TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 mai 2019

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Marcel-David Yersin et
M. Christian Michel, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne,

Objet	Retrait de permis de conduire (sécurité)
	Recours A.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation

Vu les faits suivants:

A. A.________, né le ******** 1942, est au bénéfice d'un permis de conduire les véhicules des catégories A, A1, B, B1, BE, D1, D1E, F, G et M depuis 1960.

B. Le 10 janvier 2018, le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: le SAN) a invité A.________ à effectuer, dans un délai de trois mois, un contrôle médical visant à confirmer son aptitude à la conduite.

C. Selon le rapport d'examen médical d'évaluation de l'aptitude à la conduite établi le 18 juin 2018 par le Dr B.________, A.________, qui présente des déficits cognitifs mnésiques, exécutifs et attentionnels, ne satisfait plus aux exigences médicales minimales pour la conduite des véhicules du 1^er groupe. Le Dr B.________ se réfère à cet égard aux évaluations du centre mémoire d'Yverdon-les-Bains, faites en février et avril 2018.

D. Sur la base de ce rapport, le Dr C.________, médecin conseil du SAN, a conclu à l'inaptitude de A.________ à la conduite de véhicules automobiles. Il a proposé de subordonner la restitution du droit de conduire au rapport médical favorable d'un médecin de niveau 1 et au préavis favorable d'un médecin conseil du SAN.

E. Le 3 juillet 2018, le SAN a retiré, pour une durée indéterminée, le permis de conduire de A.________. Il a subordonné la révocation de cette mesure à la présentation d'un rapport médical favorable établi par un médecin de niveau 1 attestant de son aptitude à la conduite des véhicules automobiles de catégories privées (1^er groupe) en s'appuyant sur un bilan neuropsychologique favorable, ainsi qu'au préavis favorable du médecin conseil du SAN.

F. Dans divers courriers, dont un daté du 26 juillet 2018 et adressé au Tribunal cantonal, A.________ a mis en doute les conclusions médicales du Dr B.________. Il a également demandé à pouvoir effectuer une course de contrôle, dans le but de démontrer son aptitude à la conduite. Le SAN a traité le courrier adressé le 26 juillet 2018 au Tribunal cantonal comme une réclamation contre sa décision du 3 juillet 2018.

G. Statuant le 24 août 2018, le SAN a rejeté la réclamation de A.________ du 26 juillet 2018 et confirmé sa décision rendue le 3 juillet 2018. Le SAN a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours.

H. A.________ a recouru, le 1^er septembre 2018, auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision du SAN du 24 août 2018, en concluant implicitement à sa réforme. Dans des écrits difficilement compréhensibles, il conteste en substance les conclusions des médecins ayant retenu son inaptitude à la conduite automobile et souhaite déposer un "recours formel contre Mr D.________", le juriste du SAN qui a signé la décision du 3 juillet 2018, ainsi que contre le Dr B.________.

Dans un avis du 5 septembre 2018, le Tribunal s'est réservé la possibilité de statuer sans ordonner d'autre mesure d'instruction. A.________ a été rendu attentif au fait que les frais de la procédure pourraient être mis à sa charge en cas de rejet du recours.

I. A la demande du juge instructeur et après avoir été délié du secret médical, le Dr E.________ a produit son rapport médical du 4 juin 2018. On en extrait ce qui suit:

"Je ne reviens pas sur le contenu de mon premier courrier du 21.02.2018, traçant l'anamnèse les plaintes et mes premières constatations.

Par la suite votre patient a bénéficié d'une consultation neuropsychologique qui a mis en évidence:
- un déficit mnésique épisodique sévère en modalité verbale,
- ainsi qu'un dysfonctionnement exécutif et attentionnel.

La situation de votre patient a été discutée au colloque interdisciplinaire de notre centre, et voici nos conclusions et recommandations:
- Les déficits sus-cités (mnésiques, exécutifs et attentionnels) sont de nature à le rendre inapte à la conduite automobile. Sur le plan cognitif ces éléments nous font vous recommander une contre-indication à la poursuite automobile.
- Sur le plan diagnostics, une problématique comportementale psychiatrique récente, nous empêche de conclure sur un diagnostic étiologique cognitif précis tant qu'un avis psychiatrique n'a pas clarifié la situation et qu'une IRM de contrôle n'est pas réalisée pour exclure une cause somatique
--Le problème d'amaigrissement et d'anorexie semble persister, et nous vous laissons le soin de réaliser le bilan somatique nécessaire
--Une IRM de contrôle (dernière en 2014) est recommandée surtout devant un changement important de son comportement
--Un suivi à la consultation des proches aidants pour la compagne, possible auprès des psychologues cliniciennes de notre centre
--Une prise en charge psycho-gériatrique, pour Monsieur et par la suite pour le couple
--Une baisse de la consommation d'alcool pour Monsieur et si possible l'arrêt progressif"

Dans ses déterminations du 4 décembre 2018, le recourant a notamment indiqué avoir subi avec succès des examens médicaux auprès du Dr F.________.

Par courrier adressé au Tribunal le 18 décembre 2018, le Dr G.________ a indiqué ce qui suit:

"Le patient [A.________] n'a jamais eu d'examen du permis de conduire ni par le Dr F.________, ni par moi-même qui suis habilité à les faire au cabinet. Il a été adressé à la Dresse H:________, Médecin de niveau 2, qui a adressé son rapport au SAN et sa conclusion confirmait l'inaptitude."

La Dresse H.________, qui indique avoir été invitée par le Dr F.________ à fournir un second avis sur la situation complexe de A.________, a remis au Tribunal, après avoir été délié du secret médical, une copie de son rapport de consultation du 6 novembre 2018. On en extrait ce qui suit:

"Subjectif:	Déclare avoir de la peine avec les jambes. Il a été opéré de l'aorte. Depuis que son MT Dr V B.________ lui a ôté le permis, le patient a changé de MT et est allé chez Dr G F.________. Il a fait une demande à la Blécherette de refaire une course d'essai. Celle-ci a été refusée. Il affirme avoir quitté la consultation de la neuropsy en Chamard au RNB avant la fin de l'expertise à l'aptitude à la conduite. Le rapport est d'ailleurs accablant. Rapport ophtalmo eo de la Dre I.________, Lsne. Conteste bcp de chose, démontre par des artifices inadéquats qu'il est encore apte à la conduite.
Objectif:	borné, menaçant, marche et transferts avec peine, Romberg non tenu, talon-pointe impossible, tests Cérébelleux même pas commencés 149/75, 46/min, CP sp, PPP, pas OMI. FOETOR OH (nié par le patient), hépatomégalie
Conclusion/Synthèse:	MCV 100, GGT 80 (nie)
Planification Diagnostic:	OH à risque (foetor, labo) Tr statique, de la marche et de l'équilibre important. Tr mnésiques selon rapport neuropsy RNB (et signes d'atrophie corticale à l'IRM cérébrale) Tr cardio-vasculaire important (coronarien, dysrythmique) avec pontage aorto-fémoral G
Planification Thérapie:	INAPTE à la conduite auto Dr F.________ averti du risque dépressif de ce patient qui a compris ce jour qu'il ne pourra pas récupéré [sic] son permis"

Le recourant s'est adressé à plusieurs reprises au Tribunal. Invité à fournir un rapport médical établissant qu'il serait apte à la conduite de véhicules automobiles, le recourant n'a pas produit un tel document.

J. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Dirigé contre une décision sur réclamation rendue par le SAN, qui n'est pas susceptible de recours devant une autre autorité, émanant du destinataire de la décision attaquée et déposé dans le délai légal et dans les formes requises, le recours est recevable, en tant qu'il porte sur l'annulation de la décision du 24 août 2018 (art. 92 al. 1, 95, 75 et 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD, BLV 173.36]). Dans la mesure où le recourant entend également déposer une "plainte" contre un collaborateur de l'Etat et contre plusieurs médecins, ses conclusions sortent du cadre du litige, limité à la question de son droit de conduire, et doivent être d'emblée déclarées irrecevables. Il en va de même des prétentions pécuniaires que le recourant paraît faire valoir à l'encontre de l'Etat ou de ses agents.

2. Le recourant requiert la tenue d'une audience, en vue d'être entendu dans ses explications.

a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).

La procédure devant la CDAP est en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut, notamment (art. 29 al. 1 LPA-VD), entendre les parties (let. a), recourir à la production de documents, titres et rapports officiels (let. d), aux renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e) et recueillir des témoignages (let. f). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). En outre, sauf disposition expresse contraire, les parties ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité (cf. art. 33 al. 2 LPA-VD).

b) En l’espèce, l’autorité intimée a produit son dossier qui paraît suffisamment complet. Le recourant a pu s’exprimer par écrit et donner sa version des faits durant la procédure. Par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de tenir une audience, sans qu'il n'en résulte une violation du droit d'être entendu.

3. Le recourant conteste en substance l'appréciation des médecins ayant conclu à son inaptitude à la conduite de véhicules automobiles.

a) Selon l'art. 15d al. 2 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2018, l'autorité cantonale convoque tous les deux ans les titulaires âgés de 70 ans et plus à l'examen d'un médecin-conseil; elle peut réduire l'intervalle entre deux examens si l'aptitude à la conduite est altérée et doit donc être contrôlée plus fréquemment (cf. également l'art. 27 al. 1 let. b de l'ordonnance réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière [OAC; RS 741.51]). Les permis et les autorisations seront retirés lorsque l'autorité constate que les conditions légales de leur délivrance ne sont pas ou ne sont plus remplies; ils pourront être retirés lorsque les restrictions ou les obligations imposées dans un cas particulier, lors de la délivrance, n'auront pas été observées (art. 16 al. 1 LCR).

L'examen médical auquel doivent se soumettre les personnes âgées de plus de 70 ans doit permettre d'évaluer si les conditions permettant le maintien du permis de conduire sont toujours données, au regard notamment de l'art. 16d LCR, l'aptitude à la conduite déclinant avec l'âge (arrêt TF 1C_391/2012 du 11 septembre 2012 consid. 3). Lorsqu’un conducteur requis de produire un certificat ou un rapport médical d’aptitude, en général après rappel(s), ne s’exécute pas, il convient de présumer son inaptitude et de prononcer le retrait préventif de son permis de conduire jusqu’à éclaircissement de la situation (arrêts TF 1C_391/2012 du 11 septembre 2012 consid. 3; 6B_924/2009 du 18 mars 2010 consid. 2.6.2; 1C_119/2009 du 1^er avril 2009 consid. 1; cf. Cédric Mizel, Circulation routière: les divers examens médicaux légaux et la responsabilité des différents médecins qui les effectuent, in: SJ 2011 II p. 79ss, p.88).

b) La décision de retrait de sécurité du permis de conduire pour cause d'inaptitude à la conduite au sens de l'art. 16d LCR constitue une atteinte grave à la personnalité et à la sphère privée de l'intéressé; à ce titre, elle doit reposer sur une instruction précise des circonstances déterminantes (cf. ATF 139 II 95 consid. 3.4.1 p. 103). L'autorité compétente doit, avant d'ordonner un tel retrait, éclaircir d'office la situation de la personne concernée. L'étendue des examens officiels nécessaires, notamment l'opportunité d'une expertise médicale, est fonction des particularités du cas d'espèce et relève du pouvoir d'appréciation des autorités cantonales compétentes (ATF 129 II 82 consid. 2.2 p. 84). L'autorité compétente ne peut renoncer à un examen médical circonstancié qu'en cas d'inaptitude manifeste à la conduite (arrêt TF 1C_840/2013 du 16 avril 2014 consid. 2.2; Cédric Mizel, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, Berne, 2015, p. 134s.). Si elle met en œuvre une expertise (cf. art. 15d al. 1 LCR et art. 28a al. 1 OAC), l'autorité est liée par l'avis de l'expert et ne peut s'en écarter que si elle a de sérieux motifs de le faire (ATF 140 II 334 consid. 3 p. 338; ATF 132 II 257 consid. 4.4.1 p. 269). En ce qui concerne la valeur probante d'une expertise médicale, il importe en particulier que les points litigieux aient fait l'objet d'une étude circonstanciée, que le rapport se fonde sur des examens complets, qu'il ait été établi en pleine connaissance de l'anamnèse, que la description du contexte médical et l'appréciation de la situation médicale soient claires et enfin que les conclusions de l'expert soient dûment motivées (ATF 134 V 231 consid. 5.1 p. 232; 125 V 351 consid. 3a; arrêt TF 1C_106/2016 du 9 juin 2016 consid. 3.1.2, publié in JdT 2016 I 138).

c) En l'occurrence, le SAN a prononcé le retrait de sécurité pour une durée indéterminée du permis de conduire du recourant sur la base du rapport d'examen médical d'évaluation de l'aptitude à la conduite du 18 juin 2018 rempli par la Dresse I.________, s'agissant des aspects ophtalmologiques, et par le Dr B.________ pour le surplus. Ce dernier, s'appuyant sur une évaluation faite au centre mémoire d'Yverdon-les-Bains, a relevé que l'intéressé souffrait de déficits cognitifs mnésiques, exécutifs et attentionnels. Du point de vue du Dr B.________, les exigences minimales pour la conduite de véhicules du 1^er groupe n'étaient ainsi pas satisfaites.

Le rapport du 18 juin 2018 ne contient pas de motivation détaillée qui permettrait de comprendre les raisons pour lesquelles les troubles du recourant entraveraient manifestement sa capacité de conduire un véhicule automobile. Le rapport du Dr E.________ du 4 juin 2018, versé à la présente procédure, n'apporte aucun éclairage supplémentaire. Il précise seulement que les déficits mnésiques, exécutifs et attentionnels, mis en évidence à l'occasion d'une consultation neuropsychologique, sont de nature à rendre le recourant inapte à la conduite automobile. Les examens médicaux mis en œuvre jusqu'à présent n'ont toutefois pas permis de conclure à un diagnostic précis, ce que rappelle expressément le rapport du 4 juin 2018. La Dresse H.________, qui a examiné le recourant au cours de la présente procédure, concluant à son inaptitude à la conduite, a elle-même relevé que la situation du recourant était complexe, justifiant qu'un second avis lui soit demandé. Dans de telles circonstances, le constat d'inaptitude à la conduite du recourant repose sur la seule observation d'un déficit cognitif, dont la sévérité n'est pas documentée. Ces observations excluent de considérer à ce stade que l'inaptitude du recourant à la conduite serait manifeste au sens de la jurisprudence précitée.

L'autorité intimée ne pouvait donc, sans ordonner de plus amples mesures d'instruction, notamment quant à l'état de santé de l'intéressé, se fier exclusivement sur le rapport du 18 juin 2018 pour prononcer un retrait de sécurité du permis de conduire. La décision attaquée doit, pour ce motif, être annulée.

d) A teneur de l'art. 28a al. 1 let. a OAC, si l'aptitude à la conduite d'une personne soulève des doutes (art. 15d, al. 1, LCR), l'autorité cantonale ordonne, en cas de questions relevant de la médecine du trafic, un examen d'évaluation de l'aptitude à la conduite par un médecin selon l'art. 5a^bis. Selon l'art. 28a al. 2 let. b OAC, le médecin qui procède à l'examen d'évaluation de l'aptitude à la conduite doit avoir obtenu au minimum une reconnaissance de niveau 3 dans les cas visés à l'art. 15d, al. 1, let. d et e, LCR. L'art. 15d al. 1 let. e LCR vise en particulier les cas de communication d'un médecin selon laquelle une personne n'est pas apte, en raison d'une maladie physique ou mentale ou d'une infirmité, ou pour cause de dépendance, de conduire un véhicule automobile en toute sécurité.

Les deux médecins qui ont été amenés à recommander la contre-indication à la conduite bénéficient d'une reconnaissance de niveau 1 au sens de l'art. 5a^bis OAC. Durant la présente procédure, le recourant a par ailleurs été examiné par la Dresse H.________, qui bénéficie seulement d'une reconnaissance de niveau 2. Le recourant n'a en conséquence jamais été examiné par un médecin au minimum de niveau 3. Il convient dans ces circonstances de renvoyer le dossier au SAN, pour qu'il mette en œuvre une expertise médicale auprès d'un médecin ayant au minimum une reconnaissance de niveau 3 au sens de l'art. 5a^bisOAC. Ce n'est qu'à l'issue de cette expertise médicale que le SAN pourra en toute connaissance de cause statuer sur l'aptitude du recourant à la conduite de véhicules automobiles. L'attention du recourant est d'ores et déjà attirée sur le fait qu'il est tenu de se soumettre à ce nouvel examen médical et de collaborer à sa mise en œuvre, à défaut de quoi l'autorité intimée pourra se fonder sur son attitude pour prononcer un retrait de sécurité.

4. Dans la mesure toutefois où l'aptitude du recourant à la conduite a été déniée par tous les médecins ayant examiné le recourant, il se pose la question de l'opportunité de prononcer à son encontre un retrait préventif de son permis de conduire, jusqu'à ce que soit clarifiée la problématique de sa capacité de conduire des véhicules automobiles.

a) Le retrait préventif intervient avant que tous les éclaircissements nécessaires pour juger de la nécessité d'un retrait de sécurité aient été obtenus. Pour décider d'un retrait préventif, l'autorité doit se fonder sur les éléments dont elle dispose en l'état. La prise en considération de tous les éléments plaidant pour ou contre l'aptitude de l'intéressé à la conduite de véhicules automobiles interviendra à l'issue de la procédure au fond (cf. ATF 125 II 492 consid. 2b p. 496; 122 II 359 consid. 3a p. 364; arrêt TF 1C_514/2016 du 16 janvier 2017 consid. 2.2).

En l'occurrence, le dossier contient suffisamment d'éléments pour retirer au recourant son permis de conduire à titre préventif. Les différents rapports médicaux présents au dossier sont concordants sur le constat d'une inaptitude à la conduite, le recourant n'étant pas parvenu à fournir un avis médical contraire. Le retrait préventif paraît être une mesure appropriée pour garantir la sécurité du recourant et des autres usagers de la route, dès lors qu'outre une problématique d'incapacité physique, les médecins ayant examiné le recourant ont mis en évidence l'existence d'une potentielle dépendance à l'alcool. Dans de telles circonstances, les bons antécédents du recourant en matière de circulation routière ne sont pas déterminants.

b) Selon l'art. 90 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, en cas d'admission du recours, l'autorité réforme en principe la décision attaquée. Elle peut également l'annuler (al. 1). Elle renvoie la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision si le droit d'être entendu ou la garantie de l'autonomie communale l'exigent, si elle estime que l'autorité intimée est la mieux à même de compléter l'instruction ou si réformer reviendrait à statuer en opportunité en lieu et place de l'autorité intimée.

Bien que l'autorité intimée n'ait pas pris de conclusion subsidiaire, tendant à la substitution d'un retrait préventif au retrait de sécurité prononcé, il ne se justifie pas en l'occurrence de lui renvoyer son dossier. Celui-ci est en effet suffisamment documenté pour permettre au Tribunal de procéder à l'examen des conditions auxquelles peut être prononcé un retrait préventif du permis de conduire. L'impératif lié à la garantie de la sécurité routière commande par ailleurs de ne pas annuler purement et simplement la décision de l'autorité intimée.

5. Il suit de ce qui précède que la décision attaquée doit ainsi être réformée, en ce sens que le permis de conduire du recourant est retiré à titre préventif. Le dossier est néanmoins renvoyé à l'autorité intimée, pour qu'elle mette en œuvre une expertise médicale auprès d'un médecin disposant d'une reconnaissance de niveau 3 au minimum. Il appartiendra au SAN de déterminer s'il souhaite également soumettre le recourant, comme il le requiert, à une course de contrôle. Il est statué sans frais (art. 49 et 52 LPA-VD). L'allocation de dépens ne se justifie pas. Le recourant a certes eu recours à l'assistance d'un avocat. Ce dernier, intervenu tardivement dans la procédure, n'a toutefois déposé aucune écriture pour le compte du recourant, son intervention s'étant essentiellement limitée à l'envoi de correspondances destinées à prolonger, à réitérées reprises, les délais impartis à son client pour fournir la preuve de son aptitude à la conduite (art. 55 et 56 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service des automobiles et de la navigation du 24 août 2018 est réformée, en ce sens que le permis de conduire de A.________ est retiré à titre préventif, le dossier étant pour le surplus renvoyé pour complément d'instruction et nouvelle décision à l'autorité intimée.

III. Il est statué sans frais.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 29 mai 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFROU.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.