l’affirmation selon laquelle les statuts auraient été préparés sans négociation préalable a été contredite par Belmont-sur-Yverdon et consorts, selon lesquelles des groupes de travail intercommunaux auraient élaboré le projet de longue date. La cour n’a pas de motifs de remettre en doute ce fait, que les requérantes n’ont pas contesté dans la suite de la procédure. De même, il est indifférent que la Municipalité de Montagny-près-Yverdon n’ait pas soumis les statuts à son conseil communal, comme l’exposent les requérantes, car cette commune ne fait pas partie de l’association (cf. consid. 1b ci-dessus).

b) Dans un deuxième moyen, les requérantes font valoir que onze communes n’ayant pas adhéré aux statuts, le Conseil d’Etat n’était pas en droit d’approuver ceux-ci.

aa) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les travaux préparatoires, le but et l'esprit de la règle, les valeurs sur lesquelles elle repose, ainsi que sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 137 II 297 consid. 2.3.1 p. 300; 137 III 344 consid. 5.1 p. 348; 137 IV 20 consid. 5.1 p. 26, 180 consid. 3.4 p. 184, et les arrêts cités).

bb) Selon l’art. 113 al. 1 LC, les statuts de l’association de communes sont soumis au conseil général ou communal de chaque commune appelée à participer à l’association. L’al. 2 de cette disposition, invoqué par les requérantes à l’appui de ce moyen, régit les modalités de l’approbation des statuts par le Conseil d’Etat. La locution "après que chaque commune aura adhéré aux statuts" signifie tout au plus que le Conseil d’Etat ne peut pas donner ou refuser son approbation avant que le processus d’adhésion dans les communes concernées ne soit terminé – ce qui tombe sous le sens, au demeurant. On ne peut en tout cas pas donner à ce membre de phrase la portée préconisée par les requérantes, à savoir que le Conseil d’Etat ne pourrait décider de l’approbation des statuts qu’après que toutes les communes concernées ont ratifié ceux-ci, dans une forme et un contenu qui les satisfassent toutes. Cela reviendrait à accorder aux communes appelées à participer à l’association en question le pouvoir d’empêcher indéfiniment la création de celle-ci, pour le cas où, comme en l’espèce, toutes les communes ne parviendraient pas à s’accorder sur le contenu des statuts. Tel n’est manifestement pas le sens de l’art. 113 al. 1 et 2 LC.

c) Dans un troisième moyen, les requérantes exposent que les statuts auraient dû être soumis à nouveau aux communes qui y avaient adhéré, dès lors que onze communes – dont les requérantes - ne leur avaient pas emboîté le pas. Les requérantes se prévalent sous cet aspect de l’art. 113 al. 2 LC, ainsi que de l’art. 146 al. 1 let. c Cst.-VD, qui confère au conseil général ou communal la compétence de se prononcer sur les collaborations intercantonales. Il eût été sans doute loisible aux communes qui ont négocié les statuts de prévoir une clause selon laquelle les communes ayant adhéré aux statuts pourraient, après coup, revoir leur position compte tenu du fait que d’autres communes, pressenties pour faire partie de l’association, y auraient finalement renoncé. Une telle précaution eût été utile s’il s’était agi de protéger les communes adhérentes contre les conséquences, à première vue imprévisibles, du défaut de communes partenaires. Elle pourrait même paraître indispensable lorsque le cercle des communes appelées à faire partie de l’association est restreint d’emblée. Dans ce cas en effet, il pourrait suffire de quelques défections pour que le projet d’association perde son sens ou devienne à ce point bancal que son maintien soit exclu. Tel n’est pas le cas en l’occurrence. Que l’association regroupe une trentaine ou une quarantaine de communes, selon les hypothèses envisagées, n’influe pas sur ses nécessité et pérennité. De surcroît, en décidant d’adhérer aux statuts, les communes appelées à faire partie de l’association ont pris en compte le risque dénoncé par les requérantes.

7. Celles-ci invoquent l’autonomie communale.

a) L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.). Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 137 I 235 consid. 2.2 p. 237/238; 136 I 265 consid. 2.1 p. 269, 316 consid. 2.1.1 p. 317, 395 consid. 3.2.1 p. 397/398, et les arrêts cités). Les communes bénéficient de compétences législatives lorsqu’elles disposent d’un pouvoir normatif dans un domaine que le législateur cantonal ou fédéral n’a pas réglé exhaustivement (ATF 135 I 233 consid. 2.2 p. 242; 131 I 333 consid. 4.4.1 p. 342 ; 115 Ia 42, et les arrêts cités).

b) Les communes vaudoises sont autonomes notamment pour la protection de l’ordre public (art. 139 let. e Cst.-VD), ainsi que pour la sécurité des personnes et des biens (art. 44 al. 2 Cst.-VD), dont fait partie la lutte contre le feu (art. 2 al. 2 let. c LC et 6 al. 1 LSDIS). Cette autonomie n’est toutefois pas absolue. Dans les domaines visés par l’art. 139 Cst.-VD, le constituant n’a pas voulu empêcher le Grand Conseil d’adopter des règles restreignant l’autonomie communale, ni voulu cristalliser les attributions communales, sous la forme d’un statu quo intouchable (arrêts CCST.2008.0005 du 28 août 2008, consid. 4da; CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005, consid. 4c). L’énumération de l’art. 139 Cst-VD, non exhaustive, ne détermine pas l’étendue de l’autonomie communale (ATF 133 I 128 consid. 4.2 p. 134).

c) La LSDIS a pour but de régler l’organisation et le fonctionnement de la défense contre l’incendie et des secours en cas de dommages causés notamment par le feu (art. 1 al. 1 LSDIS). Elle clarifie et coordonne les rôles respectifs du Conseil d’Etat, qui définit le standard de sécurité cantonal (art. 3 LSDIS), de l’ECA, qui assume les tâches cantonales (art. 4 LSDIS) et des communes (art. 6 LSDIS), qui assurent, sur leur territoire, le respect du standard de sécurité cantonal (art. 7 LSDIS). Cette obligation concrétise, pour elles, leur autonomie dans le domaine de la lutte contre le feu. Elles sont libres d’user des moyens idoines pour atteindre cet objectif. Si celui-ci est inatteignable, parce que les communes ne disposent pas des moyens nécessaires, elles sont libres de se regrouper en SDIS régionaux (art. 8ss LSDIS). La LSDIS – laquelle n’est pas l’objet de la requête – présente ainsi les traits d’une loi de coordination, qui impose aux communes le respect du standard cantonal de sécurité, tout en leur laissant le choix des moyens pour atteindre le but fixé. La LSDIS empiète ainsi sur l’autonomie communale en matière de lutte contre le feu, mais dans une mesure compatible avec les principes qui viennent d’être rappelés. Dès lors que les statuts mettent en œuvre le regroupement des forces communales conformément à l’art. 8 LSDIS, ils ne violent pas, en eux-mêmes, l’autonomie communale, et ceci d’autant moins que, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, elles ne sont pas contraintes d’adhérer à l’association, et les statuts ne s’appliquent pas pour ce qui les concerne.

8. Les requérantes se plaignent d’inégalité de traitement.

a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, une norme soumet deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités).

b) Les communes ayant adhéré aux statuts ne sont pas traitées de manière égale, s’agissant de leur représentation dans les organes de l’association. Dans le Conseil intercommunal, les délégués des communes disposent d’une voix par tranche, ou fraction de tranche, de 500 habitants (art. 9 al. 1 des statuts). La commune d’Yverdon-les-Bains compte 27'070 habitants, pour un total de 42'381 habitants pour l’ensemble des communes membres de l’association, soit 63%. Sur les 107 voix du Conseil intercommunal, Yverdon-les-Bains en disposera de 55, soit 51,4%. De ce point de vue, la commune d’Yverdon-les-Bains est légèrement sous-représentée. Contrairement à ce que semblent croire les requérantes, elle ne disposera pas à elle seule de la majorité dans le Conseil intercommunal, dont la majorité est fixée à 75 voix exprimées (art. 15 al. 2 des statuts). En revanche, Yverdon-les-Bains disposera de la majorité (quatre membres sur sept) dans le Comité de direction (art. 18 al. 1 des statuts), ainsi que de la présidence de celui-ci (art. 19 al. 1 des statuts). La répartition des voix au sein de l’association dépend ainsi essentiellement du critère démographique. En outre, il convient de tenir compte du fait qu’en l’état, la commune d’Yverdon-les-Bains dispose des infrastructures, des équipements et des effectifs, ainsi que de la capacité financière, les plus importants. La combinaison de ces éléments justifie que la commune d’Yverdon-les-Bains puisse peser d’un poids plus lourd que les autres communes, dans les décisions à prendre. En contrepartie, la commune d’Yverdon-les-Bains est appelée à contribuer aux charges de l’association, dans une mesure plus grande que les autres communes (art. 37 des statuts). Il n’y a rien à redire à cette solution, sous cet angle de l’égalité entre les communes, même si, comme l’a exprimé la Municipalité de Grandson dans sa prise de position du 26 janvier 2012, d’autres modalités étaient envisageables. Dans les conventions de coopération entre collectivités publiques, de même que dans les systèmes de péréquation financière, on use fréquemment des critères de la population et de la capacité financière, sans que l’égalité de traitement ne s’en trouve atteinte (cf. par exemple ATF 2C_366/2009 du 3 mars 2010, consid. 8 et 9).

9. La requête doit ainsi être rejetée. Les frais sont mis à la charge des requérantes, qui verseront aux Communes de Belmont et consorts une indemnité à titre de dépens.

Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:

I. La requête est rejetée.

II. Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des requérantes.

III. Les requérantes, prises solidairement entre elles, verseront aux Communes de Belmont et consorts une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 12 juin 2012

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.