TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 avril 2017

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Guy Dutoit et Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Janique Torchio, avocate, à Lausanne

Autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation (SAN)

Objet	Retrait de permis de conduire (sécurité)
	Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 25 novembre 2016 (retrait du permis de conduire d'une durée de 12 mois)

Vu les faits suivants

A. A.________ a été sous le coup d’un retrait de permis du 1^er juin 2016 au 24 août 2016, en raison d'une infraction grave (conduite d'un véhicule automobile en état d'ébriété avec un taux d'alcoolémie qualifié en date du 1^er avril 2016). Par courrier du 2 juin 2016, elle a notamment été informée par le SAN que son permis lui serait restitué par la poste quelques jours avant l'échéance de la mesure, mais qu'elle n'aurait le droit de conduire qu'au lendemain de cette échéance.

B. A.________ a été contrôlée le 24 août 2016 au volant de son véhicule. A cette occasion, il s’est avéré qu’elle était sous une mesure de retrait du permis de conduire. Questionnée à cet égard, elle a déclaré qu’elle pensait pouvoir reconduire à partir du 24 août 2016, au vu de la lettre qui accompagnait le permis de conduire qui lui avait été restitué le 20 août 2016. Selon les pièces au dossier, cette lettre contenait la phrase suivante: "Votre retrait s'exécute jusqu'au (et y compris) 24.08.2016. Vous ne pouvez donc conduire qu'à partir du jour suivant l'échéance précitée".

C. Le 13 septembre 2016, le SAN a averti A.________ qu’il envisageait de prononcer une mesure de retrait du permis de conduire à son encontre en raison de la conduite d’un véhicule automobile en dépit d’une mesure de retrait du permis de conduire.

Le 29 septembre 2016, A.________ a écrit au SAN qu’elle pensait de toute bonne foi pouvoir conduire à nouveau son véhicule à partir du 24 août 2016. Ayant ouvert le courrier lui restituant le permis après un vol de 14 heures, elle avait mal lu la correspondance et avait retenu la date du 24 août comme date à partir de laquelle elle pouvait conduire à nouveau. S’agissant de la mesure envisagée, elle exposait que la mesure de trois mois qu’elle avait exécutée avait déjà été très pénible vu sa situation familiale et professionnelle.

D. Par décision du 4 octobre 2016, le SAN a prononcé une décision de retrait du permis de conduire de 12 mois (minimum légal), compte tenu des antécédents de l'intéressée. L'autorité a retenu que la date d'échéance de la mesure avait été rappelée clairement dans le courrier qui lui restituait son permis de conduire.

Le 14 octobre 2016, A.________ a demandé au SAN de suspendre la procédure administrative jusqu’à ce que la procédure pénale soit terminée, ce que le SAN a accepté par courrier du 20 octobre 2016.

Une ordonnance pénale a été rendue le 26 octobre 2016. Le Ministère public, retenant que A.________ avait mal interprété ou lu le courrier qui accompagnait la restitution de son permis de conduire, a renoncé à révoquer le sursis qui lui avait été octroyé le 23 mai 2016 et l’a condamnée à une peine pécuniaire de quinze jours-amende avec sursis pendant trois ans.

E. Le 21 novembre 2016, A.________ a complété sa réclamation, en transmettant au SAN l’ordonnance pénale susmentionnée. Elle souligne que cette dernière retient que ses explications étaient convaincantes et plausibles en ce qui concernait sa mauvaise interprétation du courrier du SAN. Elle estime qu’il est possible au SAN de descendre en dessous du minimum légal, au vu de certains avis de doctrine notamment, malgré l’apparente rigidité de la loi. S’agissant d’une négligence simple, il convient d’appliquer l’art. 16a al. 4 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR; RS 741.01) et de renoncer à toute mesure administrative à son égard, subsidiairement de prononcer un retrait de permis d’un mois.

F. Par décision sur réclamation du 25 novembre 2016, le SAN a rejeté la réclamation de A.________. Il constate que l’intéressée a été condamnée par le Ministère public pour conduite malgré un retrait de permis, qu’il doit s’en tenir aux faits établis par l’autorité pénale et que selon l’art. 16c al. 1 let. f LCR la conduite sans permis constitue une infraction grave. Le SAN constate aussi que le courrier restituant le permis de conduire indiquait que l’exécution de la mesure se terminait le 24 août y compris. L’erreur de la recourante ne permet pas de qualifier l’infraction différemment et en cas d’infraction grave, survenant moins de cinq ans après un retrait de permis pour infraction grave, la durée minimale du retrait est d’un an.

G. Le 22 décembre 2016, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant principalement à la modification de la décision attaquée en ce sens qu’aucune mesure administrative n’est prononcée à son encontre, subsidiairement à ce que la décision soit modifiée et qu’un retrait du permis de conduire d’un mois soit prononcé. Elle estime que la décision attaquée viole le principe de l’interdiction de l’arbitraire et le principe de proportionnalité. Elle se réfère notamment à la doctrine et à l’art. 16a al. 4 LCR qui prévoit qu’il peut être renoncé à toute sanction en cas d’infraction particulièrement légère. Elle en déduit que la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue sous l’empire de l’ancien droit, qui permettait de descendre en-dessous du minimum légal, s’applique également aux nouvelles dispositions de la LCR, en cas de négligence simple comme c’est son cas.

Le 16 janvier 2017, le SAN (ci-après: l’autorité intimée) a indiqué qu’il n’avait pas de remarques à formuler et a conclu au rejet du recours.

Sur requête de la juge instructrice, l'autorité intimée a transmis diverses pièces du dossier relatives à la mesure prononcée le 15 avril 2016 à l'encontre de la recourante, en particulier le courrier d'août 2016 qui restituait à la recourante son permis de conduire.

H. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. La recourante entend se prévaloir de l’ordonnance pénale rendue le 26 octobre 2016.

a) En principe, l'autorité administrative statuant sur un retrait du permis de conduire ne peut pas s'écarter des constatations de fait d'un jugement pénal entré en force. La sécurité du droit commande en effet d'éviter que l'indépendance du juge pénal et du juge administratif ne conduise à des jugements opposés, rendus sur la base des mêmes faits (ATF 137 I 363 consid. 2.3.2 p. 368, et les références citées; cf. aussi arrêt TF 1C_657/2015 du 12 février 2016 consid. 2.1). L'autorité administrative ne peut s'écarter du jugement pénal que si elle est en mesure de fonder sa décision sur des constatations de fait inconnues du juge pénal ou qui n'ont pas été prises en considération par celui-ci, s'il existe des preuves nouvelles dont l'appréciation conduit à un autre résultat, si l'appréciation à laquelle s'est livré le juge pénal se heurte clairement aux faits constatés, ou si le juge pénal n'a pas élucidé toutes les questions de droit, en particulier celles qui touchent à la violation des règles de la circulation (ATF 139 II 95 consid. 3.2 p. 101, et les arrêts cités; cf. aussi arrêt TF 1C_657/2015 du 12 février 2016 consid. 2.1).

Ce qui précède vaut non seulement lorsque le jugement pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés, mais également, à certaines conditions, lorsque la décision a été rendue à l'issue d'une procédure sommaire, même si la décision pénale se fonde uniquement sur le rapport de police (ATF 123 II 97 consid. 3c/aa p. 104, 121 II 214 consid. 3a p. 217 s.; arrêt TF 1C_274/2010 du 7 octobre 2010 consid. 2.1; cf. aussi arrêts CDAP CR.2016.0038 du 7 octobre 2016 consid. 3b/aa, CR.2015.0067 du 20 novembre 2015 consid. 3a). Il en va notamment ainsi lorsque la personne impliquée savait ou aurait dû prévoir, en raison de la gravité des faits qui lui sont reprochés, qu'une procédure de retrait de permis serait ouverte à son encontre, et qu'elle a néanmoins omis de faire valoir ses droits ou y a renoncé. Dans de telles circonstances, la personne concernée ne peut pas attendre la procédure administrative pour présenter ses éventuels requêtes et moyens de défense; au contraire, elle est tenue, selon les règles de la bonne foi, de les faire valoir lors de la procédure pénale (sommaire) et d'épuiser les moyens de recours mis à sa disposition. Elle ne peut pas attendre la procédure administrative pour exposer ses arguments (ATF 123 II 97 consid. 3c/aa p. 104, 121 II 214 consid. 3a p. 217; cf. aussi arrêts CDAP CR.2016.0038 du 7 octobre 2016 consid. 3b/aa, CR.2015.0067 du 20 novembre 2015 consid. 3a).

b) En l'occurrence, la recourante conteste avoir commis une infraction en conduisant le 24 août 2016. Or l'ordonnance pénale du 26 octobre 2016, entrée en force, retient bien qu’il y a eu infraction puisqu’elle condamne la recourante à une peine pécuniaire de quinze jours-amende avec sursis pendant trois ans. Le fait que l’ordonnance retienne également que la recourante avait mal interprété ou lu le courrier qui accompagnait la restitution de son permis de conduire et renonce pour cette raison à révoquer le sursis qui lui avait été octroyé le 23 mai 2016 ne signifie pas qu’elle considère qu’il n’y a pas eu d’infraction. L’ordonnance pénale n’indique pas expressément si elle retient qu’il y a ou non erreur sur les faits selon l’art. 13 CP. Quoi qu’il en soit, même s’il fallait admettre que tel était le cas, cela n’impliquerait pas encore l’exemption de toute sanction sur le plan administratif. Comme l’autorité pénale, l’autorité administrative est libre d’apprécier si l’erreur est excusable ou non. En l'espèce, en usant des précautions voulues, en d’autres termes en lisant attentivement, comme on est en droit de l'attendre d'un administré dans ce type de situation, le courrier qui lui était adressé, la recourante ne pouvait manquer de constater qu’elle ne pouvait pas conduire avant le 25 août 2016. La formulation utilisée par l’autorité intimée dans son courrier, à savoir "Votre retrait s'exécute jusqu'au (et y compris) 24.08.2016. Vous ne pouvez donc conduire qu'à partir du jour suivant l'échéance précitée", était dépourvue d’une quelconque ambigüité. Par ailleurs, ce courrier ne contenait pas d’autre information. La recourante ne pouvait ainsi pas manquer l’information déterminante. C’est ainsi à juste titre que l’autorité intimée a retenu que l’infraction de la conduite sans permis était réalisée et que le fait que la recourante ait pas ou mal compris le courrier qui lui avait été adressé en même temps que son permis lui était restitué n’était pas déterminant.

2. La recourante fait valoir que la mesure prononcée est disproportionnée, contraire au principe de l'interdiction de l'arbitraire et qu'il y a lieu de renoncer à toute mesure administrative en présence d'une simple négligence de sa part. Elle se prévaut de la doctrine et de la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue sous l’empire de l’ancien droit, qui permettait de descendre en-dessous de la durée minimale de retrait de permis prévue par la loi, en cas de négligence simple (notamment l'ATF 124 II 103, traduit in JT 1998 I 716). La recourante se réfère également à des arrêts récents du Tribunal fédéral qui mettent l'accent sur la nécessité de tenir compte de l'aspect subjectif de l'infraction pour ce qui concerne les dispositions pénales de la LCR (cf. notamment arrêt TF 6B_700/2015 du 14 septembre 2016 consid.2.2). Dans un arrêt du 20 décembre 2016 (1C_102/2016), le Tribunal fédéral a toutefois donné une réponse sans ambiguïté à cette question. Il convient de reproduire ci-après l'extrait déterminant de cet arrêt:

"2.5. Comme relevé par l'instance précédente, dans son ancienne jurisprudence, le Tribunal fédéral avait admis que dans les cas de conduite nonobstant une décision de retrait du permis, il se justifiait en application analogique de l'art. 100 ch. 1 al. 2 LCR, si la faute apparaissait peu grave (négligence simple), de permettre à l'autorité d'infliger une sanction dont la durée était inférieure au minimum légal de six mois prévu par l'ancien art. 17 al. 1 let. c LCR (ATF 124 II 103 consid. 2 p. 108; 123 II 225 consid. 2b/bb p. 229 s.; 117 IV 302 consid. 3b/dd p. 308). Il a, de même, admis qu'une sanction d'une durée inférieure au minimum légal soit prononcée lorsqu'un temps relativement long s'était écoulé depuis les faits qui avaient provoqué la mesure, si l'intéressé s'était bien conduit pendant cette période et que la durée excessive de la procédure ne lui était pas imputable (ATF 127 II 297 consid. 3; 120 Ib 504; arrêt 6A.61/2006 du 23 novembre 2006 consid. 4.3).

Avec l'entrée en vigueur du nouveau droit au 1er janvier 2005 (RO 2002 p. 2767, 2004 p. 2849), cette pratique en matière de retrait du permis de conduire a dû être réexaminée. La règle de l'art. 16 al. 3 LCR, qui rend désormais incompressibles les durées minimales de retrait des permis, a en effet été introduite dans la loi dans le but, selon le Conseil fédéral, de "sanctionner de manière plus uniforme et plus rigoureuse les infractions graves et répétées aux prescriptions de la circulation routière" (Message du 31 mars 1999, FF 1999 IV 4130 s.; ATF 135 II 334 consid. 2.2). Le législateur a ainsi entendu exclure expressément la possibilité ouverte par la jurisprudence sous l'ancien droit, de réduire la durée minimale du retrait en présence de circonstances particulières, notamment en faveur de conducteurs professionnels ou en cas de violation du droit d'être jugé dans un délai raisonnable (FF 1999 IV 4131; ATF 135 II 334 consid. 2.2 p. 336; 132 II 234 consid. 2.3 p. 236; arrêt 6A.61/2006 du 23 novembre 2006 consid. 4.3). Tout en exprimant sa volonté de maintenir le principe de la faute comme condition des sanctions administratives, notamment pour les infractions les plus graves (FF 1999 IV 4134 ad art. 16c al. 1 let. a LCR), le projet du Conseil fédéral manifestait aussi clairement l'intention d'en réduire la portée afin de privilégier l'application uniforme de la loi. Ce choix se traduit en particulier par l'exclusion de toute dérogation aux durées minimales des retraits de permis, exclusion ancrée à l'art. 16 al. 3 deuxième phrase LCR (FF 1999 IV 4131 ad art. 16 al. 3 LCR; arrêt 6A.61/2006 du 23 novembre 2006 consid. 4.3 résumé in JdT 2007 I 502; cf également arrêt 1C_275/2007 du 16 mai 2008 consid. 4.5). A cet égard, les Chambres fédérales, dont les travaux confirment clairement la volonté de durcir le régime des mesures administratives et de privilégier l'égalité de traitement dans la sanction - deux piliers essentiels du projet du Conseil fédéral - n'ont pas remis en question ce volet du projet, même lorsqu'elles se sont penchées sur la question particulière de la durée minimale du retrait de permis pour les chauffeurs professionnels (BO CE 2000 212 ss; BO CN 2001 900 ss, 908 ss; cf. arrêt 6A.61/2006 précité consid. 4.4).

En dépit de l'avis d'une partie de la doctrine (cf. CÉDRIC MIZEL, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015, ch. 71.4 p. 507 ss; BUSSY/RUSCONI/JEANNERET/KUHN/MIZEL/MÜLLER, Code suisse de la circulation routière, commentaire, 4e éd. 2015, n° 4.3 ad art. 16 LCR; contra: RÜTSCHE/WEBER in: Niggli/Probst/Waldmann [éd.], Strassenverkehrsgesetz, Basler Kommentar, 2014, n° 47 ad art. 16c LCR), de l'instance précédente et de l'OFROU, force est de constater que la modification de la LCR, entrée en vigueur au 1er janvier 2005, ne permet plus, dans les cas de conduite malgré un retrait de permis, de déroger aux durées minimales de retrait de permis en cas de négligence simple du conducteur ("cas de peu de gravité" ou "cas de très peu de gravité"). L'art. 16 al. 3 LCR précise clairement que la gravité de la faute doit être prise en considération pour fixer la durée du retrait, mais que la durée minimale du retrait ne peut pas être réduite. Contrairement à ce que soutient l'instance précédente, le fait que le législateur n'ait pas spécifiquement réglé, lors de la révision de la LCR, les cas de conduite sous retrait de permis commise par négligence simple, ne constitue pas une lacune qu'il appartiendrait au juge de combler en s'inspirant de la jurisprudence développée sous l'ancien droit. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs déjà à plusieurs reprises affirmé - en lien avec des cas de conduite malgré un retrait de permis - le caractère incompressible de la durée minimale légale du retrait de permis (arrêts 1C_215/2013 du 28 mai 2013 consid. 2.2 et 1C_275/2007 du 16 mai 2008 consid. 4.5). L'instance précédente ne saurait par conséquent tirer argument de l'arrêt 1C_471/2011 du 9 février 2012 qui laisse indécise la question de savoir s'il est possible de déroger à la durée minimale légale du retrait en cas de négligence simple.

La mesure prononcée peut certes apparaître sévère. Cette sévérité a toutefois été expressément voulue par le législateur fédéral afin de renforcer la sécurité et, partant, d'épargner des vies humaines et des blessés (FF 1999 IV p. 4130 ad art. 16 LCR; cf. également FF 1999 IV 4136 ad art. 16c al. 3 LCR). (…)".

Au vu de ce qui précède, ni le principe de la proportionnalité ni le principe de l'interdiction de l'arbitraire, invoqués par la recourante, ne permettent de déroger à la durée minimale légale du retrait de permis prévue par le droit fédéral. Même si l'on retenait que la recourante a fait preuve d'une négligence simple – ce qu'il n'est pas nécessaire de déterminer en l'espèce –, cela n'aurait pas pour effet que l'autorité pourrait prononcer un retrait de permis d'une durée inférieure au minimum légal. Dès lors que la recourante a commis une infraction grave (conduite sans permis), le permis de conduire doit lui être retiré pour une durée minimale d'un an (art. 16c al. 2 let. c LCR), puisque, au cours des cinq années précédentes, le permis lui a déjà été retiré une fois en raison d'une infraction grave. Il n'est pas nécessaire d'examiner la pertinence du besoin professionnel ou familial du permis de conduire pour la recourante, puisqu'il n'est de toute façon pas possible de réduire la durée de la mesure prononcée par le SAN à son encontre (art. 16 al. 3 LCR).

3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Les frais seront mis à la charge de la recourante, qui succombe et n'a pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 25 novembre 2016 est confirmée.

III. Un émolument de justice de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens

Lausanne, le 5 avril 2017

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFROU.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.