TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 17 juillet 2018
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Guillaume Vianin et Alex Dépraz, juges; M. Matthieu Sartoretti, greffier.

 

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Tony Donnet-Monay, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation,

  

 

Objet
	Recours A.________ c/ Service des automobiles et de la navigation (déni de justice)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________, né en 1968, est titulaire d'un permis de conduire pour les catégories A1, B, D1, BE et D1E depuis le 29 septembre 1987. L'extrait ADMAS le concernant fait notamment apparaître les inscriptions suivantes:

-        dès le 20.03.16, retrait de 9 mois du permis pour excès de vitesse,

-        dès le 05.02.14, retrait de 4 mois du permis pour conduite en état d'ébriété,

-        dès le 06.06.13, retrait de 4 mois du permis pour conduite en état d'ébriété,

-        dès le 08.03.06, retrait de 4 mois du permis pour conduite en état d'ébriété,

-        dès le 11.01.96, retrait de 24 mois du permis pour conduite en état d'ébriété,

-       dès le 04.06.95, retrait de 3 mois du permis pour conduite en état d'ébriété.

B.                     Le 1^er mars 2018, alors qu'il circulait au volant d'une voiture de tourisme, le précité a perdu la maîtrise de son véhicule et fini sa course dans un candélabre à l'intersection entre la rue de Lausanne et la route de Crissier, à Bussigny.

C.                     Le contrôle d'alcoolémie effectué par les agents de la Police de l'Ouest lausannois (ci-après: la police) intervenus sur le lieu de l'accident a révélé un taux supérieur à 0,5 mg/l. La police a procédé sur-le-champ à la saisie provisoire du permis de conduire de l'intéressé et l'a dénoncé pour diverses infractions à la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01).

D.                     Par courrier du 2 mars 2018, A.________ a sollicité du Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SAN) la restitution provisoire de son permis de conduire, dans l'attente de la décision du SAN relative à l'accident du 1^er mars 2018.

Le 6 mars 2018, le SAN a reçu de la police le permis de conduire de l'intéressé, accompagné du formulaire de saisie provisoire original. Cet envoi ne comportait pas le rapport de police qui n'était pas encore finalisé.

Le 7 mars 2018, le SAN a répondu à A.________ qu'il "ne pouv[ait] pas, à ce stade de la procédure" restituer le permis saisi, dans la mesure où le rapport de police complet ne lui avait pas encore été transmis. Il ajoutait qu'il reprendrait contact avec l'intéressé une fois l'entier des documents reçus.

E.                     Le 13 avril 2018, A.________ a une nouvelle fois requis la restitution de son permis de conduire dans l'attente de la décision du SAN relative à l'accident du 1^er mars 2018.

Par courrier du 19 avril 2018, dont la teneur était identique à celui du 7 mars 2018, le SAN a une nouvelle fois indiqué à l'intéressé qu'il ne "pouvait pas" lui restituer son permis de conduire car le rapport de police ne lui avait pas été transmis et qu'il reprendrait contact avec lui à réception de ce document.

F.                     En date du 23 avril 2018, A.________ a, sous la plume de son conseil, requis la restitution de son permis de conduire pour la troisième fois. Il exposait que l'incapacité passagère de conduire qui en avait justifié la saisie provisoire par la police avait largement pris fin et que le refus de restituer le permis sans décision formelle du SAN était contraire au droit. En cas de refus de restitution, il exigeait que le SAN rende une décision formelle de retrait préventif dans un délai échéant le 25 avril 2018. A défaut, il interjetterait un recours pour déni de justice. Le SAN n'a pas répondu à ce courrier dans le délai "imparti" par A.________.

G.                    Le 26 avril 2018, A.________ a formé recours pour déni de justice auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. En substance, il souligne que le SAN n'aurait pas statué sur le retrait préventif de son permis depuis sa saisie provisoire par la police le 1^er mars 2018. Cet état de fait serait contraire à l'art. 54 al. 5 LCR qui lui imposerait de "se prononcer sans délai sur le retrait" par voie de décision formelle. Sur cette base, il a conclu à l'admission du recours et à la restitution immédiate de son permis de conduire.

H.                     Le 3 mai 2018, le SAN a réceptionné le rapport de police relatif à l'accident du 1^er mars 2018. Par avis d'ouverture de procédure du 8 mai 2018, il a informé A.________ qu'il entendait prononcer à son encontre un retrait de durée indéterminée, mais d'au minimum vingt-quatre mois, un délai échéant le 28 mai 2018 lui étant imparti pour se déterminer à cet égard.

I.                       Dans son mémoire de réponse du 8 mai 2018, le SAN a exposé avoir reçu le rapport de police complet le 3 mai 2018 et avoir adressé à A.________ un préavis d'ouverture de procédure le 8 mai 2018. Il a conclu au rejet du recours.

J.                      Par courrier du 28 mai 2018 adressé au SAN, A.________ a requis la suspension de la procédure administrative au fond jusqu'à droit connu sur la procédure pénale pendante concernant l'accident du 1^er mars 2018.

K.                     Dans sa réplique du 29 mai 2018, A.________ a étayé son argumentation et persisté dans ses conclusions.

Quant au SAN, il a exposé dans sa duplique du 14 juin 2018 avoir traité l'affaire en cause "avec toute la célérité requise" dans la mesure où le rapport de police complet ne lui avait été communiqué que le 3 mai 2018 et qu'il avait adressé à A.________ un préavis d'ouverture de procédure le 8 mai 2018 déjà. Il a persisté dans ses conclusions.

L.                      Par courrier du 14 juin 2018, le SAN a indiqué à A.________ qu'il entendait rejeter la requête de suspension de la procédure au fond du 28 mai 2018, motif pris que les faits auraient été suffisamment établis pour lui permettre de statuer. Un délai échéant le 25 juin 2018 lui a été imparti pour faire valoir d'éventuels motifs justifiant la suspension de la procédure.

M.                    Par avis du 18 juin 2018, la juge instructrice a demandé au SAN d'indiquer s'il comptait rendre à brève échéance une décision au sens de l'art. 54 al. 5 LCR. Le 27 juin 2018, ce dernier a répondu qu'il entendait rendre sa décision "dès que possible, soit dès qu'[il] sera[it] en possession des déterminations du mandataires du recourant, à défaut, à l'échéance du délai imparti [soit le 25 juin 2018]".

N.                     Le 25 juin 2018, A.________ a sollicité auprès du SAN la prolongation du délai échéant le même jour pour faire valoir d'éventuels motifs militant en faveur de la suspension de la procédure au fond dans l'attente de la décision pénale. Une prolongation d'un mois lui a été accordée par le SAN le 27 juin 2018, lequel a informé le tribunal qu'une décision ne pourrait en conséquence être rendue dans l'immédiat sur le retrait de permis de sécurité envisagé.

O.                    Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                      a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives (art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Il peut aussi être saisi d’un recours contre l’absence de décision, lorsque l’autorité tarde à statuer ou refuse de le faire (art. 74 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD).

Pour que le Tribunal entre en matière sur un recours pour déni de justice, il faut que le recourant ait requis l’autorité inférieure d’agir, que celle-ci ait disposé de la compétence pour statuer, qu’il existe un droit au prononcé de la décision et que le recourant dispose de la qualité de partie dans la procédure (ATF 130 II 521 consid. 2.5 et 2.8; arrêt TF 1B_89/2018 du 20 mars 2018 consid. 2; ég. arrêts PS.2018.0024 du 26 avril 2018 consid. 1 et GE.2017.0039 du 4 septembre 2017 consid. 1b/aa et les références citées).

b) En l'espèce, A.________ (ci-après: le recourant) a personnellement, par courriers des 2 mars 2018 et 13 avril 2018, requis la restitution de son permis de conduire saisi par la police le 1^er mars 2018. Sans rendre de décision formelle à ce sujet, le SAN (ci-après aussi: l'autorité intimée) a répondu ne pas pouvoir restituer ledit permis par courriers des 7 mars, respectivement 19 avril 2018. Par l'entremise de son conseil, l'intéressé a une nouvelle fois requis la restitution de son permis de conduire le 23 avril 2018, invitant le SAN à rendre à ce sujet une décision formelle dans un délai échéant le 25 avril 2018, à défaut de quoi il déposerait un recours pour déni de justice formel. Dans ces conditions, l'autorité intimée a été requise d'agir et aurait dû, dans la mesure où cette compétence lui appartenait, soit restituer le permis de conduire, soit rendre une décision formelle de retrait préventif (cf. consid. 2c ci-dessous). Par ailleurs, le recourant disposait d'un droit à ce qu'il soit statué sur sa demande de restitution suite à la saisie provisoire de son permis (cf. art. 54 al. 5 LCR et consid. 2c et 2d ci-dessous) et revêtait indéniablement la qualité de partie puisqu'il était – et demeure – directement touché par la saisie de son permis et le refus de le lui restituer provisoirement. Il convient par conséquent d'entrer en matière sur le recours.

2.                      a) L'art. 74 al. 2 LPA-VD dispose que l'absence de décision peut faire l'objet d'un recours lorsque l'autorité tarde ou refuse de statuer. Selon l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (principe de célérité). Cette garantie constitutionnelle est violée lorsque l'autorité refuse de statuer dans une cause qui lui est soumise dans les formes et délais prescrits alors qu'elle devrait s'en saisir; il en va de même si elle tarde à rendre la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire, ainsi que toutes les autres circonstances, font apparaître comme raisonnable (ATF 142 II 154 consid. 4.2 et arrêts GE.2017.0147 du 9 novembre 2017 consid. 1b; PS.2017.0015 du 21 juillet 2017 consid. 1a et AC.2016.0245 du 22 mars 2017 consid. 1a).

b) Les al. 3 à 5 de l'art. 54 LCR ont la teneur suivante:

" ³ Lorsque le conducteur n'est pas à même de conduire le véhicule en toute sécurité ou que, pour une autre raison prévue par la loi, il n'en a pas le droit, la police l'empêche de continuer sa course et saisit son permis de conduire.

⁴ La police peut saisir sur-le-champ le permis de conduire de tout conducteur de véhicule automobile qui viole gravement les règles importantes de la circulation, démontrant qu'il est particulièrement dangereux.

⁵ Les permis saisis par la police sont immédiatement transmis à l'autorité compétente, qui se prononce sans délai sur le retrait. Jusqu'à décision de l'autorité, la saisie opérée par la police a les mêmes effets qu'un retrait du permis."

c) La saisie "sur-le-champ" du permis de conduire par la police prévue par cette disposition constitue une mesure de type superprovisoire (Cédric Mizel, Droit et pratique illustrée du retrait de permis de conduire, Berne 2015, p. 211). Elle doit par conséquent être suivie "sans délai" d'une décision de l'autorité administrative compétente en matière de retrait de permis. Pour ce qui concerne le sort immédiat du permis de conduire, cette autorité se prononcera en application des règles ordinaires sur le retrait préventif, soit l'art. 30 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière ([OAC; RS 741.51]; arrêts CR.2016.0075 du 28 février 2017 consid. 2c et CR.2016.0016 du 20 mai 2016 consid. 2d). Le retrait préventif est une mesure provisoire destinée à protéger les intérêts menacés jusqu'à droit connu dans la procédure principale qui vise à déterminer l'aptitude à la conduite de l'intéressé et la nécessité éventuelle de prononcer un retrait sécurité. Dès lors qu'il ne met pas un terme à la procédure, le retrait préventif constitue une décision incidente, contrairement à la décision finale de retrait de sécurité qui pourrait, cas échéant, être prononcée à l'issue de la procédure au fond (ATF 122 II 359 consid. 1b; arrêts TF 1C_514/2016 du 16 janvier 2017 consid. 2.2 et 1C_480/2016 du 15 novembre 2016 consid. 1.1).

En application de l'art. 30 OAC, si l'autorité estime que l'intéressé est en mesure de conduire avec sûreté et qu'il ne doit pas faire l'objet d'un retrait préventif ou d'un retrait de sécurité, elle devra immédiatement lui restituer son permis. A l'inverse, si elle considère qu'il existe un doute concret et sérieux sur l'aptitude du conducteur, elle devra confirmer la saisie effectuée par la police et prononcer un retrait préventif – exceptionnellement un retrait de sécurité immédiat si l'inaptitude est déjà prouvée – qui se substituera à la saisie provisoire (Cédric Mizel, op. cit., pp. 212 ss). Une preuve stricte n'est pas nécessaire. En effet, si une telle preuve était apportée, c'est un retrait de sécurité qu'il y aurait lieu d'ordonner sans plus attendre, lequel rendrait superflu le prononcé du retrait préventif. Au contraire et dans la mesure où le retrait préventif intervient, par définition, avant que tous les éclaircissements nécessaires pour juger de la nécessité d'un retrait de sécurité aient été obtenus, l'autorité doit donc se fonder sur les éléments dont elle dispose en l'état de la procédure (arrêt précité TF 1C_514/2016 consid. 2.2).

d) S'agissant du délai à disposition de l'autorité intimée, l'art. 54 al. 5 LCR dispose expressément que l'autorité doit statuer "sans délai" sur le retrait suite à la saisie provisoire du permis de conduire. La brièveté de ce délai s'explique par le fait que la privation pour un administré du droit de conduire est une mesure qui, de jurisprudence constante, est susceptible de lui causer un préjudice irréparable (ATF 122 II 359 consid. 1b; arrêts précités TF 1C_514/2016 consid. 22 et 1C_480/2016 consid. 1.1). Un certain délai demeure toutefois nécessaire pour que l'autorité puisse statuer sur l'éventuel retrait préventif ensuite de la transmission du permis saisi par la police; ce délai doit cependant être le plus court possible (arrêt précité CR.2016.0016 consid. 3c). A cet égard, le tribunal de céans a déjà interprété les termes "sans délai" en ce sens que l'autorité doit être en mesure de se prononcer en connaissance de cause sur le retrait préventif au sens de l'art. 30 OAC en agissant de manière diligente et sans retard injustifié, mais dans un délai qui ne devrait en tous les cas pas dépasser deux mois dès la réception du rapport de police par l'autorité administrative (arrêt précité CR.2016.0016 consid. 3c).

3.                      a) Dans le cas présent, le permis de conduire du recourant a été saisi par la police le 1^er mars 2018 et réceptionné par l'autorité intimée le 6 mars 2018 déjà. Le rapport de police complet n'a en revanche été communiqué au SAN qu'en date du 3 mai 2018. Aucune décision de retrait préventif n'a été rendue par l'autorité depuis la saisie du permis par la police, malgré les trois demandes de restitution formulée par le recourant. Contrairement à ce qui a pu être jugé dans d'autres affaires (p. ex. arrêt précité CR.2016.0075 consid. 3), les courriers des 7 mars 2018 et 19 avril 2018 ne sauraient être assimilés à des décisions, ce que l'autorité intimée ne prétend au demeurant pas. En effet, ces courriers mentionnaient uniquement que l'autorité intimée ne "pouvait pas" restituer le permis litigieux, au motif qu'elle n'était pas encore en possession du rapport de police complet et ajoutait qu'elle reprendrait contact avec le recourant à réception dudit rapport.

b) Dans le cadre de la présente procédure, la juge instructrice a expressément demandé à l'autorité intimée, le 18 juin 2018, d'indiquer si elle entendait rendre à brève échéance une décision de retrait préventif au sens de l'art. 54 al. 5 LCR. Sa réponse a été que la décision serait rendue "dès que possible, soit dès qu'elle sera[it] en possession des déterminations du mandataire du recourant, à défaut, à l'échéance du délai imparti [soit le 25 juin 2018]". Ayant par la suite accordé au recourant la prolongation de ce délai, elle a spontanément informé le tribunal que sa décision ne pourrait être rendue dans l'immédiat. Les réponses de l'autorité intimée se rapportent manifestement au prononcé de la décision finale à l'issue de la procédure au fond sur l'éventuel retrait de sécurité et non, comme demandé, au prononcé du retrait préventif provisoire au sens de l'art. 54 al. 5 LCR. Ainsi, l'autorité intimée a implicitement confirmé son refus de rendre une décision incidente de retrait préventif, au bénéfice d'une seule décision finale de retrait de sécurité.

c) Cela signifie qu'actuellement encore, le retrait de permis du recourant repose exclusivement sur la saisie provisoire effectuée par la police le 1^er mars 2018. Cette situation consacre une violation claire de l'art. 54 al. 5 LCR qui impose à l'autorité intimée de se prononcer "sans délai" sur le retrait du permis saisi par la police. Dans le cas présent, le délai d'environ deux mois articulé par la jurisprudence est de plus clairement dépassé puisque l'autorité intimée a reçu le rapport en date du 3 mai 2018. Or, à ce jour, elle n'a toujours pas statué sur un éventuel retrait préventif malgré le texte clair de la loi et a même signifié, dans le cadre de la présente procédure, son refus de rendre une décision à cet égard.

Au vu de ce qui précède, l'absence de décision incidence sur le retrait préventif (art. 54 al. 5 LCR et 30 OAC) depuis plus de deux mois et le refus manifesté par l'autorité intimée de rendre une telle décision sont constitutifs d'un déni de justice formel.

d) Comme semble le suggérer le recourant, on pourrait d'ailleurs se demander si le dies a quo du délai pour examiner si l'autorité s'est rendue coupable d'un déni de justice ne devrait pas être fixé au jour de la saisie provisoire, plutôt qu'au jour de la réception du rapport de police par l'autorité compétente. Cette seconde solution revient en réalité à faire supporter à l'administré le risque d'éventuels atermoiements de la police, ce qui s'avère difficilement compatible avec le texte clair de l'art. 54 al. 5 LCR et alors que – faut-il le rappeler – la privation du permis de conduire est, cas échéant, de nature à lui causer un préjudice irréparable (cf. consid. 2d ci-dessus et les références citées). Dans la présente cause, on discerne d'ailleurs mal les raisons pour lesquelles la police n'a transmis son rapport que deux mois après les faits eu égard à la brièveté de ce document et à la faible complexité de l'affaire, durée durant laquelle le recourant a pourtant été privé de son droit de conduire sans décision formelle. En outre, il n'est pas exclu que la solution retenue puisse, dans certains cas, entrer en conflit avec l'obligation de l'autorité de mener la procédure avec diligence (cf. 2d ci-dessus). En l'espèce, il est légitime de se demander si l'autorité intimée n'aurait pas dû, vu le temps écoulé et les réitérées demandes de restitution du recourant, solliciter la police afin d'obtenir le rapport de police dans un délai raisonnable et, à défaut, statuer "sans délai" sur la base des éléments dont elle disposait. Il est difficilement concevable que l'autorité intimée puisse se soustraire indéfiniment à son obligation de statuer au seul motif que le rapport de police ne lui aurait pas été communiqué.

Quoi qu'il en soit, ces questions souffrent de demeurer indécises puisque le déni de justice doit, en tout état de cause, être constaté pour les motifs déjà exposés (cf. consid. 3c ci-dessus).

e) L'autorité intimée se défend d'avoir commis un déni de justice en soulignant qu'elle a réceptionné le rapport de police le 3 mai 2018, adressé l'avis d'ouverture de procédure le 8 mai 2018 et qu'elle rendra "dès que possible" sa décision. Cet argument doit être écarté pour les motifs qui suivent.

Il aurait été loisible à l'autorité intimée de rendre une décision finale de retrait de sécurité immédiat si l'inaptitude du recourant avait été d'emblée prouvée. Cette décision finale se serait alors substituée "sans délai" à la saisie provisoire, rendant inutile le prononcé d'une décision incidente de retrait préventif dans l'intervalle (cf. consid. 2d ci-dessus). Tel n'a cependant pas été le cas puisque l'instruction de la procédure au fond, à l'issue de laquelle l'autorité intimée envisage de prononcer un retrait de sécurité, est actuellement encore en cours.

En réalité, l'argument développé par l'autorité intimée révèle qu'elle se méprend sur l'objet de la présente cause. Cette dernière ne vise pas à déterminer s'il y a retard à statuer dans le cadre de la procédure pendante au fond et qui mènera au prononcé d'une décision finale, cas échéant un retrait de sécurité. Elle porte uniquement sur l'absence de décision incidente de retrait préventif, à rendre "sans délai" conformément aux art. 54 al. 5 LCR et 30 OAC, depuis la réception du rapport de police le 3 mai 2018 et la saisie provisoire du permis le 1^er mars 2018.

4.                      Au vu des considérants qui précèdent, le comportement de l’autorité intimée est constitutif d’un déni de justice formel "susceptible de justifier […] une restitution immédiate du permis par l'autorité de recours, sans examen du fond" (Cédric Mizel, op. cit., p. 212 n. 1015 et les références citées).

Dans le présent cas, le recourant a précisément conclu à la restitution immédiate de son permis de conduire. Cela étant, eu égard aux nombreux retraits de permis dont il a fait l'objet par le passé, le tribunal renoncera à la restitution immédiate du permis litigieux. Néanmoins, le délai imparti à l'autorité intimé pour qu'elle statue sur l'éventuel retrait préventif du permis sera extrêmement bref, soit un délai de cinq jours ouvrables dès réception du présent arrêt. La brièveté de ce délai se justifie également au vu du faible degré de complexité de l'affaire. En tout état de cause, si l'autorité intimée devait arriver à la conclusion que les conditions du retrait préventif ne sont pas remplies   –  ce sur quoi le tribunal de céans n'a pas à statuer dans le cadre de la présente procédure – elle restituera immédiatement et à titre provisoire son permis de conduire au recourant, dans l'attente de la décision finale à l'issue de la procédure au fond.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis.

5.                      Le recourant qui obtient partiellement gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel a droit à des dépens réduits (art. 55, 91 et 99 LPA-VD). Les frais de la présente cause seront laissés à la charge de l'état (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis partiellement.

II.                      La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle rende une décision, dans un délai de cinq jours dès réception du présent arrêt, sur la question d'un éventuel retrait préventif du permis de conduire de A.________.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.                    L'Etat de Vaud, par le Service des automobiles et de la navigation, versera une indemnité de 1'000 fr. (mille francs) à A.________ à titre de dépens.

Lausanne, le 17 juillet 2018

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:         


                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFROU.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.