TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 16 janvier 2015
Composition	M. Guillaume Vianin, président; MM. André  Jomini et Eric Kaltenrieder, juges.

 

Recourant

X.________, à Forel (Lavaux), représenté par Me Tony DONNET-MONAY, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation,

  

 

Objet
	Recours X.________ c/ décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 3 juin 2014 (révocation du permis de conduire)

 

Vu les faits suivants

A.                                Ressortissant français né en 1988, X.________ est domicilié en Suisse au bénéfice d'un permis de séjour depuis décembre 2010.

Titulaire d'un permis de conduire français, X.________ en a obtenu l'échange contre un permis de conduire suisse, délivré le 13 novembre 2013.

B.                               Le permis de conduire français du prénommé a été adressé à l'homologue français du Service des automobiles. Le 26 février 2014, le chef du Service du fichier national des permis de conduire du Ministère de l'intérieur français a écrit ce qui suit au Service des automobiles :

"Par courrier en date du 14 novembre 2013, vous avez appelé mon attention sur le dossier de M. X.________ qui a procédé à l’échange de son permis de conduire français contre un permis de conduire suisse.

Je vous informe que le permis de conduire français de l’intéressé était, au moment de l’échange, dépourvu de toute validité, puisque invalidé pour solde de points nul depuis le 13 janvier 2012.

Ainsi, cet échange s’avère irrégulier et constitue, en droit français, un délit passible d’une répression prévue par le Code pénal français (article 441-6).

En conséquence, je vous demanderai de bien vouloir faire saisir le permis de conduire délivré par vos services à l’intéressé."

Par lettre du 5 mars 2014, le Service des automobiles a interpellé X.________ sur ces faits et l'a informé de son intention de retirer son permis de conduire et de subordonner le droit de conduire en Suisse à la réussite des examens théoriques et pratiques après délivrance d'un permis d'élève conducteur.

C.                               Par décision du 31 mars 2014, le Service des automobiles a révoqué la délivrance du permis de conduire, subordonné la révocation de cette mesure à la réussite des examens théoriques et pratiques après fréquentation de divers cours, et retiré l'effet suspensif à une éventuelle réclamation.

D.                               Auparavant, le 24 mars 2014, le conseil d'X.________ avait adressé au Service du fichier national des permis de conduire – rattaché à la Sous-direction de l'éducation routière et du permis de conduire –, à Paris, un courrier ayant la teneur suivante:

"J’ai l’honneur de vous informer que Monsieur X.________ a consulté l’Etude et m’a confié la défense de ses intérêts dans le cadre d’un litige administratif auquel il doit faire face actuellement.

En effet, par courrier du 26 février écoulé, vous avez informé le Service des Automobiles et de la Navigation du canton de VAUD que le permis de conduire français de mon mandant aurait été dépourvu de toute validité puisque invalidé pour solde de points nul depuis le 13 janvier 2012.

Il est à préciser que mon mandant vit officiellement en SUISSE depuis le 15 décembre 2010 déjà.

Au bénéfice d’une autorisation de séjour depuis cette date, mon mandant est domicilié à l’adresse : Les Perrières 5 à 1072 FOREL (LAVAUX).

Mon mandant a été très surpris d’apprendre que son permis de conduire français, dont il a demandé dernièrement son échange avec un document suisse, conformément à la règle en la matière, aurait été annulé alors qu’il n’a jamais reçu la moindre décision en ce sens.

Pourtant, incontestablement, conformément aux règles légales, seule la notification d’une telle décision permet son entrée en vigueur et, préalablement, fait courir un délai de recours selon la nature de la décision, notamment.

Partant, je vous saurais gré de bien vouloir communiquer au soussigné ou au Service des Automobiles et de la Navigation du canton de VAUD précité, copie de la décision ayant prononcé le retrait des points de mon mandant ainsi que de la preuve de sa notification."

Le 17 avril 2014, le Sous-directeur de l'éducation routière et du permis de conduire a répondu ce qui suit:

"Par courrier en date du 24 mars 2014, vous avez appelé mon attention sur la situation du permis de conduire de M. X.________.

Je vous informe qu’il lui appartenait d’introduire, dans un délai de deux mois, un recours contre l’acte administratif (lettre référence 48SI) par lequel le ministre de l’intérieur lui a notifié le 13 janvier 2012 la perte de validité de son permis de conduire et lui a enjoint de le restituer aux services préfectoraux (préfecture ou sous-préfecture) de son département de résidence.

Cette information sur les voies et délais de recours se trouvait mentionnée sur la lettre référence 48SI susmentionnée, conformément aux dispositions de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

En tout état de cause, je vous précise qu’en application de l’article R 223-3 du code de la route, la lettre référence 48, qui a pour objet de porter systématiquement à la connaissance du conducteur concerné le retrait de points dont son permis de conduire a fait l’objet, est envoyée en courrier simple. Celui-ci est expédié à l’adresse qui est relevée auprès du conducteur, lors de l’établissement du procès-verbal.

Dans un arrêt rendu le 5 décembre 2005, le Conseil d’Etat a estimé que «la circonstance que le ministre de l’intérieur ne soit pas en mesure d’apporter la preuve que la notification des retraits successifs, effectuée par lettre simple, a bien été reçue par son destinataire ne saurait lui interdire de constater que le permis a perdu sa validité dès lors que, dans la décision procédant au retrait des derniers points, il récapitule les retraits antérieurs».

En l’occurrence, les retraits de points ayant conduit à l’invalidation du permis de conduire de votre client ont été énumérés dans la lettre référence 48SI dont il a été destinataire. Le document ayant été réceptionné et étant édité en un seul exemplaire, il n’est pas possible de vous en délivrer une copie.

Par ailleurs, je vous précise que l’article L. 223-1 du code de la route prévoit que «le permis de conduire est affecté d’un nombre de points. Celui-ci est réduit de plein droit si le titulaire du permis a commis une infraction pour laquelle cette réduction est prévue ».

Ces dispositions s’appliquent aux permis de conduire français, quel que soit le lieu de résidence de leur titulaire, pour toute infraction commise sur le territoire national."

Le conseil du recourant a réagi à ce courrier dans les termes suivants (écriture du 23 avril 2014):

"Je reviens à vous dans le cadre du dossier cité en référence et fais suite à votre courrier du 17 avril écoulé, qui a retenu toute mon attention. Je m’étonne cependant de son contenu.

Bien que j’entende les arguments développés dans vos lignes, je constate que les références légales sont clairement tronquées pour ne pas dire non respectées.

En effet, si l’art. R 223-3 du Code de la Route permet à vos services d’informer le conducteur d’un retrait de points par courrier simple, cela n’est valable que si le retrait de points n’entraîne pas l’annulation dudit permis.

L’art. R 223-3 du Code de la Route impose expressément: « si le retrait de points aboutit à un nombre nul de points affectés au permis de conduire, l’auteur de l’infraction est informé par le Ministre de l'Intérieur, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, du nombre de points retirés [...] ».

En l’espèce, indéniablement et comme vous le reconnaissez, il s’agissait d’un retrait de tous les points, la procédure n’a ainsi pas été respectée puisque l’envoi ne devait pas se faire par pli simple.

Partant, mon mandant, qui n’a personnellement jamais reçu ce courrier simple attendu qu’il avait entre temps déménagé, se voit priver de l’exercice de ses droits, notamment de recours, en raison du non-respect de la procédure en la matière.

Partant, je vous saurais gré de l’[sic]indiquer la suite que vous entendez donner à la présente et notamment vous propose de bien vouloir renotifier une nouvelle décision, selon les voies légales précitées, à la nouvelle adresse de mon mandant, à savoir

Les Perrières 5

1072 FOREL (LAVAUX)

Cette notification fera courir le délai de deux mois auquel vous faites référence et de recours usuel en la matière."

E.                               Le 1^er mai 2014, X.________ a formé une réclamation contre la décision du 31 mars 2014, en demandant la restitution de l'effet suspensif.

Par décision du 3 juin 2014, le Service des automobiles a rejeté la réclamation et retiré l'effet suspensif d'un éventuel recours. Il a estimé n'avoir aucune raison de s'écarter du courrier des autorités françaises du 26 février 2014, ce d'autant que ces dernières avaient répondu au réclamant sur le point de la régularité de la notification de leur décision.

F.                                Le 6 juin 2014, n'ayant pas reçu de réponse à son écriture du 23 avril 2014, le conseil d'X.________ a adressé au Sous-directeur de l'éducation routière et du permis de conduire un courrier ayant la teneur suivante:

"Je reviens à vous suite à mon dernier courrier à votre attention du 23 avril 2014 et constate qu’il n’y a été donné aucune suite à ce jour.

Puis-je en conclure que, comme constaté dans mon précédent courrier et ce fondé sur vos explications l’ayant précédé, une erreur de notification s’est produite dès lors que la soi-disant sanction litigieuse n’a finalement pas été notifiée dans les formes légales imposées (recommandé) ?

Afin d’éviter toute inutile procédure, je vous saurais gré de bien vouloir me confirmer cette erreur.

Je précise qu’il n’est nulle question ici de blâmer votre Autorité mais plus de faire constater à l’Autorité suisse que, en raison de ce vice de notification, mon mandant, lorsqu’elle [sic] a demandé un permis de conduire suisse, conformément aux règles légales en la matière, n’était pas au courant de votre décision."

G.                               Par acte du 4 juillet 2014, X.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision sur réclamation, en concluant, sous suite de frais et dépens, principalement, à ce qu'elle soit réformée en ce sens que son permis de conduire suisse lui est immédiatement restitué et, subsidiairement, à ce qu'elle soit annulée et le dossier retourné à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants. A titre préalable, il a demandé la restitution de l'effet suspensif. Sur le fond, il a indiqué que son courrier du 6 juin 2014 était resté sans réponse et il a requis des mesures d'instruction.

Dans sa détermination du 30 juillet 2014, le Service des automobiles a conclu au rejet du recours.

Par décision incidente du 31 juillet 2014, le juge instructeur a restitué l'effet suspensif.

Par avis du même jour, le juge instructeur a indiqué au recourant qu'il avait la faculté de déposer un mémoire complémentaire et l'a invité à transmettre au tribunal toute réponse de l'autorité française à son courrier du 6 juin 2014.

H.                               Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                L'ordonnance fédérale du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51) permet au titulaire d'un permis national étranger valable de recevoir un permis de conduire suisse pour la même catégorie de véhicules (art. 44 al. 1, première phrase). La course de contrôle que cette disposition exige pour prouver l'aptitude à la conduite n'est pas nécessaire pour les conducteurs provenant de pays dont l'Office fédéral des routes (OFROU) admet que les exigences sont semblables à celles de la Suisse (art. 150 al. 5 let. e OAC), ce qui est le cas de la France (circulaire de l'OFROU du 30 septembre 2013, annexe 2). Selon l'art. 44 al. 5 OAC, l'autorité qui délivre un permis de conduire suisse doit renvoyer à l'autorité d'émission les permis délivrés par des Etats de l'UE ou de l'AELE.

Selon l'art. 16 al. 1, première phrase, de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies.

2.                                Dans l'affaire à la base de l'arrêt CR.2013.0037 du 14 août 2013, le Service des automobiles avait révoqué le permis de conduire suisse obtenu en échange du permis français après avoir reçu du chef du Service du fichier national des permis de conduire la même communication qu'en l'espèce, à savoir que, lors de l'échange, le permis français n'était plus valable, car invalidé pour solde de points nul. Comme en l'occurrence, le recourant contestait l'invalidation de son permis français, motif pris qu'aucune décision y relative ne lui avait été notifiée. Dans la procédure devant la Cour de céans, il avait requis des mesures d'instruction tendant à ce que l'autorité française soit invitée à produire la décision d'invalidation et à apporter la preuve de la notification de cette dernière. La Cour de céans a rejeté ces réquisitions en relevant que le recourant n'avait de son côté entrepris aucune démarche auprès des autorités françaises, en manquant par là à son devoir de collaboration (corollaire de la maxime d'office). Dans ces conditions, les autorités suisses n'avaient pas de raison de s'écarter de l'état de fait ressortant de la communication à l'origine de la révocation litigieuse.

3.                                a) Le système du permis à points français est le suivant.

Il existe un capital initial de douze points ou de six en cas de permis probatoire (art. R223-1 al. I et II du code de la route). Ce capital est entamé à chaque fois qu'est commise une infraction susceptible d'entraîner un retrait de points. Le retrait de points s'effectue de plein droit dès que la réalité de l'infraction est établie (art. L223-1 al. 1 2^e phrase du code de la route). La réalité d'une infraction entraînant retrait de points est établie par le paiement d'une amende forfaitaire ou l'émission du titre exécutoire de l'amende forfaitaire majorée, l'exécution d'une composition pénale ou par une condamnation définitive (art. L223-1 al. 4 du code la route). En pratique, il n'est pas rare que des retraits de points interviennent plus de deux ans après la commission de l'infraction (Rémy Josseaume, Le permis à points et la lettre recommandée, article publié le 6 octobre 2009 sur le site "Village de la Justice", à l'adresse "www.village-justice.com", sous ch. 1).

Lorsque le nombre de points est nul, le permis perd sa validité (art. L223-1 al. 3 du code de la route). Cette conséquence se produit de plein droit. Elle n'a pas à être prononcée par une autorité judiciaire; elle est constatée par l'administration (Josseaume, op. cit., sous ch. 2). En cas de retrait de la totalité des points, l'intéressé reçoit de l'autorité administrative l'injonction de remettre son permis de conduire au préfet de son département de résidence et perd le droit de conduire un véhicule (art. L223-5 al. I du code de la route). Il ne peut obtenir un nouveau permis de conduire avant l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de remise de son permis au préfet et sous réserve d'être reconnu apte après un examen ou une analyse médical, clinique, biologique et psychotechnique effectué à ses frais (art. L223-5 al. II du code de la route).

Si le retrait de points lié à l'infraction n'aboutit pas à un nombre nul de points affectés au permis de conduire de l'auteur de l'infraction, celui-ci est informé par le ministre de l'intérieur par lettre simple du nombre de points retirés (art. R223-3 al. III 2^e phrase du code de la route). Il s'agit de la lettre 48 qui est adressée au conducteur par le Service du fichier national du permis de conduire (FNPC) du Ministère de l'intérieur (voir les indications figurant sur le site de la Centrale d'inscription aux tests psychotechniques pour les conducteurs, à l'adresse "www.citpc.fr", sous la rubrique "Les différentes lettres"; cf. aussi Caroline Fleuriot, Présentation du contentieux des retraits de points, article publié le 8 juillet 2013 sur le site "Dalloz Actualité", à l'adresse "www.dalloz-actualite.fr").

Si le retrait de points aboutit à un nombre nul de points affectés au permis de conduire, l'auteur de l'infraction est informé par le ministre de l'intérieur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception du nombre de points retirés. Cette lettre récapitule les précédents retraits ayant concouru au solde nul, prononce l'invalidation du permis de conduire et enjoint à l'intéressé de restituer celui-ci au préfet du département ou de la collectivité d'outre-mer de son lieu de résidence dans un délai de dix jours francs à compter de sa réception (art. R223-3 al. III 3^e phrase du code de la route). Il s'agit de la lettre 48SI qui est adressée au conducteur par le Service du fichier national du permis de conduire du Ministère de l'intérieur (voir les indications figurant sur le site de la Centrale d'inscription aux tests psychotechniques pour les conducteurs, sous la rubrique "Les différentes lettres"; cf. aussi Fleuriot, op. cit.).

La décision sous forme de lettre 48SI peut être attaquée dans un délai de deux mois à compter de sa réception, à condition qu'elle porte indication des voies et délais de recours (Fleuriot, op. cit., sous let. C ch. 2).

b) Il appartient à l'administration de prouver la notification de la décision (cf. arrêt du Conseil d'Etat français [ci-après: le Conseil d'Etat] no 303498 du 2 juillet 2007).

De manière générale, un acte dont l'administration ne peut prouver la notification n'est pas opposable à la personne intéressée (Josseaume, op. cit., sous ch. 1, avec référence à l'art. 8 de la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal). L'opposabilité d'une décision a pour effet d'ouvrir les délais de recours. A défaut d'être opposable, la décision peut être contestée à tout moment par l'intéressé. Elle n'est en revanche pas dépourvue de validité, la notification n'étant pas une condition de légalité de la décision, mais d'opposabilité (Josseaume, op. cit., sous ch. 1, avec référence à une décision du Conseil d'Etat du 26 juin 1991). Cela vaut en particulier aussi pour les décisions en matière de permis de conduire: si le nombre des points est réduit de plein droit lorsqu'est établie la réalité de l'infraction, la décision constatant la perte de points n'est opposable qu'à compter de la date à laquelle la notification est parvenue au destinataire (Josseaume, op. cit., sous ch. 1, avec référence à un avis du Conseil d'Etat du 20 juin 1997, nos 185323, 185324, 185325, 185326).

Selon un avis du Conseil d'Etat du 18 septembre 2009 (no 327027), aucun principe général du droit ni aucune disposition législative n'oblige le titulaire d'un permis de conduire à déclarer à l'administration sa nouvelle adresse en cas de changement de domicile; par conséquent, la notification de la décision d'annulation du permis à une adresse où l'intéressé ne réside plus ne fait pas courir le délai de recours contentieux.

4.                                En l'occurrence, la question est de savoir si le permis français du recourant était valable, comme l'exige l'art. 44 al. 1 OAC, lorsque celui-ci a obtenu un permis suisse en échange. S'agissant d'un permis français, cette question doit être examinée au regard du droit français.

a) Selon le courrier du chef du Service du fichier national des permis de conduire du 26 février 2014, le permis du recourant était dépourvu de toute validité, puisqu'invalidé pour solde de points nul depuis le 13 janvier 2012. Dans son courrier du 17 avril 2014, le Sous-directeur de l'éducation routière et du permis de conduire a précisé qu'il appartenait au recourant d'introduire, dans un délai de deux mois, un recours contre l’acte administratif (lettre référence 48SI) par lequel le ministre de l’intérieur lui avait notifié le 13 janvier 2012 la perte de validité de son permis de conduire et lui avait enjoint de le restituer aux services préfectoraux (préfecture ou sous-préfecture) de son département de résidence.

Le recourant prétend toutefois n'avoir jamais reçu la décision d'invalidation du 13 janvier 2012, en faisant valoir en particulier que depuis le 15 décembre 2010, il était domicilié en Suisse. Par courrier du 24 mars 2014, il s'est adressé au Service du fichier national du permis de conduire, soit l'autorité compétente pour prononcer la décision d'invalidation sous la forme de la lettre 48SI, en lui demandant de lui envoyer une copie de celle-ci et de lui fournir la preuve de sa notification. Le 17 avril 2014, la Sous-direction de l'éducation routière et du permis de conduire – dont dépend le Service précité – a répondu qu'il n'était pas possible de délivrer une copie de la lettre 48SI en question, car celle-ci avait été éditée en un seul exemplaire qui avait été envoyé et réceptionné par son destinataire. Cette autorité n'a toutefois pas fourni de moyen de preuve attestant de la notification. A cet égard, elle a d'ailleurs relevé que la lettre référence 48 est envoyée en courrier simple, en se référant à l'art. R223-3 du code de la route, alors que le document en cause est la lettre 48SI, laquelle doit, selon la même disposition, être adressée par lettre recommandée avec demande d'accusé de réception.

b) Dans ces conditions, il n'est pas établi que la décision sous forme de lettre 48SI informant du solde de points nul et prononçant l'invalidation du permis de conduire ait été notifiée au recourant. Conformément à ce qui a été dit plus haut (consid. 3b), cela n'a pas pour conséquence que ladite décision ait été privée d'effets, mais seulement que  le délai de deux mois pour recourir contre ce prononcé n'a pas commencé à courir, tant que le recourant n'en a pas eu connaissance – de manière prouvée – d'une autre façon.

Généralement, dans une telle situation, le permis de conduire français étant invalidé indépendamment de la preuve de la notification de la décision d'invalidation, son titulaire ne peut en principe obtenir de permis suisse en échange. Il doit plutôt recourir contre cette décision nonobstant l'échéance du délai de recours de deux mois (il n'est en effet pas forclos si l'administration ne peut apporter la preuve de la notification).

Le cas d'espèce est toutefois particulier dans la mesure où le recourant s'est adressé à l'autorité ayant rendu la décision en cause aux fins d'en obtenir une copie. Cette autorité a répondu qu'il ne lui était pas possible de satisfaire à cette demande, au motif que l'unique exemplaire avait été expédié et réceptionné par le destinataire (sans que l'autorité ne prouve toutefois la notification, ce qu'elle aurait pourtant dû être en mesure de faire, puisque, selon le code de la route, la décision en question, sous forme de lettre 48SI, doit être envoyée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception). Le recourant a alors invité l'administration à lui notifier une nouvelle décision, par courrier du 23 avril 2014 apparemment resté sans réponse. Dans ces conditions – et sans qu'il y ait lieu de mettre en œuvre les mesures d'instruction requises par le recourant –, force est d'admettre que ce n'est pas seulement la notification de la décision en question qui n'a pas été prouvée, mais son existence elle-même. Il se justifie dès lors d'en faire abstraction et de considérer que le permis de conduire français du recourant n'a pas été invalidé et, partant, qu'il était valable lors de l'échange contre un permis suisse.

Ainsi, le recours est bien fondé et il se justifie de faire droit à sa conclusion principale.

5.                                Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être admis.

Le recourant, qui obtient gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel, a droit à l’allocation de dépens, les frais étant laissés à la charge de l’Etat (cf. art. 49 al. 1, 52 al. 1 et 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 3 juin 2014 est réformée en ce sens que le permis de conduire suisse d'X.________ lui est restitué.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                              L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service des automobiles et de la navigation, versera à X.________ un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 16 janvier 2015

 

                                                          Le président:                                  

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFROU.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.