TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 janvier 2011
Composition	M. Robert Zimmermann, président;  MM. Eric Brandt et Pascal Langone, juges.

 

Recourant

X.________, à 1********, représenté par Me Alain-Valéry Poitry, avocat, à Nyon,

  

Autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation,

  

 

Objet	retrait de permis de conduire (admonestation)
	Recours c/ décision du Service des automobiles et de la navigation du 8 octobre 2010 (retrait du permis pour un mois; vitesse excessive sur autoroute)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant canadien né le *********, est titulaire du permis de conduire pour les catégories A, A1, B, B1, BE, D1, D1E, F, G et M depuis 1991. Il n’a fait l’objet d’aucune mesure administrative selon le registre ADMAS.

B.                               Le 9 avril 2010, X.________ a circulé au volant de son véhicule automobile sur l’autoroute A1, à la hauteur de Bellevue (Genève), en direction de Genève, à la vitesse de 132 km/h, dans un secteur où la vitesse est limitée à 100 km/h.

C.                               A cause de cela, le Service des contraventions du canton de Genève a infligé à X.________ une amende de 600 fr. (plus 60 fr. d’émolument), le 6 juillet 2010, pour infraction aux art. 27, 32 et 90 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), mis en relation avec les art. 4a et 5 de l’ordonnance fédérale du 13 novembre 1962 sur la circulation routière (OCR; RS 741.11), ainsi que l’art. 22 de l’ordonnance fédérale du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21). Cette décision est entrée en force. X.________ a payé l’amende, ainsi que les frais y relatifs.

D.                               Le 16 juillet 2010, le Service des automobiles et de la navigation (ci-après : le SAN) a averti X.________ qu’à raison de l’infraction commise le 9 avril 2010, il envisageait de lui retirer son permis de conduire. Invité à se déterminer à ce sujet, X.________ a conclu, le 31 août 2010, au prononcé d’un simple avertissement. Le 2 septembre 2010, le SAN a ordonné le retrait du permis de conduire de X.________, pour la durée d’un mois, en application de l’art. 16b LCR. X.________ a formé une réclamation, le 27 septembre 2010, en concluant à l’annulation du retrait du permis de conduire. Il s’est prévalu du droit à ne pas être jugé ou puni deux fois (principe «ne bis in idem»), ancré à l’art. 4 du Protocole n°7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (CEDH; RS 0.101.07), tel qu’interprété par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt rendu le 10 février 2009 dans la cause Sergueï Zolotoukhine c. Russie (req. n°14939/03). Le 8 octobre 2010, le SAN a rejeté la réclamation du 28 (recte: 27) septembre 2010 (ch. I du dispositif) et confirmé la décision du 22 (recte: 2) septembre 2010 (ch. II du dispositif).

E.                               X.________ a recouru en concluant à l’annulation des décisions des 8 octobre et 2 septembre 2010. Le SAN se réfère à sa décision.

F.                                Le Tribunal a statué dans une composition à trois juges, selon l’art. 33 al. 1 let. b du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC, RSV 173.31.1). Comme cette affaire soulève une question de principe, elle a été délibérée dans le cadre de la procédure de coordination régie par l’art. 34 ROTC, avec le concours des Juges cantonaux Isabelle Guisan, présidente, Pierre-André Berthoud, Alain Zumsteg, Eric Brandt, Pierre Journot, Vincent Pelet, François Kart, Danièle Revey, Robert Zimmermann, Pascal Langone, Rémy Balli, Imogen Billotte et Mihaela Amoos, siégeant dans la composition plénière de la Chambre de la circulation routière de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Le juge cantonal Xavier Michellod, excusé, n’a pas participé à la délibération.

 

Considérant en droit

1.                                Le recours porte exclusivement sur la question de savoir si, au regard de la règle «ne bis in idem», les faits du 9 avril 2010 peuvent faire l’objet à la fois d’une amende au sens de l’art. 90 LCR, et d’un retrait de permis, fondé sur l’art. 16b de la même loi.

2.                                a) Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement à raison de faits pour lesquels il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif. Ce droit, exprimé par l’adage «ne bis in idem», est garanti par l’art. 4 du Protocole n° 7 à la CEDH, conclu à Strasbourg le 22 novembre 1984, et entré en vigueur pour la Suisse le 1^er novembre 1988 (RS 0.101.07), ainsi que par l’art. 14 par. 7 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, conclu à New York le 16 décembre 1966 et entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (Pacte ONU II; RS 0. 103.2). La règle «ne bis in idem» découle en outre implicitement de la Constitution fédérale (ATF 128 II 355 consid. 5.1 p. 367; cf. également ATF 125 II 402 consid. 1b p. 404; 122 I 257 consid. 3 p. 259/260; 119 Ib 311 consid. 3a p. 318, et les arrêts cités). Sous la note marginale «Interdiction de la double poursuite», l’art. 11 al. 1 du Code de procédure pénale suisse, du 5 octobre 2007, entré en vigueur le 1^er janvier 2011 (CPP; RS 312.0), prévoit également qu’aucune personne condamnée ou acquittée en Suisse par un jugement entré en force ne peut être poursuivie une nouvelle fois pour la même infraction.  

b) Selon le Tribunal fédéral, le fait que, dans une procédure administrative, une mesure de retrait du permis de conduire soit prononcée, en application de l’art. 16 LCR, sur la base du même était de fait sur lequel repose la condamnation pénale prononcée au regard de l’art. 90 LCR, ne viole pas la règle «ne bis in idem», dès lors que le juge pénal n’est pas habilité à ordonner le retrait du permis de conduire, mesure qui incombe à l’autorité administrative, soumise au contrôle du juge administratif. Seul le concours des deux procédures permet d’examiner les faits pertinents dans leur totalité et de décider en tenant compte de tous les éléments de droit  (ATF 125 II 402; cf. également ATF 1C_495/2008 du 28 octobre 2008). Le Tribunal administratif, puis le Tribunal cantonal, se sont conformés à cette jurisprudence, selon laquelle la règle «ne bis in idem» présuppose l’identité de l’objet de la procédure, de la personne visée et des faits retenus; que le conducteur du véhicule automobile soit incriminé dans la procédure pénale et dans la procédure administrative ne joue pas de rôle à cet égard, même si la procédure administrative de retrait du permis de conduire présente une certaine similitude avec la procédure pénale; elles sont cependant différentes à ce point que leur coexistence est admise, à raison d’une seule et même violation de la LCR (arrêts CR.2010.0031 du 18 août 2010, consid. 2; CR.2010.0010 du 4 mai 2010, consid. 1; CR.2008.0134 du 23 septembre 2008 consid. 2; CR.2001.0052 du 10 avril 2001; CR.1995.0017 du 15 mai 1995, consid. 1c).

c) La Cour européenne des droits de l’homme a également considéré que le retrait de permis de conduire ordonné par une autorité administrative, consécutivement à une condamnation pénale à raison des mêmes faits, n’emporte pas une violation de l’art. 4 du Protocole n° 7, lorsque la mesure administrative découle de manière directe et prévisible de la condamnation, dont elle ne constitue que la conséquence (décision Nilsson c. Suède du 13 décembre 2005, Recueil 2005-XIII p. 333ss).

3.                                Le recourant se prévaut de l’arrêt Zolotoukhine.

a) Emmené au poste de police le 4 janvier 2002 pour avoir tenté de faire entrer une femme dans un quartier militaire alors que cela est interdit, Sergueï Zolotoukhine, pris de boisson, injuria les policiers, n’obéit pas à leur injonction de cesser de troubler l’ordre public, puis tenta de s’échapper, au point que les policiers durent l’immobiliser et le menotter; par la suite, Zolotoukhine proféra des insultes, ainsi que des menaces, à l’égard d’autres policiers. Le 4 janvier 2002, à raison de ces faits, le tribunal de district reconnut Zolothoukine coupable d’infraction à l’art. 158 du Code des infractions administratives de la Fédération de Russie, réprimant les acte perturbateurs mineurs, et le condamna à une peine de trois jours de détention administrative. Ce jugement est entré en force. Parallèlement, une procédure pénale a été ouverte contre Zolotoukhine, prévenu, selon l’acte d’accusation du 5 avril 2002, d’actes perturbateurs, au sens de l’art. 213 par. 2 let. b du Code pénal de la Fédération de Russie (CPFR), de recours à la violence contre un agent public (art. 318 CPFR) et d’insulte à agent public (art. 319 CPFR). Le 2 décembre 2002, le tribunal de district libéra Zolotoukhine de la prévention d’infraction à l’art. 213 par. 2 let. b CPFR, et le reconnut coupable au regard des art. 318 par. 1 et 319 du CPFR. Ce jugement, confirmé en appel, est entré en force.

b) La Cour européenne des droits de l’homme (Grande Chambre) a retenu, en premier lieu, que nonobstant son intitulé de sanction administrative, et eu égard au fait qu’elle pouvait entraîner la privation de liberté, la peine infligée le 4 janvier 2002 présentait un caractère pénal au sens de l’art. 4 du Protocole n° 7, mis en relation avec l’art. 6 par. 1 CEDH (par. 52-57 de l’arrêt). La Cour a ensuite répondu par l’affirmative à la question de savoir si Zolotoukhine avait été accusé d’une infraction pénale qui était essentiellement la même que l’infraction administrative pour laquelle il avait été condamné (cf. par. 58). Pour cela, la Cour a dû rappeler sa pratique antérieure (par. 70-77). Elle a relevé l’existence de plusieurs approches dans sa jurisprudence. La première est axée sur l’identité du comportement reproché, indépendamment de sa qualification juridique. Elle est illustrée par l’arrêt Gradinger c. Autriche du 23 octobre 1995 (Série A, n° 328-C p. 50), concernant le cumul d’une condamnation pénale pour homicide par imprudence et d’une amende administrative, assortie d’une peine privative en cas de non-paiement, pour conduite en état d’ébriété; dans ce cas, la Cour avait admis la violation de l’art. 4 du Protocole n° 7, indépendamment du fait que les dispositions en cause se distinguaient par leur nature et leur but (par. 55 de l’arrêt Gradinger). La deuxième approche se fonde sur l’hypothèse du concours idéal d’infractions qui peuvent être jugées dans des procédure distinctes. Elle est illustrée par l’arrêt Oliveira c. Suisse du 30 juillet 1998 (Recueil 1998-V p. 1990ss). Cette affaire concernait le cumul d’une amende pour violation des art. 31 et 32 LCR, d’une part, et d’une amende prononcée par ordonnance pénale pour lésions corporelles par négligence, au sens de l’art. 125 CP, d’autre part. Tout en relevant qu’il eut été plus conforme aux principes d’une bonne administration de la justice que les deux infractions provenant d’un même fait soient sanctionnées par une seule juridiction, dans une procédure unique, la Cour a estimé se trouver dans un cas de concours idéal d’infractions, un fait pénal unique se décomposant en deux infractions distinctes, à savoir la perte de maîtrise du véhicule et l’infliction de lésions corporelles (par. 26 et 27 de l’arrêt Oliveira). La Cour n’a pas retenu dans ce cas de violation de l’art. 4 du Protocole n° 7. La troisième approche relevée dans sa jurisprudence par la Cour, est celle qui met l’accent sur les éléments essentiels des deux infractions. Elle est illustrée par l’arrêt Fischer c. Autriche du 19 mai 2001. Cette affaire concernait le cumul d’une amende administrative pour violations des règles de la circulation routière et d’une peine de six mois d’emprisonnement pour homicide par négligence, s’agissant d’un automobiliste ivre ayant renversé un cycliste et pris la fuite après l’accident. Après avoir relevé que les approches des arrêts Gradinger et Oliveira semblaient se contredire dans une certaine mesure (par. 23 de l’arrêt Fischer), la Cour a considéré qu’en l’occurrence l’art. 4 du Protocole n°7 avait été violé, car les éléments essentiels des deux infractions étaient les mêmes (cf. également, avec une issue différente, l’arrêt Hauser-Sporn c. Autriche du 7 décembre 2006, ainsi que les décisions Bachmaier c. Autriche du 2 septembre 2004 et Garretta c. France du 4 mars 2008).

Dans l’arrêt Zolotoukhine, la Cour a estimé que la diversité de ces approches constituait une source d’insécurité juridique incompatible avec le droit fondamental de ne pas être poursuivi deux fois pour la même infraction; elle a décidé d’harmoniser l’interprétation de la notion de «même infraction» (par. 78). Elle a retenu à cet égard que l’art. 4 du Protocole n°7 doit être compris comme interdisant de poursuivre ou de juger une personne pour une seconde «infraction» pour autant que celle-ci a pour origine des faits identiques ou des faits substantiellement les mêmes (par. 82). Il s’agit dès lors d’examiner les faits relatés dans les dossiers des deux causes, pour vérifier s’ils constituent un «ensemble de circonstances factuelles concrètes impliquant le même contrevenant et indissociablement liées entre elles dans le temps et l’espace, l’existence de ces circonstances devant être démontrée pour qu’une condamnation puisse être prononcée ou que des poursuites pénales puissent être engagées» (par. 84). En l’espèce, la Cour a retenu que les faits relatifs à la condamnation fondée sur l’art. 318 du CPFR n’étaient pas ceux pour lesquels Zolotoukhine avait été condamné en application de l’art. 319 du même Code (par. 85-93). En revanche, la Cour a considéré que l’accusation fondée sur l’art. 213 par. 2 let. b CPFR englobait dans leur totalité les faits de l’infraction réprimée par l’art. 158 du Code des infractions administratives (par. 94-97). L’art. 4 du Protocole n° 7 avait ainsi été violé parce que les poursuites engagées contre le requérant en application de l’art. 213 par. 2 let. b CPFR se rapportaient essentiellement à la même infraction que celle pour laquelle Zolotoukhine avait déjà été condamné par une décision définitive, fondée sur l’art. 158 du Code des infractions administratives (par. 120-122).

4.                                a) Le retrait du permis de conduire au sens des art. 16ss LCR est une mesure de nature pénale au sens de l’art. 6 par. 1 CEDH (ATF 121 II 22; décision de la Cour européenne des droits de l’homme Nilsson c. Suède, précitée, Recueil 2005-XIII p. 333ss, p. 346/347). Il en va de même de l’amende prononcée en application de l’art. 90 LCR. Il importe peu à cet égard que ce soit l’autorité administrative qui a infligé l’amende et retiré le permis de conduire.

b) Au regard de l’art. 4 du Protocole n° 7, la réalisation des éléments constitutifs d’infractions distinctes n’entraîne pas l’application de la règle «ne bis in idem», pas davantage que celle-ci ne s’oppose à la répression mutliple de délits continus ou répétés (ATF 135 IV 6 consid. 3 p. 9/10). Les commentateurs de l’art. 11 CPP considèrent que les principes développés dans l’arrêt Zolotoukhine valent aussi pour l’application de cette disposition, en ce sens que celle-ci exclut une nouvelle poursuite lorsque les faits ayant donné lieu à un jugement antérieur, prononcé en Suisse et entré en force, sont identiques (Michel Hottelier, in: André Kuhn/Yvan Jeanneret, Code de procédure pénale suisse, Commentaire romand, Bâle, 2011; Brigitte Tag, in: Schweizerische Strafprozessordnung, Basler Kommentar, Bâle, 2011; Wolfgang Wohlers, in: Andreas Donatsch/Thomas Hansjakob/Viktor Lieber (ed), Kommentar zur schweizerischen Strafprozessordnung, Zurich/Bâle/Genève). Aucun de ces auteurs n’exprime toutefois une opinion quant à la compatibilité d’une sanction pénale et d’une mesure de retrait du permis de conduire, au regard de l’arrêt Zolotoukhine. Ce point a en revanche occupé Yvan Jeanneret, lequel défend la thèse que le système instauré par la LCR, qui veut qu’une infraction routière peut faire successivement l’objet d’une sanction pénale (art. 90ss LCR), puis d’un retrait d’admonestation du permis de conduire (art. 16ss LCR), sous la seule réserve des cas sanctionnés par une amende d’ordre, contrevient à la règle «ne bis in idem» lorsque les faits à la base de la sanction pénale et de la mesure administrative sont identiques. Cet auteur invite le législateur a mettre fin au système dual, en intégrant le retrait d’admonestation du permis de conduire dans la panoplie des peines placée à la disposition du juge pénal (Yvan Jeanneret, L’arrêt Zolotoukhine contre Russie ou la fin de retrait administratif du permis de conduire, RDAF 2010 I p. 263ss; le même, Retrait du permis de conduire: les juges de Strasbourg auraient-ils signé l’arrêt de mort du système suisse ?).

c) L’arrêt Zolotoukhine ne porte pas sur le cumul d’une amende et d’un retrait du permis de conduire. Il est en outre difficile de discerner si, en redant cet arrêt, la Cour européenne des droits de l’homme a entendu remettre en cause la décision topique Nilsson c. Suède, précitée, au regard de laquelle ce cumul n’emporte pas de violation de la règle «ne bis in idem». Le Tribunal n’a dès lors pas de raison de s’écarter de cette solution. En outre, le système dual instauré par la LCR, dans lequel le juge pénal n’est pas compétent pour ordonner le retrait du permis de conduire, mesure qui relève de l’autorité administrative, a pour conséquence que seul le concours des deux autorités permet d’examiner l’état de fait sous tous ses aspects juridiques; en ce sens, la règle «ne bis in idem» ne s’applique pas au domaine considéré (ATF 125 II 402 consid. 1b p. 404/405).

5.                                Le recours doit ainsi être rejeté, et les décisions attaquées, confirmée. Les frais sont mis à la charge du recourant; il n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 49, 52, 55 et 56 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD, RSV 173.36).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 Les décisions rendues le 2 septembre et 8 octobre 2010 par le Service des automobiles et de la navigation sont confirmées.

III.                                Un émolument de 600 fr. est mis à la charge du recourant.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 janvier 2011

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.