TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 23 mars 2016
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique-Laure Mottaz-Brasey et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourant

A. X________, à 1********.

  

Autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne.

  

 

Objet	Retrait de permis de conduire (sécurité)
	Recours A. X________ c/ décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 15 décembre 2015 (retrait du permis de conduire d'une durée indéterminée, mais d'au moins vingt-quatre mois)

 

Vu les faits suivants

A.                     Né en 1987, A. X________ est titulaire d’un permis de conduire des véhicules des catégories B, B1, F, G et M depuis le 30 janvier 2014. Deux mesures administratives ont été prononcées à son encontre.

Le 21 novembre 2011, son permis d’élève conducteur lui a été retiré par le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SAN) pour une durée de six mois, mesure exécutée du 18 janvier au 17 juillet 2010, pour une infraction grave (vitesse inadaptée, perte de maîtrise et conduite sous l’effet de stupéfiants). Le recours qu’il avait interjeté auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette mesure a été rejeté par arrêt CR.2012.0024 du 21 août 2012, auquel on se réfère en fait et en droit.

Le 18 février 2015, son permis de conduire lui a été retiré par le SAN pour infraction grave (non respect de la distance de sécurité en circulation en file; dépassement de plusieurs véhicules par la droite). Aux termes de la décision de retrait:

«(…)

Durée du retrait : 12 mois (minimum légal)

A exécuter au plus tard du 17.08.2015 jusqu’au (et y compris) 16.08.2016.

 

Exécution du retrait

Votre permis de conduire (et les éventuels autres permis tels qu’international ou d’élève) doit nous être envoyé sous pli recommandé ou déposé à notre service au plus tard le 17.08.2015. Si vous omettez de l’envoyer ou de le déposer, le retrait s’exécutera dès le 17.08.2015 et nous nous réservons le droit d’ordonner, à vos frais, le séquestre de votre permis par la police.

(…)»

La réclamation que A. X________ a formée contre cette décision a été rejetée par le SAN le 21 avril 2015. Cette dernière décision a été notifiée à l’adresse de A. X________, à 1********; elle a été réceptionnée par son père, B-A. X________, et n’a pas été attaquée.

B.                     Le 17 août 2015, à 15h04, A. X________ a été surpris alors qu’il circulait au volant du véhicule de marque Toyota RAV4, plaques VD ********, immatriculé au nom de son père, sur la route d’Echallens, commune d’Essertines-sur-Yverdon, à une vitesse de 70km/h, marge de sécurité déduite, en un endroit où la vitesse est limitée à 50km/h. Entendu le 25 septembre 2015 par la Police cantonale au Centre de la Blécherette, il a admis les faits et son permis de conduire a été provisoirement saisi. A. X________ a remis aux agents une correspondance, dont on extrait les paragraphes suivants:

« (…)

Suite à cela, je suis convoqué ce jour par la Police cantonale vaudoise qui a été sollicitée par le Service des automobiles pour que mon permis de conduire me soit retiré du fait que, suite à une précédente décision de ce service, j'aurais dû rendre mon permis de conduire le 17 juillet 2015, jour même de l'infraction.

De façon liminaire, je veux préciser que cette décision de justice ne m'a jamais été signifiée, je suis établi en France depuis le début de l'année et c'est mon père qui a réceptionné ce courrier, cela est vérifiable à la signature sur l'accusé de réception.

Mon père m'avait informé de cette décision sans toutefois en préciser les détails.

(…)

Enfin, je précise que, bien que je ne sois plus établi en Suisse depuis le début de cette année, j'ai fait figurer mon ancienne adresse à 1******** sur le document où je me suis dénoncé pour l'infraction qui m'est reprochée. Cette adresse est celle de mon père. Je n'habite plus à cette adresse, mais, comme les courriers ne suivent pas toujours en France, pour quelque temps encore c'est mon père qui gère les dossiers qui me concernent en Suisse ainsi pour celui qui concerne les deux infractions routières qui me sont reprochées. Il est impératif de m'envoyer toute correspondance à cette adresse car je ne suis plus en France pour longtemps; je dois en effet prochainement retourner aux USA où j'ai entamé une formation en 2013 à Boston. Je resterai aux USA pour une durée indéterminée; je suis au bénéfice d'un visa étudiant jusqu'en 2019 mais comme ne dispose pas d'une carte verte aux USA je demeurerai donc établi en France.

(…). »

Le 1^er octobre 2015, le SAN a informé A. X________ de ce qu’il envisageait de prononcer à son encontre une mesure de retrait de sécurité de son permis de conduire, d’une durée indéterminée mais d’au moins vingt-quatre mois, laquelle pourrait être révoquée à la condition qu’une expertise de l’Unité de médecine et de psychologie du trafic (UMPT) aboutisse à des conclusions favorables. A. X________ ne s’étant pas déterminé dans le délai qui lui a été imparti à cet effet, une décision de retrait de sécurité lui a été notifiée dans ce sens le 4 novembre 2015. Les frais de la procédure, par 350 fr., ont en outre été mis à sa charge. Le 29 novembre 2015, A. X________ a formé une réclamation contre cette décision. Il a requis la restitution de son permis de conduire. Par décision du 15 décembre 2015, le SAN a rejeté cette réclamation, confirmé la décision du 4 octobre 2015 (recte: 4 novembre 2015) et retiré l’effet suspensif à un éventuel recours.

C.                     A. X________ a recouru contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation.

Il a requis la restitution de l’effet suspensif, à laquelle s’est opposé le SAN. Par décision incidente du 12 janvier 2016, la juge instructrice a rejeté la requête de restitution de l’effet suspensif.

Le SAN a produit son dossier; il propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

A. X________ s’est déterminé; il maintient ses conclusions.

Dans ses dernières déterminations, le SAN a maintenu les siennes.

D.                     Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD.

2.                      L’autorité intimée a prononcé un retrait de sécurité à l’encontre du recourant. Elle a considéré que la conduite en dépit d’une mesure de retrait précédente, d’une durée de douze mois, devait être considérée comme une infraction grave, vu l’art. 16c al. 1 let. f de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), à teneur duquel:

«Commet une infraction grave la personne:

(…)

f.            qui conduit un véhicule automobile alors que le permis de conduire lui a été retiré.»

Or deux mesures de retrait pour infraction grave ont été prononcées à l’encontre du recourant dans les quatre ans ayant précédé la nouvelle infraction. Dès lors, l’autorité intimée a fait application dans le cas d’espèce de l’art. 16c al. 2 let. d LCR, aux termes duquel:

«Après une infraction grave, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré:

(…)

d.         pour une durée indéterminée, mais pour deux ans au minimum, si, au cours des dix années précédentes, le permis lui a été retiré à deux reprises en raison d'infractions graves ou à trois reprises en raison d'infractions qualifiées de moyennement graves au moins; il est renoncé à cette mesure si, dans les cinq ans suivant l'expiration d'un retrait, aucune infraction donnant lieu à une mesure administrative n'a été commise;

(…).»

 

a) La décision de retrait de sécurité du permis de conduire constitue une atteinte grave à la sphère privée de l'intéressé; elle doit donc reposer sur une instruction précise des circonstances déterminantes (ATF 133 II 384 consid. 3.1; cf. en ce qui concerne le retrait justifié par des raisons médicales ou l'existence d'une dépendance: ATF 129 II 82 consid. 2.2 p. 84). La loi pose la présomption d'inaptitude caractérielle à la conduite après trois infractions graves (art. 16c al. 2 let. d LCR) ou quatre infractions moyennement graves (art. 16b al. 2 let. e LCR). Comme la personne concernée n'est pas autorisée à apporter la preuve - contraire - de son aptitude à conduire, il s'agit d'une présomption irréfragable ou fiction. Dans ces conditions, le retrait de permis de conduire fondé sur ces deux dispositions - dont le but est d'exclure de la circulation routière le conducteur multirécidiviste considéré comme un danger public - doit être considéré comme étant un retrait de sécurité (ATF 139 II 95 consid. 3.4.2 p. 104; cf. également Cédric Mizel, L'incidence de l'atteinte subie par l'auteur à la suite de son acte sur le retrait du permis de conduire, in: PJA 2011 p. 1193; René Schaffhauser, Die neuen Administrativmassnahmen des Strassenverkehrsgesetzes, in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2003, p. 209 n° 90).

L’art. 16c al. 3 LCR prescrit en outre que «la durée du retrait du permis en raison d'une infraction visée à l'al. 1, let. f, se substitue à la durée restante du retrait en cours». Partant, la personne, qui s'est vu retirer son permis et qui conduit malgré tout durant cette période, doit faire l'objet d'une nouvelle mesure de retrait. Celle-ci ne s'ajoute pas au retrait en cours, mais le remplace, de sorte que les deux mesures ne doivent pas être entièrement exécutées. Ainsi, contrairement au principe prévoyant qu'en droit de la circulation routière un conducteur ne se trouve en état de récidive qu'après la fin de l'exécution d'un précédent retrait (ATF 136 II 447 consid. 5.3 p. 455 s.), la loi aménage, pour l'infraction de conduite sans permis (art. 16c al. 1 let. f LCR), un antécédent immédiatement aggravant dans le système des cascades des sanctions prévu par les art. 16 ss LCR (arrêt du Tribunal fédéral 1C_32/2015 du 18 juin 2015 consid. 6.1 et les références citées, dont l'arrêt 1C_275/2007 du 16 mai 2008 c. 4.3.3). Au vu de la teneur de la règle légale, le premier retrait est remplacé par la deuxième mesure dès le jour de la commission de la nouvelle infraction (arrêts 1C_579/2014 du 15 juillet 2015 consid. 3.1; 1C_29/2015 du 24 avril 2015 consid. 2.3).

b) En l’espèce, le recourant conteste avoir conduit le 17 août 2015, alors que son permis de conduire lui avait été retiré. Il fait valoir que la mesure de retrait prononcée à son encontre le 18 février 2015, confirmée le 21 avril 2015, n’était exécutable qu’à partir du 18 août 2015. Le texte de cette décision ne souffre cependant d’aucune interprétation divergente, dès lors qu’elle indique expressis verbis que le retrait s’exécutera au plus tard dès le 17 août 2015. A supposer, quoi qu’il en soit, que le recourant ait eu, comme il l’explique, un doute sur ce point, il lui appartenait de demander des explications à l’autorité intimée, voire de saisir celle-ci d’une demande en interprétation de sa décision, ce dont il s’est abstenu. On rappelle à cet égard que l’interprétation correspond à un principe général du droit de procédure et est possible, même en l'absence d'une base légale expresse (cf. Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. V, Berne 1992, p. 79; v. arrêts du Tribunal administratif FI.2005.0016 du 4 juillet 2005; RE.2004.0019 du 5 juillet 2004; AC.2004.0092 du 2 juillet 2004).

c) Dès lors, il importe de retenir que le 17 août 2015, le recourant a bien conduit un véhicule, ce malgré une mesure exécutoire de retrait de son permis de conduire; cela constitue une infraction grave, comme on l’a vu ci-dessus. Comme le recourant s’était déjà vu, à deux reprises entre 2011 et 2015, retiré le permis pour infraction grave, l’autorité intimée n’avait d’autre possibilité en la présente circonstance que de constater son inaptitude caractérielle à la conduite et de prononcer un retrait de sécurité à son encontre. Pour ce qui est de l'expertise aux conclusions favorables de laquelle est subordonnée la levée de la mesure, une telle condition a déjà été jugée conforme à l'art. 17 al. 3 LCR, qui prévoit que le permis de conduire retiré pour une durée indéterminée peut être restitué à certaines conditions après expiration d'un éventuel délai d'attente légal ou prescrit si la personne concernée peut prouver que son inaptitude à la conduite a disparu (cf. not. CR.2014.0025 du 19 novembre 2014; CR.2013.0054 du 16 août 2013; CR.2012.0073 du 6 mars 2013; CR.2012.0022 du 28 septembre 2012; CR.2011.0059 du 23 avril 2012). Seule une expertise telle que celle imposée par l'autorité intimée sera dotée d'une force probante suffisante à établir l'aptitude ou l'inaptitude à la conduite du recourant, dont on rappelle qu'il fait l'objet d'une présomption d'inaptitude caractérielle à la conduite posée par la loi (cf. CR. 2013.0054 précité consid. 2b).

Partant, la décision de l'autorité intimée échappe à la critique.

3.                      Le recourant évoque en deuxième lieu le principe «ne bis in idem»; pour lui, l’autorité intimée ne serait plus habilitée à prononcer une mesure de retrait, dès l’instant où sa faute de circulation a été sanctionnée par le juge pénal. Il importe de rappeler à cet égard les considérants topiques de l’ATF 137 I 363 (plus particulièrement p. 368 et ss):

« (…)

2.3.2 Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la double procédure pénale et administrative prévue en droit suisse pour les infractions relatives à la circulation routière ne viole pas le principe "ne bis in idem". En effet, l'application dudit principe suppose en particulier que le juge de la première procédure ait été mis en mesure d'apprécier l'état de fait sous tous ses aspects juridiques. Cette condition fait défaut en l'espèce en raison des pouvoirs de décision limités de chacune des autorités compétentes. Ainsi, seules les deux autorités prises ensemble peuvent examiner l'état de fait dans son intégralité sous tous ses aspects juridiques (ATF 125 II 402 consid. 1b p. 404 s.).

Le Tribunal fédéral a toutefois précisé que l'autorité administrative statuant sur un retrait du permis de conduire ne peut, en principe, pas s'écarter des constatations de fait d'un prononcé pénal entré en force. La sécurité du droit commande en effet d'éviter que l'indépendance du juge pénal et du juge administratif ne conduise à des jugements opposés, rendus sur la base des mêmes faits (ATF 109 Ib 203 consid. 1 p. 204; 96 I 766 consid. 4 p. 774). L'autorité administrative ne peut s'écarter du jugement pénal qu'à certaines conditions (ATF 129 II 312 consid. 2.4 p. 315; 123 II 97 consid. 3c/aa p. 104).

2.3.3 En matière d'infractions aux règles de la circulation routière, la Cour européenne s'est déjà prononcée sur la dualité des procédures administrative et pénale. Après avoir relevé que l'annulation du permis de conduire revêt, par son degré de gravité, un caractère punitif et dissuasif et s'apparente à une sanction pénale, elle a considéré que le retrait du permis de conduire ordonné par une autorité administrative, consécutivement à une condamnation pénale à raison des mêmes faits, n'emporte pas une violation de l'art. 4 du Protocole n° 7, lorsque la mesure administrative découle de manière directe et prévisible de la condamnation, dont elle ne constitue que la conséquence (arrêt Nilsson contre Suède du 13 décembre 2005 n° 73661/01 Recueil CourEDH 2005-XIII p. 333 ss; arrêt R.T. contre Suisse du 30 mai 2000, in: JAAC 64.152). L'étroite connexion entre les deux sanctions a amené la Cour européenne à conclure que la mesure administrative s'apparente à une peine complémentaire à la condamnation pénale, dont elle fait partie intégrante (arrêt Maszni contre Roumanie du 21 septembre 2006 § 69 et les arrêts cités).

2.4 Si l'arrêt Zolotoukhine a clarifié l'application du principe "ne bis in idem" en tranchant en faveur du critère de l'identité des faits, il ne s'est pas prononcé sur le cumul des procédures administrative et pénale en matière d'infractions contre la circulation routière. Ce domaine est particulier à différents titres. D'abord, même si le retrait du permis de conduire présente un caractère pénal (ATF 128 II 173 consid. 3c p. 176 et les arrêts cités), il s'agit d'une sanction administrative indépendante de la sanction pénale, avec une fonction préventive et éducative prépondérante (ATF 128 II 173 consid. 3c p. 177; 125 II 396 consid. 2a/aa p. 399). Son but principal est de garantir le respect des règles de la circulation routière et la sécurité des usagers de la route (voir également Message du 21 septembre 1998 concernant la modification du Code pénal suisse et du Code pénal militaire ainsi qu'une loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs, FF 1999 p. 1787 ss, p. 1865).

Ensuite, le système dual prévu par la LCR, dans lequel le juge pénal n'est pas compétent pour ordonner le retrait du permis de conduire, mesure qui relève de l'autorité administrative, a pour conséquence que seul le concours des deux autorités permet de subsumer l'état de fait à toutes les règles juridiques. Toutes les conséquences de l'acte délictueux ne pouvant pas être jugées ensemble, deux autorités aux compétences distinctes, ne disposant pas du même type de sanction, poursuivant des buts distincts, sont successivement amenées à statuer sur le même état de fait dans le contexte de deux procédures distinctes. Tel n'est pas le cas du système sanctionné par l'arrêt Zolotoukhine, dont les considérants se rapportent à deux procédures (administrative et pénale) sanctionnant un même état de fait, conduites par le même tribunal disposant des mêmes sanctions.

Dans ces circonstances, il est difficile de savoir si, en rendant l'arrêt Zolotoukhine, la Cour européenne a voulu remettre en cause l'arrêt topique Nilsson contre Suède susmentionné, au regard duquel la coexistence des procédures administrative et pénale en matière de répression d'infractions routières ne viole pas le principe "ne bis in idem". On ne peut pas non plus déduire du bref paragraphe 82 de l'arrêt Zolotoukhine (cf. supra consid. 2.2) que toutes les doubles procédures prévues par les systèmes légaux soient à proscrire.

De surcroît, ce raisonnement est renforcé par le fait que le législateur fédéral a clairement rejeté la proposition de transférer le retrait d'admonestation au juge pénal. Dans le cadre de la révision de la partie générale du Code pénal, lors de la procédure de consultation, la proposition de transférer le retrait du permis de conduire au juge pénal n'a recueilli l'adhésion que de la moitié des cantons environ et a été rejetée par la quasi-unanimité des organisations et services spécialisés (Message du 21 septembre 1998 précité, p. 1865). Dans la procédure de consultation relative au projet de révision de la LCR, 23 cantons ont souhaité que le conducteur fautif puisse faire l'objet d'une procédure administrative indépendante de la procédure pénale (Message du 21 septembre 1998 précité, p.1865). Dans son Message, le Conseil fédéral a notamment relevé que la pratique suisse était très bien acceptée et que tel qu'il était prévu dans la LCR, le retrait inconditionnel du permis de conduire représentait une mesure d'intérêt public très efficace (Message du 21 septembre 1998 précité, p. 1866).

Plus récemment, le Conseil fédéral a décidé que les tribunaux de la circulation - dont la création simplifierait, rationaliserait et unifierait les procédures concernant les infractions aux règles de la circulation routière - ne pouvaient être institués contre la résistance claire de 22 cantons (Message du 20 octobre 2010 concernant Via sicura, le programme d'action de la Confédération visant à renforcer la sécurité routière, FF 2010 p. 7703 ss, p. 7745).

Par conséquent, il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence prévalant jusqu'à ce jour. Ce d'autant moins que la procédure pénale fédérale et les procédures administratives cantonales assurent toutes les garanties juridiques au sens des art. 29 à 30 Cst. et 6 CEDH.

(…) »

Il apparaît ainsi que l’argumentation que le recourant met en avant pour s’opposer au prononcé de retrait ne peut être retenue. L’autorité intimée était bien habilitée à prononcer une mesure administrative à son encontre et cela, indépendamment de la sanction pénale dont il a fait l’objet de la part de la juridiction compétente.

4.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le présent arrêt sera rendu sans frais, bien que le recourant succombe (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). Pour les mêmes motifs, l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation, du 15 décembre 2015, est confirmée.

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

 

Lausanne, le 23 mars 2016

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:

                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFROU.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.