TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 28 février 2017
Composition	M. François Kart, président; Mme Isabelle Guisan et M. Alex Dépraz, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière

 

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Youri WIDMER, avocat, à Lausanne

  

Autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne

  

 

Objet	Retrait de permis de conduire (sécurité)
	Recours A.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation du 12 décembre 2016 refusant la restitution provisoire du permis de conduire

 

Vu les faits suivants

A.                     Le 16 juin 2015, A.________, née le ******** 1995, a fait l’objet d’une décision de retrait à titre préventif du permis de conduire pour une durée indéterminée, en raison d’une conduite sous l’effet de produits stupéfiants.

Le 11 décembre 2015, le Service des automobiles et de la navigation (SAN) a adressé à A.________ un courrier dans lequel il l’informait qu’il avait pris connaissance du rapport d’expertise établi par l’Unité de médecine et psychologie du trafic (UMPT) du Centre universitaire romand de médecine légale en date du 4 décembre 2015, dont il ressortait qu’elle était apte à la conduite des véhicules automobiles du 3^ème groupe sans condition particulière. L’aptitude étant établie, le SAN indiquait qu'il envisageait de prononcer à l’égard de l’intéressée une mesure de retrait de trois mois. Celle-ci disposait d’un délai de 20 jours pour consulter son dossier et se déterminer. Le SAN ajoutait que dès lors que la mesure avait déjà été exécutée, le permis ayant été saisi par la police le 20 avril 2015, son droit de conduire lui était d'ores et déjà restitué et elle pouvait conduire dès ce moment.

Le 12 janvier 2016, le SAN a rendu à l’encontre de A.________ une décision de retrait du permis de conduire d'une durée de trois mois. La période probatoire de son permis de conduire à l’essai était en outre prolongée d’une année.

B.                     Le 27 novembre 2016 vers 8h30, A.________, qui circulait à proximité de Boulens, a fait l'objet d'une interpellation par la police. Celle-ci a opéré une saisie provisoire de son permis de conduire, indiquant comme motif "conduite sous l’empire de stupéfiants". La police a établi un rapport préalable relatant comme suit les circonstances de l'intervention:

" A.________ circulait sur l'axe principal en direction de Thierrens. Peu après la sortie de Peyres-Possens, cette conductrice enclencha ses indicateurs de direction gauches, afin d'enfiler un chemin de remaniement foncier. Dans le but de contrôler cette conductrice, nous avons enclenché les attributs prioritaires équipant notre véhicule de service banalisé et fait signe de la main à cette conductrice de stopper sa machine. Ne respectant pas nos indications, A.________ accéléra et poursuivit sa course en direction de Boulens. Dans ce village, nous avons réussi à nous positionner à la hauteur de cette conductrice. Une nouvelle fois, les sommations d'usage ont été faites, mais en vain. Dès lors, le soussigné a fait usage de son bâton tactique afin de briser les 2 vitres latérales gauches de la Peugeot. Sous l'effet des impacts, A.________ a finalement stoppé sa course et fut interpellée. D'emblée, cette personne nous a paru être sous l'influence de produit stupéfiant et de l'alcool. Elle a été soumise à un test Rapid Stat 6, lequel se révéla positif au THC. Elle fut également soumise à l'éthylotest qui a révélé un taux positif. Au cours de l'intervention, un pot de fleur, a été brisé et la portière avant gauche de notre véhicule de service endommagée.

Cet usager a ensuite été conduit à l'Hôpital d'Yverdon-les-Bains puis à notre centre, pour les formalités d'usage".

Le 2 décembre 2016, A.________ a adressé un courriel au SAN communiquant son souhait de récupérer provisoirement son permis/droit de conduire car il lui était indispensable pour se rendre sur son lieu de travail.

Le 5 décembre 2016, le SAN a répondu à A.________ qu’il n’était pas encore en possession du rapport de police complet et qu’il ne pouvait dès lors pas lui restituer son permis de conduire.

Par courrier du 5 décembre 2016, A.________ a requis du SAN la restitution immédiate de son permis de conduire et a demandé à consulter le dossier en possession du SAN.

Le 7 décembre 2016, le SAN a reçu de l’Institut de chimie clinique les résultats du prélèvement de sang effectué le 27 novembre 2016 à 11h concernant A.________ dont il ressort que le taux d’alcool au moment critique (soit à 8h40) se situait entre 0.63 et 1.32 g/kg.

Le 8 décembre 2016, le SAN a répondu à A.________ qu'il n'était pas en possession du rapport de police complet et qu'il ne pouvait dès lors pas, à ce stade de la procédure, lui restituer le permis de conduire. A réception des documents, il reprendrait contact avec elle et lui transmettrait une copie du dossier.

Le 9 décembre 2016, A.________ s'est étonnée auprès du SAN de la réponse obtenue. Elle lui a indiqué qu'elle considérait que sa pratique en matière de saisie provisoire du permis de conduire était illégale et violait crassement l'art. 54 al. 5 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR; RS 741.01), qui consacrait le fait qu'une décision devait être rendue sans délai. Elle mettait dès lors le SAN formellement en demeure de rendre une décision susceptible de recours ou de procéder à la restitution de son permis de conduire d'ici au 13 décembre 2016. A défaut elle déposerait un recours pour déni de justice.

C.                     Le 12 décembre 2016, le SAN a rendu une "décision de refus de restitution provisoire". Il se basait en particulier sur le résultat de la prise de sang effectuée indiquant une conduite sous l’influence de l’alcool (taux minimum retenu à la prise de sang: 0.63g/kg) et sur l’antécédent de retrait du permis de conduire à l’essai pour considérer que l’intérêt public à la sécurité routière l’emportait sur l’intérêt privé de A.________ à pouvoir conduire durant la durée de la procédure. Le SAN indiquait que sa décision pouvait être attaquée dans les dix jours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Par courrier du 13 décembre 2016, A.________ a contesté auprès du SAN la validité de la décision précitée et de ses voies de droit. Le courrier est resté sans réponse jusqu’au 27 décembre 2016, date à laquelle le SAN a indiqué qu’il n’était pas en mesure de restituer le permis de conduire.

D.                     Le 23 décembre 2016, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru devant la CDAP contre la décision du 12 décembre 2013 en formulant les conclusions suivantes:

"Principalement

I. Le présent recours est admis.

II. Le permis de conduire de A.________, née le ******** 1995, lui est immédiatement restitué.

III. Les frais de la procédure sont laissés à la charge du Service des automobiles et de la navigation (SAN) et des dépens sont alloués à la Recourante, au titre d’indemnisation complète du conseil soussigné, également à la charge du SAN.

Subsidiairement

I. Le présent recours est admis.

II. La décision rendue le 12 décembre 2016 par le Service des automobiles et de la navigation est nulle, subsidiairement annulée.

II. Le permis de conduire de A.________, née le ******** 1995, lui est immédiatement restitué.

III. Les frais de la procédure sont laissés à la charge du Service des automobiles et de la navigation (SAN) et des dépens sont alloués à la Recourante, au titre d’indemnisation complète du conseil soussigné, également à la charge du SAN".

La recourante estime que l’acte du 12 décembre 2016 n’est pas une décision, ni incidente ni finale, et qu'il ne fait en réalité que prolonger la saisie provisoire opérée par la police. En outre, quand bien même l’acte devrait être considéré comme une décision, celle-ci serait illicite et les voies de droit indiquées seraient erronées, dès lors d’une part que le délai de recours à la CDAP est de 30 jours pour les décisions finales et d’autre part que les décisions du SAN doivent faire l’objet d’une réclamation avant d’être portées devant la CDAP. La recourante expose que si l’on part de l’idée, comme elle le soutient, que l’acte du 12 décembre 2016 n’est pas une décision, le SAN n’a jamais rendu de décision sur la saisie de son permis, ce qui constitue un déni de justice. Son recours pour déni de justice doit être considéré comme recevable. Si l’on part par contre de l’idée que l’acte du 12 décembre 2016 est une décision (incidente ou finale), son acte du 23 décembre 2016 serait recevable aussi bien comme réclamation auprès du SAN (auquel il a aussi été adressé) que comme recours auprès de la CDAP. Sur le fond, la recourante estime que le SAN a violé l’exigence de célérité posée par les art. 29 al. 1 Cst. et 54 al. 5 LCR en n’ayant pas statué près d’un mois après la saisie du permis de conduire. En outre, elle a appris par l’acte du 12 décembre 2016 que son taux d’alcoolémie était de 0.63g/kg et qu’il n’y avait pas de produit stupéfiants dans son analyse sanguine; les circonstances ne permettraient dès lors pas un retrait préventif. Quand bien même un retrait préventif se justifierait, il devrait faire l’objet d’une décision formelle et le SAN ne pourrait se borner à valider une saisie provisoire opérée par la police. La recourante met aussi le doigt sur la pratique du SAN consistant à rendre une décision formelle au moment où les conducteurs privés de leur permis par une saisie de la police déposent un recours pour déni de justice auprès de la CDAP. La recourante considère comme injustifié que ces recours soient ensuite déclarés comme sans objet par la CDAP sans que le SAN ne doive jamais en subir les conséquences, en particulier sans que les frais de procédure ne soient mis à la charge du SAN. Enfin, la recourante soutient que si l’acte du 12 décembre 2016 devait être considéré comme une décision, son illicéité devrait être sanctionnée pour violation de l’art. 54 LCR et de l’art. 21 al. 2 LVCR.

Le 16 janvier 2017, le SAN (ci-après aussi: l’autorité intimée) a produit son dossier et a indiqué qu’il se référait intégralement aux considérants de la décision attaquée, dès lors qu’une décision d’annulation du permis de conduire à l’essai serait rendue à réception du rapport de police complet ainsi que du résultat concernant les stupéfiants.

Le 19 janvier 2017, la recourante a formulé des observations complémentaires. Elle expose que l’autorité intimée n’a pas fourni de réponse quant aux griefs soulevés et s’étonne du caractère très lacunaire de la réponse de l’autorité. Dès lors que l’autorité intimée se réfère à l’absence de rapport de police complet, la recourante se demande s’il existe un rapport de police préliminaire que l’autorité refuse de lui remettre. Elle ajoute que des lenteurs dans l’établissement des rapports de police ne peuvent justifier qu’une saisie policière reste sans vérification durant plus de deux mois.

Le 25 janvier 2017, le SAN a informé la recourante de l’ouverture d’une procédure d’annulation du permis de conduire pour conduite d’un véhicule automobile en état d’ébriété avec un taux d’alcoolémie non qualifié (taux minimum retenu à l’éthylomètre: 0.63 %_o). Il lui octroyait la possibilité de consulter son dossier et de communiquer ses observations dans un délai de 20 jours. Cette ouverture de procédure se fondait sur la réception en date du 23 janvier 2017 par le SAN du rapport de police complet.

Le 3 février 2017, le SAN a transmis au tribunal une copie d'un courrier qu'il avait adressé à la recourante l'informant qu'il n'entendait pas suspendre la procédure dans l'attente de l'issue de la procédure pénale. Le 16 février 2017, le SAN a transmis au tribunal une copie d'une décision du même jour annulant le permis de conduire à l'essai de la recourante.

Le SAN n'a pas produit d'observations complémentaires dans le délai qui lui avait été octroyé à cet effet.

 

Considérant en droit

1.                      Se pose en premier lieu la question de la compétence de la cour de céans pour connaître du présent litige. Selon l'art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) en effet, l'autorité examine d'office si elle est compétente.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Dans le cadre de la réforme "Droit public" du programme "Codex 2010", le législateur vaudois a décidé d'introduire une procédure de réclamation en matière de circulation routière contre les décisions de retrait de permis, d'interdiction de conduire et d'avertissement. La novelle du 28 octobre 2008, en vigueur depuis le 1^er janvier 2009 (FAO n^o 91 du 11 novembre 2008, p. 24 s.), a ainsi modifié la teneur de l'art. 21 al. 2 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01) comme il suit:

"Art. 21 – Retrait de permis, interdiction et avertissement

¹   Lorsque le département envisage de prononcer à l’égard d’un conducteur une mesure de retrait de permis, d’interdiction de conduire ou un avertissement, il en avise l’intéressé en lui donnant un délai raisonnable pour consulter le dossier et se déterminer oralement ou par écrit.

² La décision rendue par le département peut faire l'objet d'une réclamation. La loi sur la procédure administrative est applicable".

La LPA-VD, à laquelle renvoie l'art. 21 al. 2 2^ème phrase LVCR, contient les dispositions suivantes sur la procédure de réclamation:

"Art. 66 – Principes

¹ Lorsqu'une loi la prévoit, une réclamation est ouverte à l'encontre des décisions en première instance.

² Les parties ne peuvent recourir avant d'avoir épuisé la voie de la réclamation.

Art. 67 – Autorité compétente

¹ L'autorité qui a rendu la décision attaquée statue sur la réclamation.

Art. 68 – Forme et délai

¹ La réclamation s'exerce par acte écrit et sommairement motivé dans les trente jours dès la notification de la décision attaquée.

² Le délai de réclamation contre les décisions incidentes est de dix jours.

Art. 69 – Effet suspensif

[…]

Art. 70 – Instruction

¹ Les articles 62 et 63 sont applicables à la procédure de réclamation.

Art. 71 – Frais

¹ La procédure de réclamation est gratuite.

² Il n'est pas alloué de dépens.

³ L'autorité peut néanmoins mettre tout ou partie des frais à charge du réclamant qui agit de manière téméraire ou par légèreté.

Art. 72 – Dispositions complémentaires

¹ Pour le surplus, les dispositions relatives au recours administratif sont applicables par analogie à la procédure de réclamation".

Selon la jurisprudence du tribunal de céans, le double renvoi de l'art. 21 al. 2 LVCR aux règles de la LPA-VD, et de l'art. 72 LPA-VD aux dispositions du chapitre IV de cette même loi, ouvre la voie de la réclamation contre la décision de retrait de permis (l'interdiction ou l'avertissement), mais également contre la décision incidente prise dans le cadre d'une procédure de retrait de permis, pour autant que les conditions de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD soient réalisées (cf. CR.2009.0007 du 30 mars 2009 consid. 2; voir aussi a contrario CR.2013.0048 du 29 août 2013).

b) Selon l'art. 3 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet (al. 1)  de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b) ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c); sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision (al. 2). Alors que les décisions finales mettent fin à l'instance engagée, les décisions incidente interviennent dans le cours de la procédure et ont pour objet son déroulement. La décision incidente résout les difficultés de la procédure et permet son avancement.

2.                      a) Aux termes de l’art. 14 LCR, tout conducteur de véhicule automobile doit posséder l'aptitude et les qualifications nécessaires à la conduite (al. 1). Selon l’alinéa 2 de cette disposition, l'aptitude à la conduite suppose notamment que l'intéressé ait les aptitudes physiques et psychiques requises pour conduire un véhicule automobile en toute sécurité (let. b), qu’il ne souffre d'aucune dépendance qui l'empêche de conduire un véhicule automobile en toute sécurité (let. c) et que ses antécédents attestent qu'il respecte les règles en vigueur ainsi que les autres usagers de la route (let. d).

L’art. 15a LCR, intitulé "Permis de conduire à l’essai" prévoit ce qui suit :

"1 Le permis de conduire obtenu pour la première fois pour un motocycle ou une voiture automobile est délivré à l'essai. La période probatoire est de trois ans.

2 […]

2bis […]

3 Lorsque le permis de conduire à l'essai est retiré au titulaire parce qu'il a commis une infraction, la période probatoire est prolongée d'un an. Si le retrait expire après la fin de cette période, la prolongation commence à compter de la date de restitution du permis de conduire.

4 Le permis de conduire à l'essai est caduc lorsque son titulaire commet une seconde infraction entraînant un retrait.

5 Un nouveau permis d'élève conducteur peut être délivré à la personne concernée au plus tôt un an après l'infraction commise et uniquement sur la base d'une expertise psychologique attestant son aptitude à conduire. Ce délai est prolongé d'un an si la personne concernée a conduit un motocycle ou une voiture automobile pendant cette période.

6 Après avoir repassé avec succès l'examen de conduite, la personne concernée obtient un nouveau permis de conduire à l'essai".

L'institution du permis à l'essai poursuit une fonction éducative et son but est notamment de diminuer les accidents en sanctionnant de manière plus sévère ceux qui compromettent la sécurité routière (ATF 136 II 447 consid. 5.1 et 5.3; arrêt du TF 1C_559/2008 du 15 mai 2009 consid. 3.1 publié in JdT 2009 I 516).

Sous le titre "Retrait de permis", l'art. 16 LCR dispose que les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies (al. 1). Les art. 16a ss LCR régissent les retraits de permis après une infraction légère (art. 16a), moyennement grave (art. 16b) ou grave (art. 16c). Sous le titre "Retrait du permis de conduire pour cause d'inaptitude à la conduite", l'art. 16d LCR dispose à son alinéa 1^er que le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour une durée indéterminée notamment à la personne qui, en raison de son comportement antérieur, ne peut garantir qu'à l'avenir elle observera les prescriptions et fera preuve d'égards envers autrui en conduisant un véhicule automobile (let. c).

b) Selon l’art. 30 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (OAC; RS 741.51), le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire peut être retiré à titre préventif lorsqu’il existe des doutes sérieux quant à l’aptitude à conduire de l’intéressé. Cette disposition institue une mesure provisoire destinée à protéger les intérêts menacés jusqu'à l'issue de la procédure principale portant sur un retrait de sécurité. En effet, vu l'importance du risque inhérent à la conduite des véhicules automobiles, il s'impose qu'un conducteur puisse se voir retirer son permis, à titre préventif, dès que des indices autorisent à penser qu'il présente un risque particulier pour les autres usagers de la route et font douter sérieusement de sa capacité à conduire. Une preuve stricte n'est pas nécessaire. En effet, si une telle preuve était apportée, c'est un retrait de sécurité qu'il y aurait lieu d'ordonner sans plus attendre. En effet, la décision de retrait de sécurité du permis pour cause d'inaptitude à la conduite constitue une atteinte grave à la sphère privée de l'intéressé et elle doit donc reposer sur une instruction précise des circonstances déterminantes (cf. ATF 139 II 95 consid. 3.4.1). Au contraire, le retrait préventif intervient, par définition, avant que tous les éclaircissements nécessaires pour juger de la nécessité d'un retrait de sécurité aient été obtenus.

c) La possibilité de saisir sur le champ le permis de conduire se fonde sur l'art. 54 LCR. Il s’agit d'une règle de procédure qui régit les attributions spéciales de la police en présence de déficiences des véhicules ou des conducteurs. Ses alinéas 4 et 5 prévoient ce qui suit:

"⁴ La police peut saisir sur-le-champ le permis de conduire de tout conducteur de véhicule automobile qui viole gravement les règles importantes de la circulation, démontrant qu’il est particulièrement dangereux.

⁵ Les permis saisis par la police sont immédiatement transmis à l’autorité compétente, qui se prononce sans délai sur le retrait. Jusqu’à décision de l’autorité, la saisie opérée par la police a les mêmes effets qu’un retrait du permis".

La saisie du permis par la police doit donc être suivie "sans délai" d'une décision de l'autorité administrative compétente en matière de retrait de permis. Pour ce qui concerne le sort immédiat du permis de conduire, cette autorité se prononcera en application des règles ordinaires sur le retrait préventif, soit l’art. 30 OAC.

3.                      En l'espèce, dans son acte du 12 décembre 2016, l'autorité intimée prend clairement position de manière unilatérale et contraignante sur la demande de la recourante tendant à la restitution immédiate du permis de conduire, en refusant expressément la restitution dudit permis. Il s'agit ainsi d'un acte qui répond à la notion de décision au sens de l’art. 3 al. 1 let. c LPA-VD.

Il est vrai que la décision attaquée n'indique pas sur quelles dispositions légales elle se fonde. On peut ainsi se demander s'il s'agit d'une décision de retrait préventif fondée sur l'art. 30 OAC - décision finale - ou d'un refus de mesure provisionnelle au sens de l’art. 86 LPA-VD - décision incidente - tendant à la restitution du permis jusqu’à droit connu sur la décision sur le retrait au sens de l’art. 54 al. 5 LCR (cf. soulevant cette question CR.2016.0016 du 20 mai 2016). En tout état de cause, le tribunal n'a pas à trancher cette question ni à se prononcer sur les arguments de fond. En effet, que la décision du 12 décembre 2016 doive être considérée comme une décision finale ou comme une décision incidente, il s'agit de toute façon d'une décision qui relève d'une procédure de retrait de permis de conduire, qui doit à ce titre faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité intimée, avant d'être portée par la voie du recours devant le tribunal de céans.

Les voies de droit figurant au bas de la décision attaquée étaient dès lors erronées, comme l'a à juste relevé la recourante, qui n'a déposé un recours devant le tribunal de céans que pour sauvegarder ses droits, son courrier au SAN relevant le caractère erroné des voies de droit étant resté sans réponse à l'échéance du délai de recours.

4.                      Il résulte de ce qui précède que le Tribunal cantonal n'est pas compétent pour statuer sur le recours formé contre la décision du SAN du 12 décembre 2016. Le recours doit donc être déclaré irrecevable et transmis, à titre de réclamation, au SAN. L'arrêt sera rendu sans frais ni dépens.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est irrecevable.

II.                      Le recours est transmis, à titre de réclamation, au Service des automobiles et de la navigation, comme objet de sa compétence.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument de justice, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 28 février 2017

 

Le président:                                                                                             La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.