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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 16 novembre 2021 |
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Composition |
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guy Dutoit et M. Christian Michel, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier. |
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Recourant |
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A.________, à ********, représenté par Me Tony DONNET-MONAY, avocat à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne, |
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Objet |
Retrait de permis de conduire (admonestation) |
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Recours A.________ c/ décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 11 septembre 2020 (retrait de permis de conduire d'une durée de vingt-quatre mois) |
Vu les faits suivants:
A. A.________, né en 1979, est titulaire d'un permis de conduire notamment des catégories B et B1 depuis 2004. Il a fait l'objet le 20 janvier 2016 d'un avertissement en raison d'un excès de vitesse. Cette sanction n'est plus mentionnée depuis le 20 janvier 2021 dans le système d'information relatif à l'admission à la circulation (SIAC), qui a remplacé l'ancien registre des mesures administratives (ADMAS).
B. Le 22 septembre 2019, à 01h05, alors qu'il circulait sur la "Bundesautobahn 5" en Allemagne, A.________ a été contrôlé par un radar à une vitesse de 228 km/h (marge de sécurité déduite) sur un tronçon limité à 120 km/h, dépassant ainsi la vitesse maximale autorisée de 118 km/h.
C. En raison de ces faits, le "Regierungspräsidium" de Karlsruhe a infligé le 16 octobre 2019 à A.________ une amende de 1'200 EUR; il a prononcé également à son encontre une interdiction de conduire en Allemagne de trois mois. Cette décision n'a pas été contestée par l'intéressé.
D. Par avis du 21 février 2020, le Service des automobiles et de la navigation (SAN) a informé A.________ qu'il envisageait de prononcer une mesure de retrait du permis de conduire en raison de l'excès de vitesse commis le 22 septembre 2019; il l'a invité à faire valoir au préalable ses éventuelles observations.
L'intéressé s'est déterminé le 2 juin 2020. Se fondant sur l'art. 16cbis al. 2 in fine de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), il a conclu à ce qu'il soit sanctionné d'une durée de retrait de permis de conduire ne dépassant pas celle prononcée en Allemagne.
Par décision du 9 juin 2020, le SAN, faisant application de l'art. 16c al. 2 let. abis LCR, a ordonné le retrait du permis de conduire de A.________ pour une durée de 24 mois.
E. Par acte du 10 juillet 2020, A.________ a formé une réclamation contre cette décision. Se fondant à nouveau sur l'art. 16cbis al. 2 in fine LCR, il a conclu à ce que la durée du retrait prononcé soit réduite à trois mois.
Par décision du 11 septembre 2020, le SAN a rejeté la réclamation de l'intéressé et confirmé sa décision du 9 juin 2020.
F. Par acte du 14 octobre 2020, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant principalement au prononcé d'un retrait d'un mois, subsidiairement au prononcé d'un retrait de trois mois, plus subsidiairement encore au renvoi de la cause au SAN pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il a repris en substance les mêmes arguments que ceux soulevés dans le cadre de sa réclamation.
Dans sa réponse du 24 novembre 2020, le SAN a conclu au rejet du recours.
Bien qu'invité à le faire, le recourant n'a pas déposé de mémoire complémentaire.
La cour a statué sans autre mesure d'instruction.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La LCR distingue les infractions légères, moyennement graves et graves (art. 16a-c LCR). Commet une infraction légère la personne qui, en violant les règles de la circulation, met légèrement en danger la sécurité d’autrui et à laquelle seule une faute bénigne peut être imputée (art. 16a al. 1 let a LCR). Commet une infraction moyennement grave la personne qui, en violant les règles de la circulation, crée un danger pour la sécurité d’autrui ou en prend le risque (art. 16b al. 1 let. a LCR). Commet une infraction grave la personne qui, en violant gravement les règles de la circulation, met sérieusement en danger la sécurité d’autrui ou en prend le risque (art. 16 al. 1 let. a LCR).
Dans le domaine des excès de vitesse, la jurisprudence a été amenée à fixer des règles précises afin d'assurer l'égalité de traitement entre conducteurs. Ainsi, le cas est objectivement grave, c'est-à-dire sans égard aux circonstances concrètes ou encore à la bonne réputation du conducteur, en présence d'un dépassement de la vitesse autorisée de 25 km/h ou plus à l'intérieur des localités, de 30 km/h ou plus hors des localités et sur les semi-autoroutes, et de 35 km/h ou plus sur les autoroutes (ATF 132 II 234 consid. 3.2 p. 238; 124 II 259 consid. 2b p. 262). Il est de moyenne gravité lorsque le dépassement de la vitesse autorisée est, respectivement, de 21 à 24 km/h (ATF 126 II 196 consid. 2a p. 199), de 26 à 29 km/h et de 31 à 34 km/h (ATF 128 II 131 consid. 2a p. 132). Il est enfin de peu de gravité lorsque le dépassement de la vitesse autorisée est, respectivement, de 16 à 20 km/h, de 21 à 25 km/h et de 26 à 30 km/h (ATF 123 II 106; ATF 124 II 97; ATF 124 II 259).
b) L'art. 16cbis al. 1 LCR prévoit qu'après une infraction commise à l'étranger, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré aux conditions suivantes: une interdiction de conduire a été prononcée à l'étranger (let. a) et l'infraction commise est qualifiée de moyennement grave ou de grave (let. b).
Cette disposition pallie le défaut de base légale – relevé dans l'ATF 133 II 331 – d'une pratique admise de longue date, y compris par le Tribunal fédéral (cf. Message du Conseil fédéral relatif à la modification de la loi fédérale sur la circulation routière, FF 2007 7170 ch. 1.3), concernant le retrait du permis de conduire après une infraction commise à l'étranger (cf. ATF 141 II 256 consid. 2.1).
c) En l'espèce, le recourant a commis un excès de vitesse de 118 km/h sur autoroute en Allemagne. Au regard de la législation suisse, une telle infraction constitue une infraction grave (cf. jurisprudence rappelée ci-dessus). Par ailleurs, le recourant a fait l'objet d'une interdiction de conduire prononcée par le "Regierungspräsidium" de Karlsruhe en raison de ces faits. Les conditions de l'art. 16bis al. 1 LCR sont ainsi réalisées. Le retrait de permis est dès lors fondé sur le principe. Il reste à examiner sa quotité.
3. a) Selon l'art. 16c al. 2 let. abis LCR, après une infraction grave, le permis d'élève conducteur ou le permis de conduire est retiré pour deux ans au moins si, par une violation intentionnelle des règles fondamentales de la circulation, la personne accepte de courir un grand risque d’accident pouvant entraîner de graves blessures ou la mort, que ce soit en commettant des excès de vitesse particulièrement importants, en effectuant des dépassements téméraires ou en participant à des courses de vitesse illicites avec des véhicules automobiles; l’art. 90, al. 4, s’applique.
Cette disposition est le pendant administratif de l'art. 90 al. 3 LCR, qui sanctionne le "délit de chauffard" et dont il reprend la teneur. L'art. 90 al. 4 LCR, auquel l'art. 16c al. 2 let. abis LCR renvoie, précise que cette infraction est toujours réalisée lorsque la vitesse maximale autorisée a été dépassée d'au moins 80 km/h, là où la limite était fixée à plus de 80 km/h.
b) L'art. 16cbis al. 2 LCR prévoit que les effets sur la personne concernée de l'interdiction de conduire prononcée à l'étranger seront pris en compte dans une juste mesure lors de la fixation de la durée du retrait de permis, la durée minimale du retrait pouvant être réduite. Il précise en outre que pour les personnes au sujet desquelles le système d'information relatif à l'admission à la circulation ne contient pas de données concernant des mesures administratives (art. 89c, let. d), la durée de l'interdiction ne peut dépasser celle qui a été prononcée à l'étranger.
Cette disposition a pour but d'éviter une double peine. La manière dont doit être prise en considération la sanction prononcée à l'étranger dépend des circonstances du cas d'espèce, en particulier de la fréquence à laquelle l'intéressé circule dans l'Etat qui lui a interdit ses routes et, partant, de la mesure dans laquelle cette interdiction a atteint l'intéressé durant la période où il a dû l'observer. L'imputation de la mesure étrangère déjà exécutée doit se faire de telle sorte que cette mesure et le retrait prononcé en Suisse n'apparaissent pas, dans leur ensemble, plus lourds que le retrait du permis national qui aurait été prononcé si l'infraction avait été commise en Suisse. Il sera ainsi possible, dans ces circonstances, de réduire la mesure suisse en deçà des périodes minimales prévues aux art. 16b et 16c LCR (cf. message, FF 2007 7172; ég. ATF 141 II 256 consid. 2.3; ATF 129 II 168 consid. 6.3; TF 1C_316/2010 du 7 décembre 2010 consid. 2.1 et les références).
c) En l'espèce, le recourant tombe sous le coup de l'art. 16c al. 2 let. abis LCR vu l'ampleur de l'excès de vitesse commis. Au moment des faits, il figurait par ailleurs au registre SIAC-Mesures en raison de l'avertissement dont il a fait l'objet le 20 janvier 2016. Considérant que le recourant n'avait ni allégué, ni établi avoir été impacté par la mesure prononcée en Allemagne, l'autorité intimée s'en était tenu à un retrait d'une durée de deux ans, correspondant au minimum prévu par l'art. 16c al. 2 let. abis LCR.
aa) Le recourant reproche en premier lieu à l'autorité intimée d'avoir appliqué une norme pénale de droit suisse, en l'occurrence l'art. 90 al. 3 LCR, à une infraction commise à l'étranger, soulignant que l'Allemagne ne connaît pas l'infraction de délit de chauffard. Il se plaint à cet égard d'une violation du principe de territorialité prévu aux art. 3 ss CP.
Il n'est pas contesté que l'art. 90 al. 3 LCR est une norme pénale. La mesure de retrait litigieuse n'est toutefois pas fondée sur cette disposition, mais sur l'art. 16c al. 2 let. abis LCR qui est son pendant administratif, comme on l'a déjà relevé ci-dessus. On a dès lors de la peine à comprendre la critique du recourant. En effet, à l'instar des autres dispositions sur le retrait de permis (cf. art. 16 ss LCR), l'art. 16cbis al. 2 let. abis LCR, qui précise la durée de la mesure administrative à prononcer en cas de "délit de chauffard", est également applicable aux infractions commises à l'étranger, pour autant que les conditions de l'art. 16bis al. 1 LCR sont réalisées, ce qui est le cas en l'occurrence (cf. supra consid. 2). Quant à l'art. 90 al. 4 LCR, qui fixe les seuils d'excès de vitesse à partir desquels l'infraction de "délit de chauffard" doit être retenue, il est applicable sur le plan administratif par le renvoi de l'art. 16cbis al. 2 let. abis LCR.
Le grief tiré d'une violation du principe de territorialité prévu aux art. 3 ss CP doit dès lors être écarté.
bb) Le recourant nie en outre l'existence d'un "antécédent" au sens de l'art. 16cbis al. 2 LCR. Il soutient que seuls les retraits pour fautes moyennement graves et graves peuvent être qualifiés comme tels, ce qui exclurait les avertissements. Il se réfère à cet égard aux travaux parlementaires, ainsi qu'à la doctrine. Il considère que l'autorité intimée ne pouvait dès lors pas s'écarter de la règle de l'art. 16cbis al. 2, 3ème phrase, LCR et prononcer une sanction dépassant celle prononcée à l'étranger.
aaa) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 145 IV 17 consid. 1.2; 144 V 313 consid. 6.1; 142 IV 389 consid. 4.3.1 et les références).
bbb) En l'occurrence, quoi qu'en dise le recourant, le texte de l'art. 16cbis al. 2, 3ème phrase, LCR est clair. Cette disposition ne s'applique qu'aux "personnes au sujet desquelles le système d'information relatif à l'admission à la circulation ne contient pas de données concernant des mesures administratives". Or sont mentionnés au SIAC non seulement les retraits de permis de conduire, mais également les avertissements (cf. art. 89c let. d LCR, auquel l'art. 16cbis al. 2, 3ème phrase, LCR renvoie); il en allait de même sous l'empire de l'ancien registre ADMAS, qui a été remplacé le 1er janvier 2019 (cf. art. 7 de l'ancienne ordonnance du 18 octobre 2000 sur le registre automatisé des mesures administratives – RO 2000 2800). Si l'on s'en tient à une interprétation littérale du texte, les avertissements doivent ainsi être pris en compte comme "antécédents" au sens de l'art. 16cbis al. 2, 3ème phrase, LCR. Selon le recourant, une telle interprétation serait toutefois en contradiction avec la volonté du législateur.
La phrase "Pour les personnes qui ne figurent pas dans le registre des mesures administrative (art. 104b) [depuis le 1er janvier 2019: au sujet desquelles le système d'information relatif à l'admission à la circulation ne contient pas de données concernant des mesures administratives], la durée de l'interdiction ne peut dépasser celle qui a été prononcée à l'étranger" a été introduite dans la loi lors des débats parlementaires. Elle est le résultat d'un compromis entre le Conseil national, qui souhaitait qu'on tienne compte – par une application analogique de l'art. 7 al. 3 CP qui prévoit que l'auteur d'une infraction commise à l'étranger ne soit pas traité plus sévèrement qu'il ne l'aurait été en vertu du droit applicable au lieu de commission de l'acte – du degré de gravité de l'infraction aux règles de la circulation au lieu de commission à l'étranger (cf. BO 2008 N 171 et 282) et le Conseil des Etats, qui craignait que les récidivistes échappent au système en cascades prévu par la réglementation, ce qui aurait constitué pour lui un privilège insoutenable (cf. BO 2008 E 127 s., 129 et 180). La solution trouvée a consisté à traiter différemment les délinquants primaires des récidivistes: pour les premiers, les autorités suisses ne peuvent pas dépasser la durée de l'interdiction de conduire prononcée au lieu de commission de l'infraction; pour les seconds en revanche, elles peuvent se montrer plus sévères que l'autorité étrangère. Il ressort des débats que l'objectif principal poursuivi par l'amendement était de pouvoir appliquer aux conducteurs ayant des antécédents les mesures de durcissement des art. 16b al. 2 et 16c al. 2 LCR (cf. BO 2008 E 127 s. [interventions des conseillers aux Etats Bieri et Bürgi] et 129 [intervention du conseiller fédéral Leuenberger]). Etaient ainsi visés les conducteurs ayant fait l'objet d'un retrait de permis en raison d'une infraction moyennement grave ou grave dans les deux ou cinq ans avant la commission de la nouvelle infraction. On ne saurait toutefois en tirer comme conclusion que les conducteurs ayant un simple avertissement inscrit au registre des mesures administratives ne seraient pas concernés par l'art. 16cbis al. 2, 3ème phrase, LCR, même si les parlementaires ne l'ont pas évoqué lors des débats. On ne voit sinon pas pour quelle raison le législateur aurait utilisé le critère de l'inscription au registre des mesures administratives, respectivement au SIAC qui l'a remplacé (opposé à la proposition du Conseil des Etats, le conseiller national Jean-François Rime s'est du reste inquiété de ce choix: "..., vous savez, comme moi, qu'en Suisse il n'y a pas besoin de faire beaucoup de fautes pour subir un retrait de permis. Les personnes concernées figurant donc dans ce registre pour des infractions pas forcément très graves risquent d'être doublement punies. Monsieur le conseiller fédéral, cela m'intéresserait de savoir combien de personnes figurent dans le registre dont on parle dans la loi."). En effet, si l'avertissement n'entraîne pas l'effet en cascade prévu par les art. 16b al. 2 et 16c al. 3 LCR – qui seuls peuvent s'appliquer en cas d'infractions commises à l'étranger –, il n'en constitue pas moins un antécédent qui doit être pris en considération dans le cadre de la fixation de la mesure administrative conformément à l'art. 16 al. 3 LCR. L'analyse des travaux préparatoires ne permet par conséquent pas de se rallier à l'interprétation contra legem défendue par le recourant.
Quant à l'avis doctrinal dont le recourant se prévaut, il n'est pas d'une grande clarté et n'est pas motivé: "Lorsque le conducteur n'a pas d'antécédent (...), et qu'il ne figure donc en principe pas dans le registre ADMAS, la durée du retrait suisse ne pourra pas dépasser celle qui a été prononcée à l'étranger (al. 2 phr. 3). Cela étant, c'est bien la qualification moyennement grave ou grave qui sera inscrite sur le registre ADMAS" (Bussy/Rusconi/Jeanneret/Kuhn/Mizel/Müller, Code suisse de la circulation routière commenté, 5ème éd., Bâle 2015, ad art. 16cbis n. 4). Quoi qu'il en soit, il ne remet pas en cause les considérations développées ci-dessus.
On relèvera encore que, contrairement à ce que le recourant soutient, l'interprétation que l'autorité intimée a faite de l'art. 16cbis al. 2, 3ème phrase LCR ne conduit pas à traiter différemment les conducteurs selon qu'ils ont commis l'infraction en Suisse ou à l'étranger; elle contribue au contraire à garantir l'égalité de traitement, ce qui était précisément l'objectif poursuivi par l'amendement introduit dans la loi lors des débats, la majorité des parlementaires ne voulant pas que les récidivistes bénéficient d'un traitement de faveur lorsque l'infraction est commise à l'étranger (cf. notamment BO 2008 E 127 [intervention Bieri] et BO 2008 N 283 [intervention Berberat]). Ainsi, dans le cas particulier, si le recourant avait commis l'excès de vitesse litigieux en Suisse, il tomberait aussi sous le coup de l'art. 16c al. 2 let. abis LCR et s'exposerait à la même sanction.
En définitive, aucun élément ne permet de s'écarter de l'interprétation littérale de l'art. 16cbis al. 2, 3ème phrase LCR.
cc) Le recourant se plaint encore d'une violation du principe de proportionnalité. Il reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas pris en considération l'ensemble des circonstances et notamment le fait que les autorités allemandes ne lui ont infligé qu'une simple amende, reconnaissant par-là que la faute commise n'était pas particulièrement grave.
Il est vrai que l'art. 16cbis al. 2, 2ème phrase, LCR permet une réduction de la mesure suisse en deçà des périodes minimales prévues par les art. 16b al. 2 et 16c al. 2 LCR. Une telle réduction n'est toutefois possible que pour tenir compte des effets de l'interdiction de conduire prononcée à l'étranger (cf. art. 16cbis al. 2, 1ère phrase, LCR), afin d'éviter une double peine. Or en l'occurrence, comme l'autorité intimée le relève, le recourant ne prétend pas qu'il aurait particulièrement été touché par la mesure d'interdiction prononcée par le "Regierungspräsidium" de Karlsruhe; il n'a notamment pas soutenu dans ses écritures qu'il était amené à circuler régulièrement en Allemagne pour des raisons professionnelles ou personnelles.
Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée de n'avoir pas réduit la durée minimale prévue par l'art. 16c al. 2 let. abis LCR et de s'en être tenu à un retrait d'une durée de deux ans.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'a par ailleurs pas droit à l'allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur réclamation du Service des automobiles et de la navigation du 11 septembre 2020 est confirmée.
III. Les frais de justice, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge du recourant A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 novembre 2021
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l'Office fédéral des routes (OFROU).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.