TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 20 mai 2015
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; MM. Guy Dutoit et Roland Rapin, assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier.

 

Recourant

X.________, représenté par Me Bertrand GYGAX, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation,

  

 

Objet	Retrait de permis de conduire (sécurité)
	Recours X.________ c/ décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 26 novembre 2014 (confirmant la décision d'irrecevabilité du 23.10.2014 - retrait de sécurité d'une durée indéterminée, minimum 24 mois)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, né le ******** 1974, est titulaire d’un permis de conduire de catégorie B depuis le 4 mars 1993. Entre le 1^er octobre 2008 et le 15 juin 2014, il était inscrit au registre du contrôle des habitants de 1********, à une adresse à ********. Selon ses dires, l’intéressé passe néanmoins le plus clair de son temps auprès de son amie qui réside à 2******** (E).

B.                               Le 15 janvier 2014, X.________ a été interpellé par la police au volant d’une voiture de location à 3******** alors qu’il venait de commettre une infraction à la législation sur la circulation routière. Lors du contrôle d’usage, l’agent en charge de son dossier a constaté que l’intéressé faisait l’objet d’une mesure de retrait de permis de conduire, valable du 7 mai 2013 au 6 mai 2014.

                   Lors de son audition par la police le 17 janvier 2014 - dont le procès-verbal mentionne comme domicile son adresse à 1******** -, X.________ a indiqué qu’il savait qu’une procédure était en cours concernant son permis de conduire mais a affirmé n’avoir jamais reçu la décision correspondante et encore moins une lettre lui demandant de déposer son permis de conduire. Il a précisé que s’il avait eu connaissance de cette sanction, il aurait fait recours immédiatement car il estimait que le retrait de permis prononcé constituait une mesure disproportionnée.

Suite à cette infraction, X.________ s’est vu retirer son permis de conduire pour une durée indéterminée, mais d’au moins vingt-quatre mois (délai d’attente) par décision du 4 mars 2014 expédiée en recommandé à son adresse à 1********. Le Service des automobiles et de la navigation (SAN) a qualifié l’infraction commise, à savoir la conduite sans permis, de grave et subordonné la restitution dudit permis aux conclusions favorables d’une expertise auprès de l’Unité de médecine et de psychologie du trafic (UMPT), en application de l'art. 16c al. 1 let. f et al. 2 let. d de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01).

Par ordonnance pénale du 25 avril 2014, le Ministère public de l’arrondissement du Nord vaudois a reconnu X.________ coupable, notamment, de conduite sans autorisation et l’a condamné à une peine pécuniaire ainsi qu’à une amende. Au titre d'antécédent, il a en particulier mentionné une condamnation prononcée le 8 janvier 2013 par le Ministère public de l'arrondissement de Lausanne, pour violation grave des règles de la circulation routière. L'ordonnance du 25 avril 2014 a été notifiée en recommandé et n’a pas été retirée.

C.                               Par courrier du 2 septembre 2014, X.________ s’est enquis par l’intermédiaire de son avocat de l’état d’avancement de son dossier auprès de la gendarmerie, déclarant que depuis l’infraction du 15 janvier 2014, aucune décision ne lui était encore parvenue. Le commandant de la police cantonale a informé l’intéressé par courrier du 8 septembre 2014 qu’une mesure administrative avait été prononcée et qu’une procédure pénale avait été ouverte à son encontre. Il a dès lors invité l’intéressé à contacter les autorités compétentes afin d’obtenir de plus amples renseignements. Par lettre du 18 septembre 2014, le recourant a, toujours par l’intermédiaire de son avocat, sollicité la production de son dossier auprès du SAN. Copie de son dossier administratif lui a été remise le 25 septembre 2014.

D.                               Dans une lettre au SAN du 6 octobre 2014, X.________ a relevé que, faute pour lui de posséder un domicile permanent dans notre pays, les décisions qui le concernaient n’avaient pas pu lui être notifiées valablement. A défaut d’être informé du retrait temporaire de son permis de conduire suite à la décision du 8 novembre 2012, l’intéressé considérait que l’infraction subséquente qui avait donné lieu à la décision du 4 mars 2014 n’avait pas pu être réalisée puisque, d’un point de vue subjectif, il ne savait pas qu’il n’était pas en droit de faire usage de son véhicule à ce moment-là. Il a fait également valoir que le dossier que l’autorité lui avait remis ne comportait pas la décision du 8 novembre 2012. A titre principal, il a ainsi requis la nouvelle notification de la décision du 8 novembre 2012 et l‘annulation pure et simple du préavis du 31 janvier 2014 ainsi que de la décision subséquente du 4 mars 2014. A titre subsidiaire, il a requis que cette dernière décision lui soit notifiée formellement, avec ouverture des voies de droit correspondantes.

Considérant le courrier précité comme une réclamation formée contre la décision du 4 mars 2014, le SAN a prononcé “une décision d’irrecevabilité” le 23 octobre 2014 du fait de la réaction tardive de X.________. Pour une raison indéterminée, le SAN a indiqué la voie de la réclamation contre les décisions incidentes au pied de sa décision. Il a pour l’essentiel retenu que l’intéressé devait s’attendre à recevoir une décision relative à l’infraction de conduite sous retrait de permis constatée le 15 janvier 2014 dès lors qu’il avait été entendu par la police à ce propos le 17 janvier 2014. La décision litigieuse du 4 mars 2014 devait par conséquent être considérée comme valablement notifiée, de sorte que la réclamation du 6 octobre 2014 était tardive.

E.                               Le 6 octobre 2014 également, X.________ a fait opposition à l’ordonnance pénale rendue à son encontre le 25 avril 2014. Par décision du 7 octobre 2014, le Ministère public a maintenu son ordonnance et transmis le dossier au Tribunal d’arrondissement en vue de débats.

F.                                Le 3 novembre 2014, X.________ a déposé une réclamation à l’encontre de la décision d’irrecevabilité précitée en développant son argumentation du 6 octobre 2014. L’intéressé a formulé les conclusions suivantes:

I.                        La présente réclamation est admise.

II.           La décision d’irrecevabilité du 23 octobre 2014 est annulée.

III.          La décision du 8 novembre 2012 est formellement notifiée au conseil du réclamant.

IV.          Le préavis du 31 janvier 2014 ainsi que la décision du 4 mars 2014 sont annulés.

Par décision du 26 novembre 2014, le SAN a rejeté la réclamation déposée par X.________ et confirmé en tout point la décision rendue le 23 octobre 2014. Il a en outre retiré l’effet suspensif à un éventuel recours. Pour l’essentiel, il a confirmé que la réclamation formée contre la décision du 4 mars 2014, notifiée le 13 mars 2014, devait être considérée comme tardive dès lors que, du fait de son interpellation et de son audition par la police, l’intéressé devait s’attendre à ce qu’une décision administrative soit rendue à son encontre. Il a également relevé que l’intéressé ne s’était pas prévalu d’une adresse à l’étranger lors de son audition par les forces de police, élément du reste corroboré par son inscription dans le registre du contrôle des habitants de la Commune de 1********.

G.                               Par acte du 12 janvier 2015, X.________ a formé recours contre la décision sur réclamation du 26 novembre 2014 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il a formulé, sous suite de frais et dépens, les conclusions suivantes:

I.                        Le recours est admis.

II.           La réclamation de X.________ en date du 6 octobre 2014 à l’encontre de la décision du 8 novembre 2012 est déposée en temps utile.

III.          Constater la nullité de la décision du 4 mars 2014.

IV.          Constater la nullité de la décision du 26 novembre 2014.

V.                      Ordonner au service des automobiles et de la navigation du Canton de Vaud la notification de la décision du 8 novembre 2012 avec indication des voies de droit. 

Dans son acte de recours, l’intéressé soutient pour l’essentiel que, du fait de son absence de résidence durable en Suisse, il n’a pas été informé qu'il faisait l’objet d’une interdiction de conduire prononcée par décision du 8 novembre 2012. Il estime que c’est l’absence de notification en bonne et due forme de cette décision qui a engendré, d’une part, la prétendue commission de l’infraction pénale de conduite sans autorisation et, d’autre part, une nouvelle sanction administrative prise en date du 4 mars 2014 sous la forme d’un retrait de permis de conduire pour une période indéterminée. Il soutient que l’acte du 8 novembre 2012 ne saurait lui avoir été valablement notifié dès lors qu’il n’était pas en mesure de s’attendre à ce qu’une décision de retrait de permis lui soit notifiée. La décision du 8 novembre 2012 étant l’acte juridique duquel découlent les décisions du 4 mars et du 26 novembre 2014, celles-ci doivent selon lui être déclarées nulles. Il relève encore que malgré son intervention auprès des autorités administratives et pénales aux fins d’obtenir une copie des pièces de son dossier, aucune de ces deux autorités ne lui a remis la décision du 8 novembre 2012. Il estime ainsi que l'autorité a également violé son droit d'être entendu dans la mesure où il n'a jamais pu en prendre connaissance.

Le recourant estime être de bonne foi. A l'appui, il rappelle d'abord qu'il s’est adressé aux autorités en septembre 2014 afin d’obtenir des informations relatives à son dossier. Il expose ensuite avoir collaboré avec les autorités de poursuite pénales - en se rendant à l'audition du 17 janvier 2014 - et relève qu’il a déclaré, lors de son interrogatoire, ignorer qu’il était sous le coup d’une sanction administrative. Selon lui, l’autorité intimée fait fausse route lorsqu’elle affirme qu’il devait s’attendre à recevoir de la correspondance suite à son interpellation du 15 janvier 2014, dès lors qu’elle ne prend pas en compte le fait que c’est la décision du 8 novembre 2012, à laquelle le recourant n’a jamais été en mesure de se soumettre, qui est la cause des décisions subséquentes.

Quant à la décision du 4 mars 2014, il n'en a eu connaissance que tardivement du fait de son séjour à l’étranger.

H.                               Dans ses déterminations du 10 février 2015, le SAN a quant à lui conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision. Il a pour le reste indiqué qu’il se référait aux considérants de la décision entreprise et qu’il n’avait pas d’autres remarques à formuler.

I.                                   La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées).

L'art. 79 al. 2 LPA-VD (disposition applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) précise du reste que le recourant ne peut pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.

Ainsi, lorsque l'autorité saisie d'une demande de réexamen refuse d'entrer en matière, un recours ne peut porter que sur le bien-fondé de ce refus (ATF 113 Ia 146 consid. 3c p. 153 s.; v. aussi arrêts 2D_8/2015 du 3 février 2015 et 2C_1141/2013 du 11 décembre 2013 consid. 4).

b) En l'espèce, la décision attaquée du 26 novembre 2014 (de même que la décision du 23 octobre 2014 avant elle) déclare irrecevable, en raison de sa tardivité, la réclamation formée par le recourant le 6 octobre 2014 contre la décision de retrait de son permis de conduire prononcée le 4 mars 2014.

Le recours devant la CDAP ne peut par conséquent porter que sur le point de savoir si c’est à juste titre ou non que la décision attaquée du 26 novembre 2014 tient pour tardive la réclamation formée le 6 octobre 2014 contre la décision de retrait du 4 mars 2014.

Dans la mesure où le recourant remet en cause les décisions du 26 novembre 2014 et du 4 mars 2014 au motif que la décision antérieure de retrait de permis de conduire du 8 novembre 2012 ne lui aurait pas été valablement notifiée, de sorte qu'il n'aurait pas pu réaliser l'infraction de conduite sans permis, il s’en prend au fond. Ce grief est par conséquent irrecevable.

2.                                a) L’activité administrative peut en règle générale faire l’objet d’un contrôle par l’autorité hiérarchiquement supérieure ou par un tribunal dans le cadre d’un recours. L’autorité de recours n’est toutefois tenue de se saisir du litige que si toutes les conditions que la loi pose à l’exercice de ses attributions sont réunies (v. Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., 2011, n° 5.3.1.1, p. 623 ss, références citées). La recevabilité du recours est l’ensemble des conditions auxquelles la loi subordonne la saisine de l’autorité chargée d’une attribution contentieuse. Sont ainsi notamment visées les exigences formelles posées à l’emploi d’un moyen de droit et parmi celles-ci, le délai dans lequel l’acte litigieux doit être contesté (Moor/Poltier, op. cit., n° 5.3.1.2, p. 624 s.). Les délais de réclamation et de recours sont péremptoires; cela signifie que leur non-respect entraîne la perte du droit, contrairement aux délais d'ordre dont l'inobservation n'entraîne pas une telle sanction, mais peut avoir des conséquences sur la question de l'émolument ou des dépens (voir sur ce point Moor/Poltier, op. cit., n° 2.2.6.7, p. 303 s.).

b) A teneur de l’art. 21 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01), lorsque le département envisage de prononcer à l’égard d’un conducteur une mesure de retrait de permis, d’interdiction de conduire ou un avertissement, il en avise l’intéressé en lui donnant un délai raisonnable pour consulter le dossier et se déterminer oralement ou par écrit (al. 1). La décision rendue par le département peut faire l'objet d'une réclamation; la loi sur la procédure administrative est applicable (al. 2). Aux termes de l’art. 68 al. 1 LPA-VD, la réclamation s'exerce par acte écrit et sommairement motivé dans les trente jours dès la notification de la décision attaquée. Les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l'événement qui les déclenche (art. 19 al. 1 LPA-VD).

c) Selon les principes généraux du droit procédural, la décision est réputée inefficace tant qu'elle n'a pas été communiquée à son destinataire (Moor/Poltier, op. cit., n° 2.2.8.4, p. 352 s.). Ainsi, le délai de recours ne part qu’à compter du jour de la notification (ATF 129 II 286 consid. 4.3. p. 302). La notification d'une décision suppose que cette dernière a été communiquée effectivement à son destinataire. S'agissant d'un acte soumis à réception, la notification est réputée parfaite au moment où l'envoi entre dans la sphère d'influence ou de "puissance" de son destinataire; il suffit que celui-ci puisse en prendre connaissance (ATF 1B_214/2010 du 13 juillet 2010; 118 II 42 consid. 3b p. 44; 2A.54/2000 du 23 juin 2000). Lorsque la forme est écrite, la décision doit parvenir à la connaissance des intéressés; plus particulièrement, ceux-ci doivent être mis dans la situation où la prise de connaissance ne dépend plus d’eux-mêmes ou de leurs représentants (Moor/Poltier, loc. cit., et les références citées). L’art. 44 al. 1 LPA-VD prévoit que les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire. Selon la jurisprudence, le fardeau de la preuve de la notification d'un acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en principe à l'autorité ou à la personne qui entend en tirer une conséquence juridique (cf. ATF 4A_236/2009 du 3 septembre 2009 consid. 2.1; 129 I 8 consid. 2.2 p. 10; 124 V 400 consid. 2a p. 402; 122 I 97 consid. 3b p. 100).

L'apport de la preuve est toutefois simplifié lorsque la décision est notifiée par pli recommandé; il peut en résulter une fiction de notification. Ainsi, un envoi recommandé qui n'a pas pu être distribué est réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou dans la case postale de son destinataire (ATF 134 V 49 consid. 4 p. 52; 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399; 127 I 31 consid. 2a/aa p. 34; 123 III 492 consid. 1 p. 493, et les arrêts cités). L’omission de retirer le pli dans le délai de garde de sept jours équivaut à un refus (v. sur ce point, Yves Donzallaz, La notification en droit interne suisse, Berne 2002, n° 999). Si le destinataire devait s’attendre, avec une certaine vraisemblance, eu égard aux circonstances, à recevoir un pli des autorités judiciaires ou administratives, l’on considérera son omission à cet égard comme délibérée, voire fautive (Donzallaz, op. cit., n^os 1036-1038). Ainsi, celui qui, pendant une procédure, s'absente un certain temps du lieu dont il a communiqué l'adresse aux autorités, en omettant de prendre les dispositions nécessaires pour que les envois postaux parvenant à cette adresse lui soient transmis, ou de renseigner l'autorité sur le lieu où il peut être atteint, ou encore de désigner un représentant habilité à agir en son nom, ne peut se prévaloir de son absence lors de la tentative de notification d'une communication officielle à son adresse habituelle, s'il devait s'attendre, avec une certaine vraisemblance, à recevoir une telle communication (ATF 134 V 49 consid. 4 p. 52; 119 V 89 consid. 4b/aa p. 94; 117 V 131 consid. 4a p. 132/133, et les arrêts cités). Tel est notamment le cas de celui qui s’adresse à l’autorité de recours (arrêt CR.2012.0028 du 15 mai 2012).

Ainsi, celui qui se sait partie à une procédure judiciaire et qui doit dès lors s'attendre à recevoir notification d'actes du juge, est tenu de relever son courrier ou, s'il s'absente de son domicile, de prendre des dispositions pour que celui-ci lui parvienne néanmoins. À ce défaut, il est réputé avoir eu, à l'échéance du délai de garde, connaissance du contenu des plis recommandés que le juge lui adresse (ATF 138 III 225 consid. 3.1 p. 227; 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399).

3.                                En l’occurrence, le recourant explique vivre de façon sporadique dans notre pays et dit ne pas avoir été informé des différentes décisions administratives rendues à son encontre.

Le recourant soutient que la décision du 4 mars 2014 ne lui a pas été notifiée régulièrement et qu’il n’en a eu connaissance que tardivement du fait d’un séjour à l’étranger. Il ne conteste en revanche pas le fait que cette dernière lui ait effectivement été envoyée en recommandé par l’autorité intimée. Comme indiqué ci-dessus (consid. 2), la jurisprudence retient qu'il existe une fiction de notification lorsqu’un envoi recommandé n'a pas pu être distribué. Ce dernier est en effet réputé notifié le dernier jour du délai de garde de sept jours suivant la remise de l'avis d'arrivée dans la boîte aux lettres ou dans la case postale de son destinataire. Ainsi que l’autorité précédente l’a déjà constaté, le recourant disposait au moment des faits d’une adresse postale valable dans notre pays puisqu’il était régulièrement inscrit au registre du contrôle des habitants de sa commune. Dans ces circonstances, la décision du 4 mars 2014 peut dès lors être considérée comme valablement notifiée à l’échéance du délai de garde précédemment évoqué. Peu importe à ce titre que le recourant séjournait momentanément à l’étranger lorsque la décision litigieuse lui a été notifiée. Il devait en effet s’attendre à faire l'objet d'une procédure et d'une sanction, suite à l’infraction commise au volant d'un véhicule et à son interpellation par les forces de l’ordre le 15 janvier 2014. Lors de son audition du 17 janvier 2014, les policiers présents lui ont en effet signifié qu’il était entendu comme prévenu, pour conduite d’un véhicule sous retrait de permis. Après ses explications, ils lui ont de surcroît donné lecture de la disposition topique punissant celui qui conduit un véhicule automobile alors que le permis de conduire lui a été retiré. Force est ainsi de confirmer que la décision du 4 mars 2014 interdisant au recourant de faire usage de son véhicule pour une durée indéterminée lui a été valablement notifiée, le 13 mars 2014.

La réclamation devant s’effectuer dans un délai de trente jours dès la notification de la décision attaquée, c’est à bon droit que l’autorité intimée a considéré comme tardive la réclamation formée par le recourant plus de six mois plus tard, le 6 octobre 2014. La décision querellée du 26 novembre 2014 déclarant cette réclamation irrecevable est ainsi bien fondée.

4.                                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. La décision attaquée du 26 novembre 2014 doit être confirmée. Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 sur les frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge du recourant qui succombe. Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

II.                                 La décision du Service des automobiles et de la navigation du 26 novembre 2014 est confirmée.

III.                                Un émolument de 600 (six cents) francs est mis à la charge de X.________.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 20 mai 2015

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFROU.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.