TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 24 août 2015

Composition

M. Pascal Langone président; M. François Kart, M. Robert Zimmermann et Mme Mélanie Pasche, juges; M. Bertrand Sauterel, juge suppléant.

Requérants

Jean-Pascal BAUDOIS, à Payerne,

Georges PILLONEL, à Vesin,

Adelaide Manuela ESPERANCO SA SILVA, à Payerne,

Hilari CARDOSO LIMA SANCHEZ, à Payerne,

Mercy Patrizia MEZA CUEVA, à Payerne,

Marta VIERA SOARES, à Payerne,

A.________, à ********,

Solimar QUEBEDO, à Payerne,

tous représentés par Me Franck AMMANN, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Conseil communal de Payerne, représenté par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat, à Lausanne,

Autorité concernée

Département de l'économie et du sport, Secrétariat général, à Lausanne

Objet

Requête Jean-Pascal Baudois et consorts c/ Règlement sur l’exercice de la prostitution adopté le 11 décembre 2014 par le Conseil communal de Payerne et approuvé le 26 janvier 2015 par le chef du Département de l’économie et du sport

Vu les faits suivants

A. En mai 2011, plusieurs conseillers communaux payernois ont déposé une motion demandant une règlementation communale de l’exercice de la prostitution. En juillet 2011, une cinquantaine de voisins d’un immeuble de la rue de Savoie à Payerne, bâtiment abritant neuf salons de prostitution, ont adressé à la Municipalité une lettre-pétition pour se plaindre des nuisances nocturnes engendrées par cette activité. Actuellement une trentaine de salons de prostitution sont en activité à Payerne.

Par préavis n° 8/2014 du 13 août 2014, la Municipalité de Payerne a soumis au conseil communal un projet de règlement communal sur l’exercice de la prostitution, ledit règlement constituant une réponse à la motion précitée. L’étude de ce préavis a suscité un rapport de majorité recommandant de le suivre et un rapport de minorité proposant de refuser l’adoption du projet.

Le 11 décembre 2014, le Conseil communal de Payerne a adopté le Règlement communal sur l’exercice de la prostitution qui a la teneur suivante :

«Le Conseil communal de Payerne,

vu l’article 199 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 ;

vu les articles 6, 7, 8 et 14 de la loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l’exercice de la prostitution (LPros) ;

vu l’article 4 du règlement d’application du 1er septembre 2004 de la loi vaudoise sur l’exercice de la prostitution (RLPros) ;

vu les articles 11, 12, 32, 35, 69 et 100 du règlement de police de la Commune

de Payerne,

arrête :

CHAPITRE PRELIMINAIRE

Article premier

Champ d’application

Les présentes dispositions déterminent les conditions d’exercice de la prostitution de rue et de la prostitution de salon sur le territoire communal payernois.

Art. 2

Principes

L’exercice de la prostitution, quelles qu’en soient les modalités, peut être interdit dans les endroits où il est de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics, à engendrer des nuisances ou à blesser la décence.

Les affectations prévues par le règlement sur le plan général d’affectation peuvent être restreintes, en ce qui concerne l’exercice de la prostitution, dans toutes les zones aux conditions du présent règlement.

CHAPITRE I DE LA PROSTITUTION DE RUE

Art. 3

Définition

Par prostitution de rue, au sens de présent règlement, on entend le fait de se tenir sur le domaine public, sur des lieux accessibles au public ou exposés à la vue du public, avec l’intention reconnaissable de pratiquer la prostitution.

Art. 4

Lieux d’interdiction totale

Sont considérés notamment des endroits où la prostitution de rue est prohibée en permanence :

a) les secteurs ayant un caractère prépondérant d’habitation, par quoi il faut entendre les quartiers ou rues qui sont composés ou bordés essentiellement de bâtiments locatifs ou privés ;

b) les arrêts des transports publics ;

c) les parcs, promenades et places de jeux ou leurs abords immédiats ;

d) les abords immédiats des lieux de cultes, cimetières, bâtiments préscolaires, scolaires, de formation professionnelle, homes, hôpitaux ;

e) les parkings ouverts au public ;

f) les toilettes publiques et leurs abords immédiats.

La Municipalité peut préciser, par voie d’arrêté, la liste des lieux où la prostitution de rue est prohibée. Elle peut également établir une carte des lieux concernés.

Art. 5

Lieux d’interdiction partielle

Certains endroits peuvent ne pas convenir à l’exercice de la prostitution non en permanence mais à des moments déterminés.

Sont notamment considérés comme inappropriés à l’exercice de la prostitution de rue :

a) les bâtiments administratifs ainsi que leurs abords immédiats durant les heures d’ouverture au public et les heures habituelles de travail ;

b) les bâtiments abritant de nombreux commerces ou bureaux ainsi que leurs abords immédiats durant les heures habituelles d’ouverture au public et les heures habituelles de travail ;

c) les établissements publics et autres lieux de spectacle ou de délassement ouverts au public ainsi que leurs abords immédiats durant les ouvertures au public et sous réserve de la réglementation spécifique les concernant.

Les abords immédiats des lieux précités sont les zones adjacentes ou suffisamment proches de ceux-ci où l’exercice de la prostitution est susceptible de gêner les exploitants ou les usagers.

Art. 6

Modalité d’exercice

Les personnes s’adonnant à la prostitution de rue ne doivent ni adopter un comportement, ni se tenir à un endroit susceptible de créer un danger, notamment en rapport avec les usagers de la route.

CHAPITRE II DE LA PROSTITUTION DE SALON

Art. 7

Lieux d’interdiction totale

Sont considérés notamment comme des endroits où la prostitution de salon est prohibée en permanence :

a) les bâtiments principalement affectés à l’habitation ou situés dans des zones à prépondérance d’habitat ;

b) les bâtiments de toute nature aux abords immédiats des lieux de culte, cimetières, bâtiments préscolaires, scolaires, de formation professionnelle, homes, hôpitaux.

La Municipalité peut préciser, par voie d’arrêté, la liste des lieux où la prostitution de salon est prohibée. Elle peut également établir une carte des lieux concernés.

Art. 8

Lieux d’interdiction partielle et temporaire

Certains endroits peuvent ne pas convenir à l’exercice de la prostitution non en permanence mais à des horaires déterminés.

Sont notamment considérés comme inappropriés à l’exercice de la prostitution de salon les bâtiments du centre-ville et des hameaux de la Commune, lorsque cette activité constitue une gêne pour les habitants, durant les jours de repos public entre 22 h 00 et 07 h 00.

Art. 9

Affectation du local

Tout local accueillant une activité de prostitution de salon doit être conforme à l’affectation (commerciale) de l’immeuble ou de la partie concernée de celui-ci.

Conformément à l’art. 93 LATC, la Municipalité peut procéder à des inspections périodiques pour vérifier la conformité des locaux et de leur affectation ; d’office ou à la requête de la Police cantonale du commerce.

Art. 10

Dérogations

Dans la même mesure que le prévoit l’art. 85 LATC, la Municipalité peut accorder des dérogations, pour autant que des circonstances objectives le justifient. L’octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public prépondérant ou à des intérêts prépondérants de tiers.

Ces dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges particulières.

Elles peuvent être limitées à la personne de l’exploitant et retirées en cas de changement d’exploitant.

CHAPITRE III POURSUITE DES INFRACTIONS

Art. 11

Infractions

Les infractions aux présentes dispositions réglementaires sont passibles de peines de la compétence municipale et sont poursuivies conformément aux règles de la Loi sur les contraventions et du Règlement communal de police.

Les poursuites pénales en application de l’article 199 du Code pénal suisse et de la loi cantonale sur l’exercice de la prostitution sont réservées.

CHAPITRE IV DISPOSITIONS FINALES

Art. 12

Droit transitoire

Les salons existants avant l’entrée en vigueur du présent règlement et n’étant pas au bénéfice d’un permis de construire pour changement d’affectation devront se conformer à l’article 9 du présent règlement dans un délai d’une année à compter de l’entrée en vigueur du règlement communal sur l’exercice de la prostitution.

Art. 13

Entrée en vigueur

Les présentes dispositions réglementaires entrent en vigueur dès leur approbation par le Chef de Département concerné.

Adopté par la Municipalité dans sa séance du 13 août 2014 ».

B. Le 26 janvier 2015, le chef du Département de l’économie et du Sport a approuvé ce règlement. Cette approbation a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 janvier 2015 avec l’indication que le règlement pouvait faire l’objet d’une requête à la Cour constitutionnelle dans un délai de 20 jours.

C. Le 19 février 2015, Jean-Pascal Baudois et sept autres personnes physiques ont saisi la Cour constitutionnelle d’une requête, concluant, avec suite de frais et dépens, à l’annulation du Règlement communal de Payerne sur l’exercice de la prostitution du 11 décembre 2014 pour défaut de conformité au droit supérieur.

Par réponse commune du 23 avril 2015, la Municipalité et le Conseil communal de Payerne ont conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet de la requête.

Par déterminations du 23 avril 2015, le Département de l’économie et du sport a conclu, sous suite de frais, au rejet de la requête.

Les requérants n’ont pas déposé de réplique spontanée et ont expressément renoncé à se déterminer sur les écritures des autorités communales et cantonale.

A la demande des autorités communales, les requérants ont été invités à produire des pièces établissant leur intérêt personnel à l’exploitation de salons de prostitution à Payerne. Le 21 mai 2015, après prolongations, ils ont transmis de semblables documents (autorisations d’exploiter ou écrits relatifs à leurs baux à loyer) pour cinq d’entre eux et indiqué ne pas disposer d’écrits pour les trois autres, tout en offrant, le cas échéant, leur audition comme preuve de leur intérêt à procéder.

D. La Cour a décidé, à l’unanimité, de statuer par voie de circulation.

Considérant en droit

1. La Cour constitutionnelle examine d’office et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 I 88).

a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de règles directement applicables (CCST.2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat, consid. 1b) et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), dont l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I 49 consid. 2.1, rés. in RDAF 2008 I 477).

b) Selon l'art. 3 LJC, la cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le troisième alinéa de cette disposition précise que peuvent aussi faire l’objet d’un tel contrôle notamment tous les règlements et tarifs communaux contenant des règles de droit. Le Règlement sur l’exercice de la prostitution de la commune de Payerne peut donc faire l’objet d’un examen par la Cour constitutionnelle.

c) Déposée le 19 février 2015, soit dans les vingt jours suivant la publication, le 30 janvier 2015, de l’acte contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 2 LJC).

d) A la qualité pour agir contre une règle de droit communal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC). Le requérant doit être touché dans une mesure importante par la norme attaquée, parce qu’elle touche à ses intérêts juridiques ou à une situation de fait particulière (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction constitutionnelle, BGC septembre 2004, p. 3665). Son intérêt doit être personnel et direct : il doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés et se trouver avec l’objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d’être pris en considération. En revanche, le législateur, à qui le constituant avait renvoyé cette question (cf. art. 136 al. 2 let. a in fine Cst-VD), a expressément refusé de limiter la qualité pour agir seulement à celui qui dispose d’un intérêt juridiquement protégé, comme le proposait la majorité de la commission parlementaire (BGC septembre 2004, pp. 3704, 3705, 3717 à 3719, 3907 à 3914 et 3980 à 3985). Ainsi, l’intérêt dont se prévaut le requérant peut être de pur fait, sans qu’il y ait besoin qu’une norme juridique protège cet intérêt (CCST.2007.0004 du 16 avril 2008 consid. 1c et les références citées). Cet intérêt peut au surplus n’être que virtuel et n’a pas besoin d’être actuel : il suffit que, avec un minimum de vraisemblance, le requérant puisse être touché une fois ou l’autre par la norme en cause (Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, Premier bilan d’une nouvelle institution, RDAF 2008 I 3 ss, p. 12 et les références citées à la note infrapaginale n. 30; cf. aussi Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, commentaire, Berne 2008, n. 3115, pp. 1169-1170 et les références citées à la note infrapaginale n. 7584; Wurzburger, Commentaire de la LTF, 2^ème éd., Berne 2014, n. 38 ad art. 89 LTF; ATF 133 I 286 consid. 2.2).

En l’espèce, les deux requérants et les six requérantes affirment que sept d’entre eux exploitent des salons de massages à Payerne et que la huitième en loue un. Ils donnent des indications sur les enseignes, adresses et numéros de ces salons. Cinq ont établi leur qualité d’exploitants en produisant des pièces. Il n’y a aucun motif de mettre en doute les assertions des trois autres dont on admettra, sans les entendre, qu’eux aussi tirent profit de tels locaux. Comme exploitants de salons de prostitution, ils ont un intérêt digne de protection à demander l’annulation d’un règlement restreignant l’exercice de la prostitution de salon sur le territoire communal en la soumettant à de nouvelles contraintes d’emplacement, d’horaires ou de location de locaux notamment.

e) Selon l'article 8 LJC, le requérant doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen aux griefs invoqués par les requérants, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC). Cette limitation du pouvoir d'examen s'impose pour assurer le principe de célérité, la cour devant statuer rapidement pour éviter une paralysie du droit (BGC septembre 2004, p. 3666; CCST.2006.0011 du 14 août 2007 consid. 1c).

En l'espèce, les requérants prétendent que le règlement litigieux déroge au droit fédéral en transgressant leur liberté économique garantie par l’art. 27 Cst, plus précisément en y aménageant des restrictions non justifiées par un intérêt public ou non proportionnées au but visé (art. 36 Cst). Ils voient une inégalité de traitement, contraire à leur liberté personnelle et à leur droit à l’égalité garantis par la constitution (art. 8 et 10 Cst), dans l’interdiction d’affecter un même local à un usage mixte d’habitation et de prostitution. Ils soutiennent aussi que le règlement irait à l’encontre de l’un des buts de la loi cantonale sur l’exercice de la prostitution, savoir la garantie d’une prostitution exercée sans atteinte à la liberté des prostituées. Ils considèrent que la loi cantonale dénie toute compétence aux communes pour réglementer l’emplacement des salons de prostitution et qu’il n’existe pas d’autonomie communale en la matière. Ils invoquent donc plusieurs violations constitutionnelles, ainsi que des violations d’une loi cantonale, et motivent clairement leur point de vue, de sorte que les conditions de l'art. 8 LJC sont remplies (cf. Bovay, Procédure administrative vaudoise, Bâle 2012 pp. 336-337 n° 2.1 ad art. 79 LPA).

Le règlement communal comporte un chapitre préliminaire, un chapitre I consacré à la prostitution de rue, un chapitre II traitant de la prostitution de salon, un chapitre III relatif à la poursuite des infractions et un chapitre IV contenant des dispositions finales. La conclusion prise par les requérants tend à l’annulation intégrale du règlement. Toutefois, ils indiquent en page 6 de leur requête qu’ils sont tous des exploitants de salon, qu’ils ne s’adonnent pas à la prostitution de rue, que celle-ci ne les concerne pas et que dès lors leur requête est uniquement dirigée contre les dispositions du règlement ayant trait à la prostitution de salon. Suivant cette limitation, les griefs des requérants ne seront pas examinés en lien avec les articles 3 à 6 composant le chapitre I du Règlement traitant de la prostitution de rue.

2. Aux termes de l’art. 36 Cst, toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2). Toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3). L’essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).

Intitulé « réserve des compétences fédérales, cantonales et communales » l’art. 3 de la loi cantonale sur l’exercice de la prostitution du 30 mars 2004 (LPros, RSV 943.05) prévoit à son alinéa 1 que « les dispositions suivantes sont applicables sous réserve des compétences déléguées aux communes ». Sous le titre « communes » l’art. 14 LPros énonce que « dans les limites de la présente loi, les municipalités sont compétentes pour édicter des restrictions à l’exercice de la présente loi ».

Ces deux dispositions constituent une clause de délégation suffisante qui permet aux municipalités, a fortiori aux conseils communaux, de prendre des mesures pour restreindre l’exercice de la prostitution.

Selon la jurisprudence, l’autorité communale qui entend restreindre l’exercice de la prostitution (art. 7 ou 14 LPros) ne peut procéder par voie de décision dans un cas isolé, mais doit adopter des règles générales applicables à tous les cas et approuvées par l’autorité cantonale (AC.2012.0125 du 24 avril 2013 consid. 1c ; AC. 2010.0278 du 18 janvier 2012 consid. 2c ; AC. 2007.0152 du 18 février 2008).

Adopté sur la base d’une délégation de compétence conférée par la loi cantonale, le règlement payernois sur l’exercice de la prostitution constitue une base légale suffisante pour restreindre la prostitution de salon sur le territoire communal, notamment pour interdire de tels salons en certains lieux, soit dans les bâtiments principalement affectés à l’habitation ou situés dans des zones à prépondérance d’habitat.

Ces restrictions pouvant entrer en conflit avec le règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions (RPGA), se pose la question de savoir si le Conseil communal n’a pas outrepassé ses compétences en adoptant le règlement attaqué qui ne relève pas de l’aménagement du territoire. On constate toutefois à cet égard que le règlement sur l’exercice de la prostitution s’inscrit dans le cadre de la LPros dont les buts consistent notamment à réglementer les lieux, heures et modalités de la prostitution, ainsi que de lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l’ordre public (art. 2 let. c LPros). Le règlement communal qui complète les dispositions du RPGA payernois vise précisément à lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution. Par ailleurs, à son art. 2 al. 2, le règlement prévoit expressément que les dispositions qu’il contient dérogent, en tant que normes spéciales en matière d’exercice de la prostitution, aux affectations prévues par le RPGA. Il en découle que les requérants, qui ne font pas valoir une violation de la législation sur l’aménagement du territoire, notamment la conformité aux plans d’affectation, ne peuvent invoquer les normes du PGA déterminant les affectations (habitation, commerce, industrie, artisanat, etc…) à l’encontre des restrictions à ces activités découlant du règlement sur l’exercice de la prostitution.

a) Pour les requérants, en matière d’interdiction totale, la délégation à la Municipalité par l’art. 7 al. 2 du règlement de la compétence d’établir un arrêté ou une carte précisant les lieux de prohibition de la prostitution de salon serait contraire à l’exigence de la base légale (art. 36 al. 1 Cst). Ce grief est vain. La restriction grave devant figurer dans la base légale - soit en l’espèce : pas de salon de prostitution dans les bâtiments et dans les zones à prépondérance d’habitat, ni aux abords immédiats de lieux et bâtiments spécifiques - est énoncée à l’art. 7 al. 1 du règlement. Cet acte a toutes les caractéristiques d'une loi au sens formel: il émane du parlement communal et est soumis au référendum, comme l'exigent les art. 142 al. 2 et 147 al. 1 Cst-VD. Dans ces conditions, l'acte législatif communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale suffisante (ATF 122 I 305 consid. 5a p. 312; 120 Ia 265 consid. 2a p. 266-267 et les références citées). Par ailleurs, lorsque la restriction n'est pas grave, la base légale ne doit pas nécessairement être formelle (art. 36 al. 1, 2e phrase Cst. a contrario), mais peut se trouver dans des actes de rang infra-légal ou dans une clause générale. En l’espèce, la compétence municipale disputée est restreinte à l’exécution et à la matérialisation de la règle communale.

b) De l’avis des requérants, la LPros n’attribuerait aux communes une compétence réglementaire qu’en matière de prostitution de rue, la prostitution de salon relevant en revanche d’une compétence exclusivement cantonale.

Intitulé « exercice illicite de la prostitution », l’art. 199 CP dispose que celui qui aura enfreint les dispositions cantonales réglementant les lieux, heures et modes de l’exercice de la prostitution et celles destinées à lutter contre ses manifestations secondaires fâcheuses (notamment les désagréments pour le voisinage), sera puni d’une amende. La connaissance des circonstances locales étant déterminante pour savoir s’il est opportun de légiférer en cette matière et quelles sont les mesures à prendre ; le législateur fédéral s’est contenté d’adopter une norme-cadre, a renoncé à intervenir plus avant et a laissé la question à la compétence des cantons (FF 1985 II 1111 ; Bernard Corboz, Les infractions en droit suisse, 3^ième ed., Berne 2010 n° 5 ad art. 199 CP). Par dispositions de droit cantonal, on entend les dispositions communales dans la mesure où le droit cantonal permet à la commune de légiférer (FF 1985 II 1111 ; ATF 124 IV 64).

Dans la délimitation générale du champ d’application de la loi cantonale, l’art. 3 al. 1 LPros réserve les compétences déléguées aux communes. Selon l’exposé des motifs (BGC 2003 septembre 3a-3b p. 2830), il s’agissait notamment de respecter l’art. 43 al. 1 ch. 5 de la loi sur les communes du 28 février 1956 qui prévoit que la municipalité est compétente pour assurer la police des mœurs. En matière de prostitution, la compétence communale est désormais restreinte aux cas non prévus par la LPros et aux cas que celle-ci délègue expressément aux communes.

L’art. 14 LPros, intitulé « Communes », énonce que, dans les limites de la présente loi, les municipalités sont compétentes pour édicter des restrictions à l’exercice de la prostitution de salon. C'est dans le second rapport complémentaire de la commission parlementaire qu'a été proposé le texte de l'actuel art 14 LPros : il s'agissait "de traiter du problème posé par la création d'un salon à proximité d'une école" de la même manière que pour la prostitution de rue (BGC mars-avril 2004 p. 8847 et 8859). Selon la jurisprudence relative à l’art. 14 LPros, la municipalité qui entend imposer des restrictions à l’exercice de la prostitution doit le faire par voie de règlement (AC. 2007.0152 du 8 février 2008 consid. 4 ; AC. 2010. 0278 du 18 janvier 2012 consid. 2c ; AC. 2012.0215 du 24 avril 2013 consid. 1). Les requérants ne mettent pas en cause le fait que le règlement litigieux a été adopté par le Conseil communal et non par la Municipalité de Payerne qui l’a uniquement proposé. N’étant pas soulevé ce point ne sera donc pas examiné. De toute manière, un justiciable ne saurait se plaindre qu’une norme communale émane d’une autorité législative, disposant d’une compétence normative plus étendue, plutôt que d’une autorité exécutive.

L’argument des requérants consiste à dire que la compétence municipale réservée à l’art. 14 LPros ne porterait pas sur la localisation des salons, mais uniquement sur d’autres aspects dès lors qu’en matière de prostitution de rue la délimitation de périmètres fait l’objet d’une délégation expresse. Toutefois l’art. 14 LPros n’a pas cette signification limitative, les compétences communales pour restreindre l’exercice de la prostitution de salon devant uniquement s’insérer dans le cadre de la loi.

c) Dans un moyen peu clair, les requérants font valoir que la garantie de l’autonomie communale ne permettrait pas aux autorités payernoises de promulguer le règlement contesté en ce qui concerne la prostitution de salon.

Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 141 I 36 consid. 5.3 p. 42/43 ; 139 I 169 consid. 6.1 p. 172 ; 138 I 131 consid. 7.1 p. 142 ; 133 I 128 consid. 3.1 p. 131; 129 I 410 consid. 2.1 p. 413; 128 I 3 consid. 2a p. 8; 126 I 133 consid. 2 p. 136 et les arrêts cités). Il n'est pas nécessaire que la commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (ATF 133 I 128 consid. 3.1; 122 I 279 consid. 8b p. 290; 110 Ia 197 consid. 2a p. 199 s. et les arrêts cités).

Le règlement litigieux comprend des composantes d’ordre public et d’aménagement local du territoire, soit deux domaines dans lesquels l’art. 139 let. d et e Cst-VD reconnaît l’autonomie communale. Selon la jurisprudence (TF 2C_881/2013 consid. 6.2 du 18 février 2014), les autorités communales sont fondées à diviser la commune en différentes zones pour concentrer les activités nocturnes dans certains secteurs et elles jouissent d’un très large pouvoir d’appréciation à cet égard. Pour le surplus, la LPros réserve expressément la compétence communale dans le cadre légal fixé. On ne discerne donc aucune violation de l’autonomie communale dans l’adoption du règlement.

3. Les requérants se plaignent de violation de leur liberté économique. Invocable tant par les personnes physiques que morales, la liberté économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 140 I 218 consid. 6.3 p. 229 ; 138 I 378 consid. 6.1 p. 384/385 ; cf. aussi ATF 138 III 67 consid. 2.3.3 p. 73 ; ATF 135 I 130 consid. 4.2 p. 135;). Elle comprend notamment le libre choix d’une profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). La garantie de la liberté contractuelle, consacrée explicitement aux art. 1 et 19 CO, fait partie intégrante de l'aspect constitutif de la liberté économique (ATF 137 I 167 consid. 5.2 p. 179; 136 I 197 consid. 4.4.1 p. 203/204 ; 131 I 333 consid. 4 p. 339).

La liberté économique protège les personnes exerçant la prostitution, ainsi que l’exploitation d’établissements permettant son exercice (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; arrêt 2C_166/2012 du 10 mai 2012 consid. 5.2). Seuls peuvent être réprimés certains excès et manifestations secondaires de cette activité lucrative ; une loi ne saurait poursuivre le but d’éradiquer ou de limiter la prostitution en tant que telle (ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172 ; 101 Ia 473 consid. 2a p. 475). Une restriction à cette liberté est toutefois admissible aux conditions de l'art. 36 Cst. Sous l'angle de l'intérêt public, et en rapport avec l'exercice de la prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de politique sociale, de même que les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures de politique économique. Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé, lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.).

a) Les requérants nient que le règlement repose sur un intérêt public suffisant dès lors que la législation cantonale et le droit privé compteraient déjà des normes efficaces pour assurer tous les objectifs publics visés.

Le noyau dur de l’intérêt public, dénommé ordre public, s’entend de valeurs de police comprenant la sécurité, la santé, la tranquillité et la moralité publiques, motifs qui peuvent légitimer une limitation de la plupart des libertés. L’intérêt public comprend aussi des considérations de politiques sociales (législation sur le travail ou le logement par exemple) qui peuvent justifier des restrictions à la liberté économique ou à la garantie de la propriété, mais non à d’autres libertés. Il en va de même des nécessités de l’aménagement du territoire. Enfin, l’intérêt public peut se résumer à l’intérêt de l’Etat comme institution ou à celui de la société. (Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Genève 2003 p. 327 et 328 n° 14 ad art. 36 Cst).

Ainsi, les cantons, dans le but de protéger la tranquillité publique, peuvent adopter des mesures de police interdisant la prostitution de rue en divers lieux, notamment, selon ce qui a été fait à Zurich dans les années septante, aux abords des hôpitaux, écoles, églises et des maisons d’habitation, dans les rues et places entourées de maisons d’habitation, sauf dans les quartiers de plaisir proprement dits, aux arrêts des transports publics, dans les parcs à voitures accessibles au public (ATF 99 Ia 504, JT 1974 I 305) ou encore des mesures d’interdiction pour assurer le maintien de la tranquillité et de l’ordre public, voire la protection de la santé ou de la morale publiques, selon un règlement genevois de 1974 (ATF 101 Ia 473).

Reprenant en la simplifiant la formulation de l’art. 7 al. 1 LPros, l’article 2 du règlement attaqué, intitulé « principes », énonce que l’exercice de la prostitution est interdit dans des endroits où il est de nature à troubler l’ordre et la tranquillité publics, à engendrer des nuisances ou à blesser la décence. L’alinéa 2 de cette disposition prévoit que les limitations du règlement sur la prostitution s’imposent au régime communal du plan général d’affectation. L’article 7 bannit la prostitution de salon des bâtiments principalement affectés à l’habitat et des zones à prépondérance d’habitat. Le même article interdit la prostitution de salon dans les bâtiments situés aux abords immédiats des lieux de culte, des cimetières, des bâtiments préscolaires, scolaires et de formation professionnelle, ainsi qu’aux abords immédiats des homes et hôpitaux. L’article 8 interdit la prostitution de salon qui constitue une gêne pour les habitants dans les bâtiments du centre-ville et des hameaux, mais uniquement durant les jours de repos public, de surcroît uniquement entre 22 heures et 7 heures. L’article 9 impose que les salons occupent exclusivement des immeubles ou parties d’immeubles affectés au commerce. L’art. 10 autorise toutefois la Municipalité à accorder des dérogations pour des motifs objectifs à condition qu’elles ne portent pas atteinte à un autre intérêt public prépondérant ou aux intérêts prépondérants de tiers.

Au vu de ces dispositions, on constate qu’il s’agit principalement de mesures de police qui tendent à assurer la tranquillité des habitants, à préserver de toute confrontation ou voisinage gênant les lieux de recueillement, les bâtiments fréquentés par des enfants et des jeunes, ou encore les établissements abritant des patients ou des personnes âgées. Il s’agit également de veiller au repos nocturne durant les jours chômés. Pour assurer ces objectifs, les locaux de prostitution ne peuvent, sous réserve de dérogations, occuper que des immeubles ou portions d’immeuble affectés au commerce et ne sont pas tolérés dans les immeubles d’habitation et dans les zones vouées principalement à l’habitat, le contrôle étant assuré au moyen des instruments prévus par la législation sur l’aménagement du territoire. Manifestement ces buts s’inscrivent dans la défense d’intérêts publics.

aa) Les requérants objectent toutefois que la prostitution de salon, synonyme de discrétion, soustraite à la vue du public, ne génèrerait aucune gêne ou nuisance et ne choquerait aucune sensibilité, donc ne heurterait aucun intérêt public.

Selon le Tribunal fédéral, les "émissions de nature immatérielle" sont ces influences qui blessent le sens moral, respectivement qui provoquent des impressions psychiques désagréables; elles peuvent importuner directement les voisins ou avoir des effets indirects en ce sens qu'elles peuvent rendre plus difficile la mise en location d'un appartement ou éloigner les clients des commerces. Le Tribunal fédéral s'est référé à cette occasion à la casuistique développée en droit privé dans les rapports de voisinage tout en relevant que l'interdiction d'émissions excessives de nature immatérielle sur le voisinage répondait à un intérêt public, ce qui impliquait que le droit public pouvait également recourir à cette notion. A cet égard, il a relevé notamment que la qualité de l'habitat, qui répond aujourd'hui non seulement à un intérêt privé mais encore à un intérêt public, dépend de facteurs immatériels; non seulement le bruit et les odeurs, mais aussi un environnement inesthétique ou déplaisant peuvent, dans une large mesure, porter atteinte à la qualité de l'habitat (même s'il ne s'agit que de la réputation du quartier considéré) (ATF 108 Ia 140ss consid. 5c/aa et bb; voir aussi les arrêts AC.2004.0167 du 15 juin 2005 et AC.2012.025 du 24 avril 2013 consid. 2b). Le voisinage immédiat de salons de prostitution ou le partage des locaux communs ou des abords d’un même immeuble sont susceptibles de générer ce type d’émissions ressenties comme gênantes ou déplaisantes, par exemple en cas de confrontation avec l’affichage de prestations ou de photos d’hôtesses vulgairement aguichantes sur les portes de salons (pièce 5 produite par les requérants), plus spécialement si ces bâtiments sont fréquentés par des enfants. En limitant les émissions immatérielles excessives de la prostitution de salon, le règlement tend donc à la défense d’un intérêt public.

Une discothèque ou un night-club ou encore un salon de prostitution sont des établissements gênants pour les habitants du voisinage dans la mesure où leur activité s'exerce à des heures tardives dans la nuit (soit jusqu’à 4h00 ou 5h00 du matin) et sont par conséquent incompatibles avec une zone destinée essentiellement à l'habitation où le repos nocturne présente une importance prépondérante (cf. arrêt AC.2010.0229 du 28 février 2011; voir aussi arrêts AC.1997.0017 du 24 octobre 1997 et AC.1993.0229 du 19 juillet 1994). S'agissant des nuisances, la jurisprudence considère que la clientèle des établissements de type cabaret ou night-club, plus âgée que la moyenne, recherche plutôt la discrétion en raison du contenu des spectacles, qu'il est à prévoir qu'elle n'aura pas un comportement particulièrement bruyant ou expansif lors de ses allées et venues, et que ces établissements ne posent généralement pas de problèmes de bruits ou de comportement, contrairement aux dancings ou discothèques (voir arrêts AC.2010.0245 consid. 2 du 5 avril 2011 ; AC.2004.0167 du 15 juin 2005 et AC.2002.0127 du 23 avril 2003).

Si, comme le soulignent les requérants, à l’instar de la clientèle d’un certain âge des cabarets et autres nigth-clubs, on peut présumer que celle de leurs salons recherche plutôt la discrétion, il faut toutefois tenir compte du phénomène de concentration des salons, l’implantation d’un salon ayant souvent pour effet de faire fuir les autres locataires (pièces 1001 et 1003), apparu notamment à Payerne et de la démultiplication des nuisances sonores que cette particularité entraîne.

A cet égard, dans son préavis au Conseil communal du 13 août 2014, la Municipalité de Payerne relevait en préambule que le nombre de salons de massage avait considérablement augmenté ces dernières années, que des immeubles entiers étaient maintenant occupés par ce genre d’établissements, que si individuellement les salons étaient assez discrets, le regroupement de plusieurs d’entre eux dans un même quartier engendrait des nuisances sonores nocturnes incompatibles avec des quartiers d’habitation. Ainsi en juillet 2011, une cinquantaine de voisins de l’immeuble de la rue de Savoie 14, contenant 9 salons, avait envoyé une lettre-pétition à la Municipalité pour se plaindre des nuisances nocturnes dues aux bruits de porte, à la musique, aux cris et aux innombrables va-et-vient des voitures.

De plus, en l’absence de toute étude en la matière, on ne saurait affirmer que seuls des clients âgés, furtifs et discrets se rendent dans ces salons. Ainsi, dans une affaire d’homicide d’une prostituée jugée par la Cour d’appel pénale vaudoise en 2015, le salon où exerçait la victime à Payerne était régulièrement fréquenté par un groupe d’amis trentenaires (CAPE 2015/32 du 14 janvier 2015). Une part, le cas échéant réduite, de la clientèle, plus jeune et moins retenue, est donc susceptible de causer davantage de bruit.

La fréquentation de ces salons de prostitution, plus particulièrement s’ils sont concentrés, implique nécessairement des dérangements bruyants. La pétition des voisins de l’un de ces immeubles confirme ces perturbations, usuellement qualifiées de manifestations secondaires dérangeantes. Aussi, le moyen pris de l’absence de gêne fondant l’inexistence d’un intérêt public à assurer la tranquillité s’avère sans fondement.

bb) Les requérants dénoncent aussi l’inutilité de réglementer sur un plan communal l’exercice de la prostitution de salon alors que la loi cantonale sur l’exercice de la prostitution et son règlement d’application constitueraient un « arsenal législatif » suffisant. La LPros comporte certes des règles sur l’ouverture et la fermeture, immédiate ou définitive, des salons, mais les motifs de ces décisions ont trait aux comportements adoptés à l’intérieur de ces établissements. Ainsi, si l’art. 16 let b LPros prévoit une fermeture définitive en cas d’atteinte majeure à la tranquillité publique ou la commission de contraventions répétées, seules sont visées des situations réalisées dans le salon concerné. L’objet du règlement communal est différent. Il s’agit en effet essentiellement de régir l’implantation géographique et spatiale des salons, voire leurs horaires, de manière à garantir à la population des plages de repos en préservant les quartiers et bâtiments d’habitation de gênes ou de nuisances. Au vu de cet objectif distinct, on ne saurait dire que le droit cantonal épuise la matière et ôte tout intérêt public au règlement litigieux.

Selon les requérants, le droit privé, soit le droit du bail et le droit civil du voisinage, offrirait des instruments de protection suffisants au point que le règlement communal serait sans utilité. Le locataire d’un immeuble est tenu d’avoir pour les personnes habitant la maison et les voisins les égards qui leur sont dus (art. 257f CO). Dans les rapports de voisinage, l’art. 684 CC permet d’agir contre un propriétaire pour protéger son propre fonds d’émissions excessives, notamment sonores. Toutefois, les procédures introduites sur ces bases sont longues, coûteuses, aléatoires et surtout inappropriées pour lutter contre le bruit causé sur le domaine public ou en limite de celui-ci par des tiers indéterminées n’étant ni locataires, ni propriétaires. De toute manière, protéger la tranquillité et l’ordre publics sont des intérêts différents de celui constitué par les intérêts particuliers des voisins (ATF 137 I 167 consid. 6.1). Cette objection n’est donc pas davantage relevante que les précédentes.

b) Les requérants invoquent une violation du principe de la proportionnalité. L’activité de l’Etat doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 5 al. 2 Cst). Toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst).

Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219 consid. 2c p. 221 ss et les arrêts cités).

Une mesure viole le principe de la proportionnalité notamment si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts compromis (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1. p. 173, 218 consid. 6.7.1. p. 235/236, 353 consid. 8.7 p. 373/374 ; 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69 et les arrêts cités; 128 II 292 consid. 5.1 p. 297 s.).

En l’espèce, dénonçant l’absence de rapport raisonnable entre le but visé et les sacrifices imposés, les requérants qualifient d’excessives les règles communales qu’ils contestent compte tenu du déplacement de leurs salons « aux confins » de la commune qu’elles entraîneraient avec pour conséquences des difficultés et des frais liés à la recherche de nouveaux locaux, l’impossibilité de récupérer les pas-de-porte versés et des pertes de clientèle. De plus, invoquant la règle de la nécessité, ils estiment que des mesures moins lourdes, comme des limitations de trafic, des insonorisations obligatoires des locaux, des avertissements ou des fermetures de salons, atteindraient les mêmes objectifs.

Assurer le repos et contribuer à la tranquillité publics relèvent de la mission et des attributions de police des autorités communales selon les art. 9, 22 et 43 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC ; RSV 175. 11). Ce devoir correspond à l’attente légitime de la population de ne pas être soumise à des dérangements évitables. Pour lutter contre une nuisance sonore, la mesure la plus efficace consiste à en éloigner la source, à défaut de la supprimer. Contrairement à l’avis des requérants, on ne saurait affirmer que la mise en œuvre du règlement leur causerait des pertes et dommages démesurés. Tout d’abord rien n’indique – les requérants n’apportant aucune preuve et ne faisant aucune démonstration à cet égard - que l’éloignement des salons des zones à prépondérance d’habitation entraînerait obligatoirement une perte de clientèle, que celle-ci ne suivrait pas le déplacement des salons et que les pas-de-porte consentis ne seraient plus amortissables. Ensuite, le règlement aménage une période transitoire d’une année à son art. 12 pour que les salons existants se conforment aux exigences de l’art. 9 en matière d’affectation commerciale des locaux. Or, cette exigence imposée aux salons existants ne se traduira pas nécessairement par une fermeture et un déplacement obligatoire des salons actuellement ouverts. Enfin, l’art. 10 réserve la possibilité d’accorder des dérogations dans certaines limites. L’intérêt privé des requérants à ne pas supporter les frais d’un déménagement ne saurait ainsi prévaloir sur l’intérêt public défendu et aucune violation du principe de la proportionnalité au sens étroit n’est donc vérifiée.

Quant au critère de la nécessité, s’il est bien sûr possible de lutter contre certaines nuisances élevées sur le domaine public en infligeant des amendes municipales, notamment les contraventions prévues par les art. 39 et 44 du règlement communal de police adopté le 26 avril 2007 et approuvé le 12 octobre 2007 pour sanctionner des bruits « excessifs » et les troubles à la tranquillité et le repos des voisins après 22 heures et avant 7 heures, cela n’est toutefois pas approprié pour lutter contre les dérangements induits par une présence ou une activité humaine non tapageuse, soit les bruits usuels des moteurs de véhicules, des portières, des portes, des appareils diffuseurs de musique, des conversations, etc… De toute manière, le règlement vise non seulement la suppression des nuisances, mais aussi, en amont, la suppression des risques de nuisances et ce but préventif n’est pas atteignable par l’application de normes existantes, si bien que le règlement s’avère nécessaire.

Aux yeux des requérants, la combinaison des articles 7 et 8 du Règlement communal aboutirait à ne tolérer leurs salons que dans la zone industrielle, ce qui serait disproportionné. En réalité, l’art. 7 se borne à exclure les salons des zones à prépondérance d’habitat, ce qui ne se confond pas avec la zone industrielle. L’art. 8 impose une limitation d’ouverture, la nuit de 22h à 7h, aux salons du centre-ville et des hameaux, mais uniquement s’il en résulte une gêne pour les habitants et seulement durant les jours de repos publics, soit le dimanche et les jours fériés légaux (Nouvel-An, Vendredi-Saint, lundi de Pâques, Ascension, 1er Août, lundi du Jeûne fédéral et Noël), selon la définition qu’en donne l’art. 57 du règlement communal de police. Ces limitations ne sont donc pas assimilables à la prétendue relégation des salons en zone industrielle.

4. Les requérants discernent des contradictions entre le règlement et le droit cantonal supérieur, notamment la LPros.

a) Parmi les buts légaux que l’art. 2 LPros mentionne, on trouve notamment la garantie d’une prostitution exercée sans contrainte et sans exploitation de la détresse ou de la dépendance, ainsi que la garantie de mise en œuvre de mesures de prévention sanitaires et sociales. Les requérants soutiennent que le règlement irait à l’encontre de ces buts en précarisant les prostituées qui devraient fermer leurs salons actuels pour exercer dans des établissements périphériques plus grands où elles seraient moins libres, en les obligeant à travailler dans la rue, en réduisant leur sécurité en raison de leur isolement et en leur rendant moins accessibles les prestations de prévention sanitaire et sociale. Ils se réfèrent à un avis exprimé en novembre 2014 par la directrice d’une association venant en aide aux prostituées à la suite de la fermeture immédiate de locaux de prostitution à Lausanne.

Ces critiques ne sont pas fondées. A l’évidence, la liberté personnelle et sexuelle d’une prostituée ne dépend pas de l’emplacement géographique ou de la taille du salon où elle pratique, mais du contenu de ses rapports contractuels avec le bailleur ou avec l’exploitant du commerce ou encore avec un autre tiers dont elle dépendrait. Au demeurant, il n’est ni établi ni même vraisemblable que le règlement favoriserait de grands établissements plutôt que des petites unités. Il n’existe aucun indice que le règlement qui prévoit un délai transitoire d’une année en ce qui concerne la mise en conformité des salons contribuerait, suite à une fermeture « brutale » des salons, à alimenter la prostitution de rue au détriment de la prostitution de salon. La sécurité n’est pas mieux garantie par des salons situés au centre qu’en bordure de ville. En 2012, une prostituée a ainsi été extraite par la force d’un salon situé au centre de Payerne et abattue dans la rue sous les yeux des habitants du voisinage alertés par ses cris (CAPE 2015/32 du 14 janvier 2015). Enfin, on ne discerne pas en quoi la prévention assurée dans les salons serait altérée par le transfert de leur implantation dans des zones vouées à d’autres affectations que l’habitation.

5. L’art. 9 du règlement exige que les salons n’occupent que des locaux commerciaux. Les requérants y discernent, d’une part, une violation du principe de l’égalité de traitement par rapport à d’autres professions occupant des locaux à affectation mixte et, d’autre part, une violation de l’art. 12 LPros qui autoriserait quant à lui un usage mixte.

L'art. 8 al. 1 Cst prescrit que tous les êtres humains sont égaux devant la loi. Selon la jurisprudence, il y a inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 130 I 65 consid. 3.6 p. 70). En l’occurrence, il s’agit d’égalité dans la loi, celle-ci devant donner la même solution à tous les problèmes semblables et prévoir des traitements divergents pour les situations différentes (Etienne Grisel, Egalité / Les garanties de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, 2^ième ed. Berne 2009 n° 63). Ce principe général s’étend notamment aux règles édictées par les communes (Grisel, op. cit. n° 87).

Un arrêté de portée générale viole le principe de l’égalité de traitement lorsqu’il établit des distinctions juridiques qui ne se justifie par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’il omet de faire des distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsqu’il traite de manière différente ce qui est semblable et ce qui est dissemblable de manière identique, relativement à une situation de fait importante (ATF 140 I 77 consid. 5.1 p. 80 ; 139 I 242 consid. 3.6.1. p. 229/230, 265 consid. 4.1 p. 267, 321 consid. 3.2 p. 324, et les arrêts cités). Le législateur – en l’occurrence le Conseil communal – dispose, dans la mesure de ces principes et de la prohibition de l’arbitraire, d’un large pouvoir d’appréciation (ATF 139 I 242 consid. 5.1 p. 254 ; 138 I 265 consid. 4.1 p. 267 ; 321 consid. 3.2 p. 324).

En droit privé du bail, lorsque la chose louée est utilisée à la fois comme habitation et à des fins commerciales, il faut déterminer, pour la qualification du contrat, quel est l'usage prépondérant (arrêt 4A_31/2013 du 2 avril 2013 consid. 3.1 et les auteurs cités; Peter Higi, Zürcher Kommentar, 4e éd. 1996, n° 40 s. ad art. 253a-253b CO; Roger Weber, Basler Kommentar, OR I, 4e éd. 2007, n° 14 ad art. 253a-253b CO).

La comparaison que les requérants opèrent pour dénoncer l’inégalité de leur traitement revient à mettre en parallèle des règles de droit privé et une réglementation de droit public communal. Il en résulte un défaut de similitude excluant la comparaison, ce qui suffit à écarter la prétendue inégalité. De plus, la norme n’interdit pas un usage mixte, mais fait primer l’affectation commerciale des salons sur l’habitation. Abritant une activité économique, le salon se définit comme un lieu de rencontres soustrait à la vue du public où s’exerce la prostitution (art. 8 al. 1 LPros). Ainsi, un salon ne pourra pas être exploité dans des locaux affectés à l’habitation, mais il n’est pas exclu qu’une prostituée puisse loger dans son salon, c’est-à-dire dans un local conforme à l’affectation commerciale de l’immeuble. Le législateur communal empêche ainsi notamment que la réglementation puisse être tournée en invoquant un prétendu usage prépondérant d’habitation pour justifier l’exploitation d’un salon dans un immeuble d’habitation. Cet objectif de clarté qui s’inscrit dans la poursuite de l’objectif de tranquillité publique repose sur un motif sérieux et ne consacre aucune inégalité de traitement par rapport à d’autres professions exercées dans des logements sans qu’il n’en résulte de désagréments ou de perturbations.

L’art. 12 al. 2 LPros précise que le droit d’inspection des autorités compétentes s’étend aux appartements particuliers de ceux qui desservent ces salons ou qui y logent lorsque ces appartements sont attenants au salon. Les requérants en déduisent qu’un usage mixte du salon est autorisé par la loi cantonale et que la commune dont les compétences sont limitées au cadre de la loi (art. 14 LPros) ne peut interdire tout usage d’habitation.

L’usage mixte n’est pas radicalement banni. Par ailleurs, l’art. 12 al. 2 LPros n’a pas la portée que les requérants lui prêtent. Il s’agit en effet d’assurer l’efficacité des contrôles en les étendant aux appartements particuliers attenants aux salons (par exemple pour découvrir une cachette aménagée dans les combles pour y dissimuler des prostituées dépourvues de titre de séjour in arrêt GE.2009.0044 consid. 5c du 15 décembre 2009) et non d’autoriser l’implantation de salons en zone d’habitation.

6. Aucune violation du droit supérieur n’étant constatée, les considérations qui précèdent conduisent au rejet de la requête du 19 février 2015.

Les requérants qui succombent devront supporter les frais de la cause (art. 49 al. 1 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC). Le renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC à l’art. 56 al. 3, respectivement à l’art. 52 al. 2 LPA, l’excluant, il n’y a pas lieu d’allouer de dépens à l’Etat de Vaud, autorité concernée représentée par le Département de l’économie et du sport, qui n’a au demeurant pas mandaté d’avocat et qui n’a pas pris de conclusion en ce sens. En revanche, les requérants devront solidairement verser des dépens arrêtés à 2'000 francs à la Commune de Payerne qui obtient gain de cause (art. 12 al. 2 LJC et 55 LPA) et qui a mandaté un avocat.

Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:

I. La requête formée le 19 février 2015 par Jean-Pascal Baudois et consorts est rejetée.

II. Un émolument de justice de 3’000 (trois mille) francs est mis à la charge des requérants, solidairement entre eux.

III. Les requérants doivent, solidairement entre eux, verser à la Commune de Payerne un montant de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 24 août 2015

Le vice-président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.