CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 30 septembre 2005

sur la demande de révision, déposée le 16 juillet 2003 par X._________ représenté par les avocats Marc Hassberger, à Genève, puis Sandrine Osojnak, à Lausanne,

de

la décision rendue le 18 juin 2003 par le juge instructeur dans la cause PE.2003.0171

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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. François Kart, vice-président, MM. Eric Brandt, Jacques Giroud, Pierre Journot, Vincent Pelet, juge rapporteur, Alain Zumsteg, juges; Mme Isabelle Guisan, juge suppléante..

Vu les faits suivants:

A.               Par décision du 16 avril 2003, le Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud, Service de la population (ci-après : le Service de la population) a refusé l'autorisation de séjour demandée par X._________, né le 14 janvier 1964, originaire de Serbie et du Monténégro. Cette décision est parvenue à son destinataire, alors incarcéré à Champ-Dollon, à Thonex (GE), le 25 avril 2003.

B.               Agissant par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, X._________a recouru contre la décision du Service de la population le 19 mai 2003, soit tardivement. Le recours a été enregistré sous la référence PE 2003.0171 (MA).

                  Invité à s’expliquer sur le dépôt tardif de son recours, toujours par l’intermédiaire de son conseil, X._________a fait état le 16 juin 2003 des difficultés psychologiques dont il souffrait à la suite de son incarcération. Il s’est dit dépressif au point de penser au suicide, sujet à des pertes de mémoire et en proie à des difficultés à se situer dans le temps. En raison de son état, a-t-il exposé, il était persuadé que la décision du Service de la population lui était parvenue le 1^er mai 2003 (et non le 25 avril 2003) ; il avait donc pensé recourir à temps. A toutes fins utiles, il a demandé à titre subsidiaire la restitution du délai de recours.

                  Le recourant a rappelé qu’étant incarcéré, il ne disposait pas de toutes les facultés offertes à une personne libre de ses mouvements pour sauvegarder ses droits:

C.              Par décision du 18 juin 2003, le juge instructeur saisi de la cause PE 2003.0171 a refusé de restituer le délai de recours ; la décision déclare le recours tardif et raye la cause du rôle, sans frais. Cette décision est motivée comme suit :

"considérant

-    qu’il n’y a pas lieu de restituer le délai de recours lorsque la décision attaquée comporte toutes les indications nécessaires et suffisantes, permettant à l’administré, même non assisté, d’en saisir la portée juridique (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000 p 381),

-    qu’il était en l’espèce loisible au recourant de déposer un recours succinct, quitte, cas échéant à faire appel ultérieurement aux services d’un mandataire professionnel,

-    qu’au demeurant, la Prison de Champ-Dollon dispose d’un service social en mesure d’assister les détenus, au besoin en les aidant à sauvegarder leurs droits dans le cadre d’une éventuelle procédure judiciaire,

-    qu’en définitive, le recourant avait possibilité de recourir dans le délai imparti, en dépit du fait qu’il soit incarcéré et, selon ses dires, sujet à un épisode dépressif (…)"

D.                    Toujours par l’intermédiaire de son conseil, X._________a déposé le 16 juillet 2003 « une demande de reconsidération ». A l’appui de sa demande, le recourant a produit un certificat médical établi par la division pénitentiaire des hôpitaux universitaires de Genève (HUG) du 27 juin 2003. Selon ce certificat, le requérant est suivi par le service médical de la prison de Champ-Dollon depuis le 3 avril 2003 et a bénéficié à ce jour de dix consultations au cours desquelles ont été mis en évidence :

"-   état dépressif majeur sans trouble psychotique, pour lequel le patient bénéficie d’un traitement antidépresseur et d’une prise en charge psychologique (entretien avec une psychologue) depuis le 16 juin 2003,

-    epigastralgie avec suspicion d’une récidive d’un ulcère gastrique pour lequel le patient bénéficie d’un traitement de Nexium 40 mg par jour (…).

                   Le 20 juillet 2003, X._________a encore écrit au juge instructeur pour appuyer le recours déposé par son conseil.

E.                Le juge instructeur saisi de la cause PE 2003.0171 a "réouvert" l’instruction, "limitée cependant à la demande de reconsidération, respectivement de réexamen", et invité le Service de la population à se déterminer. Le 29 juillet 2003, le Service de la population a conclut principalement à l’irrecevabilité de la demande, subsidiairement à son rejet.

                   Dans ses dernières déterminations du 21 août 2003, le recourant a relevé que le certificat médical produit à l’appui de sa demande n’était parvenu en main de son conseil que le 27 juin 2003, soit postérieurement à la décision en cause. Or, c’est à réception seulement de ce certificat, plaide le recourant, qu’il a pu prendre connaissance de son état de santé et s’est trouvé en mesure d’en rapporter la preuve.

F.                Par avis aux parties du 1er septembre 2003, le juge instructeur du dossier PE.2003.0171 a annoncé que l'instruction était close et que le tribunal statuerait dès que l'état du rôle le permettrait.

                   Toutefois, le 10 septembre 2003, il a transmis le dossier à la Cour plénière du Tribunal administratif, comme objet éventuel de sa compétence, en relevant que seule la voie de la révision serait envisageable. La cause a été enregistrée sous la référence CP.2003.0005. Interpellé à son tour, le magistrat instructeur saisi de la cause PE 2003.0171 s’est déterminé le 29 septembre 2003 en concluant au rejet de la demande de révision.

G.               La Cour plénière a statué le 27 septembre 2005 dans la composition indiquée en tête du présent arrêt, où le juge Etienne Poltier, dont les fonctions ont cessé au 31 août 2005, est remplacé par la juge suppléante Isabelle Guisan, le juge élu Robert Zimmermann n'étant pas encore entré en fonction.

Considérant en droit:

1.               Le juge instructeur de la cause PE.2003.0171 a déclaré le recours irrecevable pour cause de tardiveté en rejetant une requête de restitution du délai de recours, puis il a réouvert l'instruction de manière "limitée cependant à la demande de reconsidération, respectivement de réexamen" de sa décision. Après avoir annoncé que le tribunal trancherait, il a considéré que seule la voie de la révision serait envisageable et transmis le dossier à la Cour plénière du Tribunal administratif, comme objet éventuel de sa compétence.

                  Se pose en effet la question de la compétence de la Cour plénière pour statuer sur une demande de révision d'une décision d'irrecevabilité rendue par le juge instructeur.

2.                     Contrairement au projet du Conseil d'Etat (BGC automne 1989 p. 564), la LJPA ne contient aucune disposition traitant de la révision, réserve faite de l'art. 15 al. 2 lit. f LJPA, qui est une simple norme attributive de compétence à la Cour plénière. Il ne s'agit toutefois pas là d'un silence qualifié (v. rapport de la commission du Grand Conseil, BGC automne 1989 p. 702) : la Commission a considéré que la révision ne présentait qu'un intérêt très réduit en procédure administrative, les parties pouvant en tout temps demander le réexamen d'une décision administrative lorsqu'elles sont en mesure de faire état d'éléments dont elles ne disposaient pas auparavant (v. intervention du député Jean Jacques Schwaab, BGC automne 1989, p. 788).

                        Comme la Cour plénière le rappelle régulièrement, la révision des arrêts du Tribunal administratif est donc possible, mais il doit s'agir d'une voie de droit tout à fait exceptionnelle (ATF 118 II 199 cons. 3). En particulier, elle doit être considérée comme un moyen subsidiaire, auquel on ne recourt qu'en l'absence d'autres voies de droit (Beerli-Bonorand, Die ausserordentlichen Rechtsmittel in der Verwaltungsrechtspflege des Bundes und der Kantone, Zurich, 1985, p. 45).

                        La jurisprudence constante de la Cour plénière va précisément dans ce sens; elle considère que la voie de la révision des arrêts du Tribunal administratif est ouverte par l'art. 15 al. 2 lit. f LJPA, mais qu'elle doit demeurer exceptionnelle, subsidiaire par rapport aux autres voies de droit (v. CP 1995/008 du 22 janvier 1996; CP 1995/007 du 8 novembre 1995; CP 1995/001 du 9 mars 1995; en dernier lieu CP.2005.0002 du 15 avril 2005).

                  La Cour plénière a d'ailleurs restreint récemment les possibilités permettant de la saisir d'une demande de révision: elle exclut désormais les motifs qui conféraient à cette voie de droit le caractère d'un recours en nullité, ouvert en cas de violation des règles essentielles de la procédure. Dès lors, seule est constitutive d'un motif de révision l'existence de faits ou preuves nouveaux au sens de l'art. 137 OJ applicable par analogie (CP.2005.0002 du 15 avril 2005). Cela suppose que le requérant ait connaissance subséquemment de faits nouveaux importants ou trouve des preuves concluantes qu’il n’avait pas pu invoquer dans la procédure précédente.

                  C'est notamment la lourdeur de la procédure qui justifie que soit restreint l'accès à la procédure devant la Cour plénière: celle-ci est en effet composée des juges (art. 15 al. 1 LJPA) qui sont désormais au nombre de huit (art. 7 al. 1 LJPA dans sa teneur du 11 mars 2003 en vigueur depuis le 1^er janvier 2004, ROLV 2003 p. 169 s.). Il y a lieu en effet d'éviter dans la mesure du possible la multiplication des procédures qui mobilisent huit juges de dernière instance cantonale.

3.               La loi sur la juridiction et la procédure administrative prévoit que le Tribunal administratif statue en sections composées d'un juge ou d'un juge suppléant et de deux assesseurs (art. 16 LJPA). Ce sont ces sections (et la section des recours de l'art. 17 LJPA) qui rendent les arrêts du Tribunal administratif. La loi confère toutefois certaines compétences au juge instructeur pour mettre fin à la procédure par une simple décision: il s'agit des cas dans lesquels le recours est tardif (art. 33 LJPA), retiré ou sans objet (art. 52 al. 3 LJPA), ou encore des cas où l'avance de frais n'est pas payée dans le délai (art. 39 LJPA).

                  Sur la question de savoir si les décisions finales du juge instructeur sont soumises à la procédure de révision devant la Cour plénière du Tribunal administratif, la loi est muette. En revanche, le règlement organique du Tribunal administratif (ROTA) du 18 avril 1997 n'envisage que la révision des arrêts du tribunal lorsqu'il prévoit, en cas d'admission d'un motif de révision, l'annulation de l'arrêt et le renvoi de la cause à la section qui en était saisie, qui statue à nouveau dans la mesure nécessaire (art. 6 al 3 ROTA). Il n'est pas prévu que la Cour plénière se prononce sur une décision du juge instructeur. Dans la pratique du Tribunal, les décisions finales du juge, en particulier celles qui prononcent l'irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté (art. 33 LJPA), ne sont pas soumises à la voie de la révision: c'est le juge lui-même qui examine le cas échéant les éventuelles demandes de restitution du délai, qui ne sont rien d'autre, lorsqu'elles interviennent après le prononcé d'irrecevabilité, que des demandes de révision de la décision d'irrecevabilité (CR.2005.0125 du 13 juillet 2005 et les réf. citées). Il n'y a aucune raison d'ouvrir une voie de droit supplémentaire mettant en œuvre l'ensemble des juges du Tribunal (c'est à cette lourde procédure qu'aboutirait l'admission de la compétence de la Cour plénière) pour statuer sur une demande de révision de ces décisions.

4.               Il est vrai que dans un arrêt CP.1995.0003 du 5 mars 1997, la Cour plénière avait admis d'entrer en matière sur une demande de révision d'une décision du juge rayant la cause du rôle. Elle l'avait toutefois fait en rappelant la pratique selon laquelle le juge instructeur corrige lui-même sa décision finale erronée (notamment sur l'irrecevabilité faute d'avance de frais) et en soulignant que cette pratique était conforme au principe du parallélisme des formes et de l'économie de la procédure. Elle avait cependant admis de s'écarter de cette solution pragmatique et décidé d'admettre sa compétence lorsque la révision est la seule manière de modifier une décision finale du juge instructeur, ceci en considération du fait que la situation était en l'espèce beaucoup plus délicate car le requérant prétendait invalider la déclaration de retrait de son recours en raison d'un vice de la volonté survenu lors de la conclusion de la convention ayant déterminé ce retrait du recours, en raison duquel la cause avait été rayée du rôle.

                  A vrai dire, la règle selon lequel la Cour plénière admet sa compétence "lorsque la révision est la seule manière de modifier une décision finale du juge instructeur" (c'est-à-dire lorsque le juge instructeur n'est pas disposé à modifier lui-même sa décision) n'est probablement pas d'une rigueur irréprochable en tant que critère de délimitation de la compétence de la Cour plénière. S'il fallait l'appliquer en l'espèce, il suffirait de constater que le juge instructeur saisi de l'affaire PE.20030171 a admis de rouvrir l'instruction pour examiner les motifs de révision de sa décision d'irrecevabilité et qu'il avait annoncé aux parties qu'il statuerait, si bien qu'il n'est pas nécessaire de faire intervenir la Cour plénière pour que cette demande soit examinée. Pour le surplus, la présente cause ne revêt aucune des caractéristiques particulières de celle dont la Cour plénière avait à connaître dans le dossier CP.1995.0003. En effet, on se trouve en l'espèce en présence d'un simple litige relatif à l'inobservation ou à la restitution du délai de recours. On ne saurait donc affirmer, comme l'avait fait l'arrêt CP.1995.0003, que la décision sur ce point ne saurait revenir au juge instructeur seul. C'est d'ailleurs aussi une curieuse délimitation de compétence que de faire dépendre la recevabilité d'une demande de révision du degré de difficulté des questions à résoudre.

5.               Au vu de ce qui précède, la Cour plénière juge qu'il faut s'en tenir au texte du règlement organique du Tribunal administratif du 18 avril 1997 dont l'art. 6 ne prévoit de procédure de révision que pour les arrêts du Tribunal administratif et non pour les décisions finales du juge instructeur fondées sur les compétences légales des art. 33, 39 et 52 LJPA. La demande de révision, en tant qu'elle a été transmise à la Cour plénière, doit être déclarée irrecevable. L'arrêt sera toutefois rendu sans frais car ce n'est pas le recourant qui a saisi à tort la Cour plénière.

Par ces motifs
la Cour plénière du Tribunal administratif
arrête:

I.                La demande de révision de la décision du 18 juin 2003 rendue dans le cadre de la cause PE 2003/0171 est irrecevable.

II.                Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.

 

jc/do/Lausanne, le 30 septembre 2005

 

Le président:                                                                                             Le juge rapporteur:

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.