CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 24 octobre 2006

Composition

M. Jacques Giroud, juge présidant, Mme Danièle Revey, vice-présidente et juge rapporteur, M. Pierre-André Berthoud, juge suppléant, Mme Isabelle Guisan, juge suppléante, M. Pascal Langone, juge, M. Pierre-André Marmier, juge suppléant,
M. Xavier Michellod, juge ad hoc, M. Robert Zimmermann, juge,

requérante

Municipalité de Concise, à Concise, représentée par Me Jean ANEX, avocat à Aigle,

autorité intimée

Service des routes, représentée par Me Jean Jacques SCHWAAB, avocat à Lausanne,

intimés

M. le Juge instructeur Pierre Journot, par porteur,

M. le Juge instructeur François Kart, par porteur,

M. le Juge instructeur Alain Zumsteg, par porteur,

M. le Juge instructeur Eric Brandt, par porteur,

M. le Juge instructeur Vincent Pelet, par porteur,

Objet	demandes de récusation
	Municipalité de Concise - demande de récusation des juges Pierre Journot, François Kart, Alain Zumsteg, Eric Brandt et Vincent Pelet (GE.2005.0128; CP.2005.0015)

Vu les faits suivants

A. Le 16 février 2005, le Département des infrastructures (ci-après: DINF) a annoncé aux municipalités du canton, dont celle de Concise, qu'il entendait étendre les tronçons de routes cantonales en traversée de localité, tronçons administrés, exploités et entretenus par les communes. Relevant de l'assainissement du budget de l'Etat, cette mesure serait prise en application de la modification du règlement d'application de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou). Le 10 août 2005, le département a rendu la décision annoncée à l'endroit de la commune de Concise.

Agissant le 25 août 2005 par l'intermédiaire de Me Jean Anex, avocat, la commune de Concise a déféré la décision du DINF du 10 août 2005 auprès du Tribunal administratif, concluant à son annulation, respectivement à sa réforme et à son complément dans le sens de l'argumentation du recours.

Le dossier a d'abord été attribué au juge instructeur Jean-Claude de Haller, qui a enregistré la cause sous la référence GE.2005.0128 et débuté l'instruction. D'autres communes ont parallèlement recouru auprès du Tribunal administratif contre les décisions similaires du DINF. L'ensemble des recours a par conséquent été confié à un seul juge instructeur, Pierre Journot. Le 10 octobre 2005, celui-ci a annoncé à la commune de Concise qu'il reprenait l'instruction de son dossier, précisant que le Tribunal administratif appliquerait l'art. 21 de son règlement organique du 18 avril 1997 (ROTA), relatif à la coordination de la jurisprudence.

B. Le 19 octobre 2005, Me Jean Anex a déposé au nom de la commune de Concise une requête de récusation dirigée contre le juge instructeur Pierre Journot, à la suite de l'avis précité du 10 octobre 2005. A l'appui, il relevait notamment que le juge Pierre Journot était l'un des "quatre magistrats incriminés et dénoncés par le conseil soussigné dans le cadre de sa dénonciation au président du Grand Conseil (...) ayant donné lieu au rapport de 'l'organe de préenquête' communiqué le 17 mars 2005." Me Jean Anex se référait également à un arrêt de la Cour plénière du 15 septembre 2004 traitant de la récusation de l'intéressé. Il indiquait enfin, en reprenant les termes d'un avis du juge Jean-Claude de Haller du 7 avril 2005, qu'il lui paraissait évident que le juge Pierre Journot n'était pas en état de statuer "dans des conditions d'impartialité et de sérénité normales", au vu du nombre et de l'importance (dans plusieurs dossiers) des griefs formés par le soussigné à son encontre. Enregistrée sous la référence CP.2005.0015, cette requête a été attribuée au juge instructeur François Kart.

C. Par courrier du 9 novembre 2005 adressé à la Cour plénière, le mandataire de la commune de Concise a étendu sa requête de récusation du 19 octobre 2005 ainsi qu'il suit:

"Je complète ma requête (...) par l'invocation de tous les faits et moyens articulés dans mes dénonciations des 25 octobre et 2 novembre 2005 à Madame la Présidente du Grand Conseil à raison des irrégularités persistantes et nouvelles, graves, de tels juges TA. Il est clair que les motifs de récusation valent à l'encontre de tous ceux qui sont incriminés et que l'on en est certainement à un stade où la Cour plénière n'est plus en situation de fonctionner dans les causes où j'interviens et où elle doit en conséquence déférer les demandes de récusation à telle autorité compétente à constituer et mettre en œuvre selon le droit positif (...)".

Par avis du 15 décembre 2005, le juge instructeur François Kart a invité la commune de Concise à préciser si sa requête complémentaire portait sur le Tribunal administratif en corps ou sur des juges déterminés, respectivement à indiquer les motifs de récusation pour chacun des juges concernés.

Répondant le 22 décembre 2005, le mandataire de la commune de Concise a déclaré en substance qu'au vu de son intervention au Grand Conseil du 2 novembre 2005 dirigée à l'encontre du juge François Kart, "on voit évidemment mal que ce magistrat puisse agir dans une cause où j'interviens, fût-ce pour instruire une demande de récusation selon avis TA du 2.11.2005 ! " Il ajoutait qu' "on constate que mes requêtes de récusation visent à ce jour des juges déterminés et qu'elles sont motivées de manière détaillée et circonstanciée. Je n'ai jusqu'ici pas pris de conclusions en récusation du TA in corpore." Enfin, il s'interrogeait sur "la question [...] de savoir si, vu le nombre des juges incriminés, la Cour plénière est encore en état de fonctionner et de statuer au niveau du quorum dans les affaires où j'interviens."

D. Entre-temps, le 21 novembre 2005, le juge instructeur Pierre Journot a joint l'ensemble des recours dirigés contre les décisions du DINF concernant la délimitation des tronçons de routes cantonales en traversée de localité, à l'exception du recours de la commune de Concise. Il a indiqué que le Tribunal administratif examinerait d'abord à titre préjudiciel, à huis clos et conformément à l'art. 21 ROTA, les questions de principe relatives à la base légale ou à la compétence de l'autorité intimée. Une séance à cet effet s'est déroulée le 15 décembre 2005; elle réunissait l'ensemble des juges siégeant dans la chambre des affaires générales (GE), qui regroupe la totalité des juges du Tribunal administratif, ainsi que les deux assesseurs membres de la section appelée à rendre l'arrêt proprement dit. Par arrêt du 21 décembre 2005 notifié le même jour (GE.2005.0097), le Tribunal administratif a rejeté les recours en question - hormis celui déposé par la commune de Concise, demeuré pendant.

E. Par courrier du 12 janvier 2006, Me Jean Anex a affirmé qu'en raison de ses particularités, le cas de sa mandante ne pouvait être réglé sur la base de l'arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre 2005. Le Tribunal administratif ayant alors statué in corpore, il devrait en aller de même pour la cause de sa cliente. Toutefois, une telle composition était inconcevable dans la mesure où elle entraînait le fonctionnement des six juges dits "incriminés". Dans ces conditions, la cause devait être déférée au Tribunal neutre.

Cette nouvelle requête de récusation, en définitive dirigée contre les six juges Alain Zumsteg, Eric Brandt (cf. plainte du 2 novembre 2004), Vincent Pelet (cf. plaintes des 2 novembre 2004 et 2 novembre 2005), Pierre Journot (cf. plaintes des 2 novembre 2004 et 25 octobre 2005), Jean-Claude de Haller (cf. plainte du 25 octobre 2005) et François Kart (cf. plainte du 2 novembre 2005), a été enregistrée sous la référence CP.2006.0001 et confiée à la juge instructeur Danièle Revey. Par avis du 10 février 2006, celle-ci a indiqué que les écritures des 25 octobre et 2 novembre 2005 auxquelles renvoyait la requête du 22 décembre 2005 étaient produites au dossier. Le juge Jean-Claude de Haller n'étant plus en fonction, elle a considéré qu'il ne faisait plus l'objet de la demande de récusation, sous réserve de l'avis contraire des parties.

Par avis du 6 mars 2006, la juge instructeur a communiqué les déterminations des parties (lesquelles ne s'opposaient pas à ce que la requête ne soit plus dirigée contre le juge Jean-Claude de Haller) et clos l'instruction sous réserve des mesures que les délibérations pourraient susciter. Elle a précisé que la Cour plénière – sans les juges intimés – statuerait sans audience et communiquerait sa décision par écrit aux parties.

Le mandataire de la commune de Concise s'est encore exprimé le 16 mars 2006. Il soulignait qu'à son sens, l'arrêt du 21 décembre 2005 avait été rendu à l'issue d'une seule séance, réunissant l'ensemble du tribunal et deux assesseurs, non pas à la suite d'une audience de jugement distincte de la séance de coordination.

F. Par arrêts du 15 juin 2006 (1A.20/2006; 1A.22/2006; 1A.26/2006; 1P.60/2006; 1P.70/2006), le Tribunal fédéral a déclaré irrecevables, respectivement mal fondés, les recours formés par diverses communes contre l'arrêt du Tribunal administratif du 21 décembre 2005.

G. Le 10 octobre 2006, la juge instructeur a annoncé aux parties que le projet d'arrêt était mis en circulation auprès de la Cour plénière. Simultanément, elle a communiqué pour information l'écriture de la requérante du 16 mars 2006, expédiée après la clôture de l'instruction.

Considérant en droit

1. a) Selon l'art. 15 al. 2 lettre e LJPA, la Cour plénière a la compétence pour statuer sur les demandes de récusation d'un juge. D'après l'art. 43 al. 3 LJPA, la récusation en corps du Tribunal administratif est jugée par le Tribunal neutre institué par la loi vaudoise du 12 décembre 1979 d'organisation judiciaire (OJV).

b) En l'espèce, la commune de Concise a d'abord déposé une requête de récusation contre le juge Pierre Journot, juge instructeur de l'affaire GE.2005.0128, en raison des dénonciations et griefs dont celui-ci avait fait l'objet de la part du mandataire de la requérante; cette première requête a été enregistrée sous la référence CP.2005.0015. Pour des motifs similaires, la commune a ensuite demandé la récusation du juge François Kart, juge instructeur de la première requête de récusation et, dans la foulée, a étendu sa première requête de récusation aux trois autres juges dont son mandataire s'était plaint, soit Alain Zumsteg, Eric Brandt et Vincent Pelet. Ce second volet a été enregistré sous la référence CP.2006.0001 et confié à la juge Danièle Revey.

En définitive, le présent litige CP.2006.0001 porte ainsi sur la récusation du juge François Kart dans la cause traitant de la récusation du juge Pierre Journot, puis sur la récusation des cinq juges Pierre Journot, Alain Zumsteg, Eric Brandt, Vincent Pelet et François Kart dans l'affaire au fond GE.2005.0128. On relèvera à cet égard que la présente Cour plénière a été à même de se constituer des huit juges ou juges suppléants requis par l'art. 3 ROTA - le juge ad hoc Xavier Michellod étant assimilié à un juge suppléant conformément à l'art. 7 al. 4 LJPA - sans intégrer les cinq juges en cause.

c) Cela étant, il apparaît que la commune de Concise entend encore demander simultanément, toujours dans l'affaire au fond GE.2005.0128, la récusation de l'ensemble des juges ayant participé à la séance de coordination du 15 décembre 2005 (à savoir l'ensemble des juges du Tribunal administratif). A l'appui, elle soutient en substance que ceux-ci ont statué dans la cause de principe GE.2005.0097, de sorte qu'ils ne seraient plus en mesure de statuer de manière indépendante et impartiale dans sa propre cause.

Postérieure aux deux requêtes précitées, cette nouvelle demande doit également être traitée ici, étant précisé qu'elle pose d'emblée la question de savoir si les juges en cause peuvent statuer sur leur propre récusation (cf. consid. 3 infra).

2. a) A teneur de l'art. 43 al. 1 LJPA, les juges peuvent être récusés lorsqu’il existe des circonstances importantes de nature à compromettre leur impartialité, telles que participation antérieure au litige, rapport de dépendance, de parenté ou d’alliance avec une partie ou un mandataire.

Selon les art. 6 par. 1 CEDH, 30 al. 1 Cst. et 28 Cst./VD, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue par un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial, c'est-à-dire par des juges qui offrent la garantie d'une appréciation parfaitement objective de la cause (ATF 129 III 445 consid. 3.3.3 p. 454; 129 V 196 consid. 4a p. 198; 128 V 82 consid. 2a p. 84, et les arrêts cités). La garantie d'un tribunal indépendant et impartial permet au justiciable d'exiger la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur son impartialité. Elle tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à la cause ne puissent influencer le jugement en faveur ou au détriment d'une partie. Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du juge est établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale du magistrat. Seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des parties au procès ne sont pas décisives (cf. ATF 131 I 24 consid. 1.1 p. 25; 129 III 445 consid. 3.3.3 p. 454; 128 V 82 consid. 2a p. 84, et les arrêts cités). La récusation doit demeurer l'exception (ATF 116 Ia 14 consid. 4 p. 19), en particulier en cas de récusation en corps d'un tribunal, qui a pour effet de soustraire la cause au juge primitivement prévu par la loi. Un risque de prévention ne doit dès lors pas être admis trop facilement, sous peine de compromettre le fonctionnement normal des tribunaux, mais doit se justifier par des motifs particulièrement importants (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477).

b) D'après la jurisprudence relative à l'art. 30 al. 1 Cst., le juge dont la récusation est demandée ne devrait en principe pas participer à la décision à rendre à ce sujet (ATF 122 II 471 consid. 2b p. 476; 114 Ia 278 ; 105 Ib 301 consid. 1b p. 303). L'alinéa 3 de l'art. 43 LJPA précité concrétise ce principe en prévoyant que la récusation en corps du Tribunal administratif est jugée par le Tribunal neutre institué par la loi vaudoise d'organisation judiciaire. La jurisprudence admet toutefois une exception au principe précité, en considérant que, même si cette décision devait incomber, selon la loi de procédure applicable, à une autre autorité, un tribunal dont la récusation est demandée en bloc peut écarter lui-même la requête lorsque celle-ci est abusive ou manifestement mal fondée (ATF 129 III 445 consid. 4.2.2; 114 Ia 278 consid. 1 p. 279; 105 Ib 301 consid. 1c et d p. 304). Elle admet en outre que les juridictions cantonales peuvent aussi appliquer cette jurisprudence - développée dans le cadre d'une demande de récusation des juges du Tribunal fédéral - sans tomber dans l'arbitraire, à la condition que le caractère abusif ou manifestement infondé de la demande de récusation ne soit pas admis trop facilement, vu qu'il s'agit d'une exception au principe selon lequel le juge dont la récusation est demandée ne doit pas faire partie de la composition de l'autorité chargée de statuer sur son déport (cf. arrêts non publiés 1P.553/2001 du 12 novembre 2001 consid. 2b et 6P.54/2005 du 12 octobre 2005 consid. 3.2).

3. Il sied en premier lieu d'examiner le bien-fondé de la requête tendant à la récusation des juges ayant participé à la séance de coordination du 15 décembre 2005 (à savoir l'ensemble des juges du Tribunal administratif).

a) Selon la jurisprudence, le fait que le juge a déjà participé à l'affaire à un stade antérieur de la procédure peut éveiller le soupçon de partialité. Le Tribunal fédéral a renoncé à résoudre une fois pour toutes la question de savoir si le cumul des fonctions contrevient ou non aux art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH. Il exige, cependant, que l'issue de la cause ne soit pas prédéterminée, mais qu'elle demeure au contraire indécise quant à la constatation des faits et à la résolution des questions juridiques (ATF 131 I 24 consid. 1.2, 113 consid. 3.4; 126 I 168 consid. 2a p. 169 et les arrêts cités).

Ce principe est concrétisé en droit vaudois par l'art. 43 al. 1 LJPA selon lequel la participation antérieure au litige constitue un motif de récusation. Plus précis, l'art. 21 de la loi d'organisation judiciaire (relative aux juges civils et pénaux) indique que doit se récuser tout magistrat qui a été saisi du même litige à raison d'une autre qualité ou fonction. S'agissant des juges fédéraux, l'art. 22 al. 1 lettre b OJ dispose de même qu'ils doivent se récuser dans une affaire en laquelle ils ont agi précédemment à un autre titre. Cette solution se justifie dans la mesure où l'on ne saurait parler d'un cumul de fonctions lorsqu'un juge agit à deux reprises au même titre. Ainsi, l'art. 43 al. 1 LJPA doit s'interpréter en ce sens que seule la participation antérieure au même litige, mais à un autre titre, constitue un motif de récusation (cf. arrêt TA CP.2006.0004 du 13 octobre 2006).

Pour être complet, on se référera encore à la jurisprudence relative à l'art. 22 al. 1 lettre b OJ, applicable par analogie à l'art. 43 al. 1 LJPA, conformément au paragraphe précédent. Selon cette jurisprudence, la loi prend en considération le fait d'avoir agi dans la même cause, c'est-à-dire dans la procédure ayant conduit à la décision attaquée et non pas dans une procédure distincte ou préalable se rapportant à la même affaire au sens large (Jean-François Poudret, COJ, n. 3.1 ad art. 22, p. 111; voir p. ex. l'arrêt 1P.550/1988 du 6 juin 1989 où le même juge avait statué successivement aux niveaux cantonal et fédéral, mais pas dans la même affaire). Encore faut-il que la participation antérieure à la même affaire soit intervenue à un autre titre. Il est donc exclu d'obtenir la récusation d'un juge fédéral au seul motif qu'il a eu à statuer précédemment, ès qualités, sur un recours visant une décision rendue dans la même cause (ATF 84 II 459 consid. 4).

b) Il résulte de ce qui précède que la demande de récusation de l'ensemble des juges du Tribunal administratif est manifestement mal fondée. D'une part, hormis Pierre Journot, les juges ne sont pas intervenus dans le jugement de principe proprement dit (GE.2005.0097), mais se sont bornés à participer à une séance de coordination antérieure, conformément à l'art. 21 al. 1 ROTA selon lequel "les questions juridiques de principe et les changements de jurisprudence sont discutés entre les juges et juges suppléants de la chambre concernée (...)". D'autre part, à supposer même qu'il faille considérer qu'ils ont participé au jugement proprement dit (étant précisé en faveur de cette hypothèse qu'à teneur de l'art. 21 al. 2 ROTA "la solution adoptée, à la majorité des juges et juges suppléants, lie les sections"), ils auraient de toute façon agi ès qualités, et non pas à un autre titre. Enfin, le seul fait que l'un d'entre eux puisse entendre se fonder sur l'arrêt de principe GE.2005.0097 pour traiter de manière similaire les mêmes griefs soulevés dans un cas distinct ne relève pas d'une prévention mais d'un souci légitime de cohérence dans la jurisprudence. Du reste, le motif de récusation dont se prévaut ici la commune de Concise pourrait la contraindre, si elle devait déférer au Tribunal fédéral l'arrêt à rendre dans sa cause particulière GE.2005.0128, à requérir pareillement la récusation des juges fédéraux ayant confirmé le jugement de principe GE.2005.0097.

La requête de récusation dirigée contre l'ensemble des juges étant manifestement mal fondée, la Cour plénière peut l'écarter elle-même. Il est donc superflu de transmettre cette demande au Tribunal neutre.

4. Il reste à déterminer si les plaintes formulées par le mandataire de la requérante d'abord le 2 novembre 2004 à l'encontre des juges Pierre Journot, Alain Zumsteg, Eric Brandt et Vincent Pelet puis les 25 octobre et 2 novembre 2005 à l'encontre du juge François Kart notamment, justifient de les récuser dans l'affaire au fond GE.2005.0128. A l'appui, la requérante affirme en substance que le contenu de ses écritures empêcherait les cinq juges en cause de juger "dans des conditions d'impartialité et de sérénité normales".

Les plaintes du mandataire de la requérante auprès du Grand Conseil à l'encontre des quatre premiers juges précités ont donné lieu à une "préenquête". Au terme de celle-ci toutefois, le bureau du Grand Conseil a renoncé à ouvrir une procédure contre les juges en cause. Quant aux plaintes ultérieures de ce mandataire, elles n'ont pas donné lieu à des suites particulières. Dans ces conditions, on ne saurait considérer sans autre argument que ces démarches placent les cinq intéressés dans un rapport d'inimitié personnelle avec leur auteur, permettant à ce dernier d'exiger systématiquement leur récusation. Comme l'a relevé le Tribunal fédéral dans un arrêt non publié 1P.359/2004 du 14 septembre 2004 consid. 1.3, les magistrats judiciaires ont le devoir et la capacité de s'élever au-dessus des contingences, de considérer impassiblement les causes qui leur sont soumises et de statuer en toute sérénité. Au demeurant, on relèvera que le mandataire de la commune de Concise a, depuis le 2 novembre 2004, normalement procédé ou continué à procéder devant certains des juges dits incriminés sans en requérir la récusation (par exemple AC.2005.0118 [Brandt], RE.2004.0024 [Pelet], AC.2005.0181 [Journot]), alors qu'il est manifeste que les motifs allégués ne s'arrêtent pas, fussent-ils avérés, à la cause de la commune de Concise.

Par conséquent, les requêtes de récusation dans l'affaire au fond GE.2005.0128 dirigées à l'encontre des cinq juges en cause en raison des plaintes du mandataire de la requérante doivent être rejetées. Il s'ensuit qu'il en va de même, doit-on préciser, de la requête de récusation formulée contre le juge François Kart dans l'affaire traitant de la récusation du juge Pierre Journot (CP.2005.0015).

5. Vu ce qui précède, la demande doit être rejetée, aux frais de la requérante qui succombe. Il n’y a pas lieu d’allouer des dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le demande est rejetée.

II. Un émolument de 500 (cinq cents francs) est mis à la charge de la commune de Concise.

III. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 24 octobre 2006

Le juge présidant: La juge rapporteur:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.