TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 mai 2025

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Kart et M. Alex Dépraz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne.

Objet
	Recours A.________ c/Service des automobiles et de la navigation.

Vu les faits suivants:

A. Par décision du 9 août 2022, le Service des automobiles et de la navigation (SAN) a soumis l'aptitude de A.________, né en 1944, à la conduite, aux conditions suivantes: "présentation d'un rapport médical favorable du médecin généraliste au mois d'avril 2023 attestant du maintien de l'aptitude à la conduite automobile pour le groupe 1, attestant d'une vision suffisante avec ou sans correction optique, attestant la stabilité de la cardiopathie ischémique, attestant de la stabilité du diabète (...)", d'une part, et du préavis favorable du médecin-conseil, d'autre part. La réclamation de l'intéressé contre cette décision a été rejetée, par décision du SAN du 24 novembre 2022. A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le 19 décembre 2022 (cause CR.2022.0037). Par nouvelle décision du 31 janvier 2023, le SAN a rapporté la décision du 24 novembre 2022 et a reconnu l'aptitude de A.________ à la conduite, sous conditions de présentation d'un rapport médical de l'ophtalmologue traitant de ce dernier au mois de décembre 2024, d'une part, et du préavis favorable du médecin-conseil, d'autre part. Par décision du 1^er février 2023, la juge instructrice de la cause CR.2022.0037 a constaté que le recours était devenu sans objet et a rayé la cause du rôle sans frais, ni dépens.

B. Le 27 septembre 2024, A.________ a transmis au SAN le rapport d'examen médical d'évaluation de l'aptitude à la conduite et a requis l'établissement d'un permis de conduire original. Dans sa réponse du 10 octobre 2024, le SAN a renvoyé l'intéressé à sa précédente correspondance, du 30 octobre 2018, aux termes de laquelle:

"(...)

Le renouvellement de votre permis de conduire auquel vous faites allusions dans vos correspondances ci-dessus n'a pas lieu d'être.

En effet, les conclusions médicales établies récemment par le praticien susmentionné ne nécessitant aucun changement de permis, un nouveau permis n'est pas établi.

Seul le permis établi en date du 13 septembre 2016 est valable jusqu'à nouvel avis.

(...)"

Le 14 octobre 2024, A.________ a indiqué que le permis établi le 13 septembre 2016 ne lui était jamais parvenu; il a réclamé derechef l'établissement d'un permis de conduire original. Le 5 février 2025, le SAN a adressé à l'intéressé une correspondance aux termes de laquelle:

"(...)

Nous vous renvoyons à cet effet à notre décision sur réclamation du 24 novembre 2022 vous expliquant notamment que nous ne pouvions pas vous transmettre un permis original, mais uniquement un duplicata, laquelle renvoyait à notre correspondance du 30 octobre 2018 vous indiquant que votre permis du 13 septembre 2016 était toujours valable. Un duplicata pouvait en revanche être demandé, facturé dès lors à CHF 45.00. Nous l'avons répété dans nos correspondances des 16 août 2023 et 10 octobre 2024.

Bien que nous ayons bien compris votre demande, nous ne pouvons pas émettre un permis original, car votre permis original est daté de 2016. Or nous ne pouvons pas émettre un permis à posteriori. De ce fait, à ce stade, seul un duplicata peut vous être émis, qui sera daté de 2025, et au frais de CHF 45.00.

Nous précisons que nous déplorons que vous n'ayez pas reçu votre permis de conduire en 2016.

Toutefois, il vous a bien été envoyé par notre service le 13 septembre 2016, ceci par courrier recommandé, comme l'atteste la copie de ce courrier ci-joint, adressé à la prison centrale de Fribourg dans laquelle vous séjourniez. Ce courrier ne nous est pas revenu en retour.

Nous vous informons dès lors que nous vous donnons un dernier délai au 20 février 2025 pour nous faire savoir si vous souhaitez que nous vous établissions un duplicata de votre permis, contre émolument de CH 45.00. Passé ce délai, nous clôturerons votre dossier.

(...)"

C. Le 31 mars 2025, A.________ a saisi la CDAP d'un acte intitulé "assignation à établir et adresser un permis de conduire original"; il conclut à ce que les courriers du SAN pour l'établissement d'un duplicata du permis de conduire soient déclarés caducs et à ce que le SAN soit assigné à établir et à lui adresser un permis de circulation original. Il conclut en outre à ce qu'un dédommagement de 800 fr. pour les frais auxquels il est exposé depuis 2016 lui soit alloué. Il requiert l'octroi de l'assistance judiciaire et la désignation d'un avocat.

Le SAN a produit son dossier; il n'a pas été invité à procéder.

Considérant en droit:

1. Conformément à l'art. 95 LPA-VD, le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués. Aux termes de l'art. 44 al. 1 LPA-VD, les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte judiciaire.

a) Le délai de recours ne court qu’à compter du lendemain du jour de la notification (art. 19 al. 1 LPA-VD; v. sur ce point, ATF 129 II 286 consid. 4.3. p. 302; cf. en outre, Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif II, 3^e éd., Berne 2011, n°2.2.8.4). Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD). Selon un principe général de la procédure administrative, il appartient au recourant de prouver le respect du délai de recours (cf. art. 8 CC).

La notification d'une décision suppose que cette dernière ait été communiquée effectivement à son destinataire. Une décision est notifiée, non pas au moment où le contribuable en prend connaissance, mais le jour où elle est dûment communiquée. S'agissant d'un acte soumis à réception, la notification est réputée parfaite au moment où l'envoi entre dans la sphère d'influence ou de "puissance" de son destinataire, soit lorsque sa prise de connaissance ne dépend plus que de lui (ATF 137 III 208 consid. 3.1.2; théorie de la réception, v. ég. ATF 143 III 15 consid. 4.1 p. 18; 113 Ib 296 consid. 2a p. 297); il suffit à cet égard que celui-ci puisse en prendre connaissance (ATF 118 II 42, cons. 3b p. 44; arrêts TF 2C_1021/2018 du 26 juillet 2019 consid. 4.1; 2C_855/2018 du 24 octobre 2018 consid. 3.2; 1B_214/2010 du 13 juillet 2010; 2A.54/2000 du 23 juin 2000). A partir de ce moment, il appartient aux intéressés de s'organiser pour qu'il y soit donné suite (arrêts TF 2C_1032/2019 du 11 mars 2020 consid. 5.3.3; 2C_911/2010 du 7 avril 2011 consid. 3).

Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en principe à l'autorité ou à la personne qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; 136 V 295 consid. 5.9 p. 309; 129 I 8 consid. 2.2 p. 10; 124 V 400 consid. 2a p. 402; 122 I 97 consid. 3b p. 100; arrêts TF 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1; 4A_236/2009 du 3 septembre 2009 consid. 2.1).

b) En l'espèce, le recourant s'en prend à la correspondance de l'autorité intimée du 5 février 2025, dans laquelle celle-ci lui indique ne pas pouvoir émettre un permis de conduire original. Or, c'est seulement le 31 mars 2025 qu'il a saisi le Tribunal d'un recours. Cependant, on ignore à quelle date cette correspondance lui a été notifiée, ceci d'autant moins qu'elle lui a été adressée sous pli simple. Dans le doute, on laissera indécise la question de savoir si le recours a été interjeté de façon tardive ou non, ceci d'autant plus qu'aucune mention n'est faite dans cette correspondance de la voie et du délai de recours.

2. La compétence de la CDAP est définie par l'art. 92 al. 1 LPA-VD, à teneur duquel le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

a) Est une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c). Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision (al. 2).

Cette dernière disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 145 I 121 consid. 1.1.2; 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (ATF 130 V 288 consid. 2.3; TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; 134 V 145 consid. 3; TF 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1). La jurisprudence cantonale admet qu’une déclaration d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité dans un cas concret, constitue une décision qui peut faire l’objet d’un recours immédiat, sans attendre la réalisation de l’intention (CDAP AC.2019.0247 du 28 avril 2020 et les arrêts cités).

b) Le recourant conclut à ce que tous les courriers que l'autorité intimée lui a adressés au sujet de l'établissement d'un duplicata de son permis de conduire soient déclarés caducs. Il s'en prend plus particulièrement à la correspondance de l'autorité intimée du 5 février 2025; à tout le moins, c'est cette correspondance qui a déclenché sa volonté de saisir l'autorité de recours. Or, il est douteux que l'on puisse considérer ce courrier comme une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. L'autorité intimée ne fait que rappeler, dans cette correspondance, ce qu'elle avait déjà expliqué au recourant par courrier du 30 octobre 2018, à savoir que le permis de conduire du 13 septembre 2016 était toujours valable et qu'elle ne pouvait en établir un nouveau. L'autorité intimée s'est en outre référé aux considérants de sa décision sur réclamation du 24 novembre 2022, dans lesquels elle avait renvoyé le recourant à sa précédente correspondance du 30 octobre 2018, en lui rappelant qu'elle ne pouvait lui transmettre qu'un duplicata de ce permis.

Dès lors, le courrier du 5 février 2025 n'a aucune incidence sur la situation juridique du recourant. Il n'est donc pas assimilable à une décision contre laquelle la voie de recours est ouverte. Le présent recours est ainsi irrecevable.

3. Conformément à l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

a) La jurisprudence relative à l'art. 75 let. a LPA-VD (ou à des règles analogues du droit fédéral) retient que l'intérêt digne de protection implique que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, de manière à exclure l'action populaire (cf. ATF 143 II 506 consid. 5.1, 141 II 50 consid. 2.1, 139 II 499 consid. 2.2; CDAP AC.2022.0332 du 23 février 2024 consid. 1b, AC.2021.0312 du 31 mars 2022 et les références). L'intérêt invoqué, qui peut être un intérêt de fait (ATF 148 I 160 consid. 1.4), doit se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1). Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt d'un tiers ou dans l'intérêt général est en revanche exclu (ATF 144 I 43 consid. 2.1; 143 II 506 consid. 5.1; 141 II 50 consid. 2.1). Un recours dont le seul but est de garantir l'application correcte du droit demeure irrecevable, parce qu'assimilable à une action populaire (cf. ATF 147 II 227 consid. 2.3.2, TF 1C_303/2024 du 24 mai 2024 consid. 3). Il incombe au recourant d'alléguer, sous peine d'irrecevabilité, les faits qu'il considère comme propres à fonder sa qualité pour recourir, lorsqu'ils ne ressortent pas de façon évidente de la décision attaquée ou du dossier (ATF 145 I 121 consid. 1).

b) Dans le cas présent, le recourant demande à recevoir un permis de conduire original. L'autorité intimée pour sa part a expliqué qu'elle lui avait bien adressé son permis original en 2016 et dès lors que seul un duplicata pouvait par la suite lui être adressé.

Le permis de conduire constitue une autorisation de police admettant une personne déterminée à conduire une catégorie de véhicules déterminée sur la voie publique. Il s'agit d'un acte administratif, c'est-à-dire une mesure fondée sur le droit public et prise unilatéralement par un organe de l'Etat agissant en tant que détenteur de la puissance publique, qui définit dans un cas concret la situation juridique d'un particulier. En tant que papier de légitimation, le permis de conduire sert à prouver que le titulaire est admis à conduire les catégories de véhicules correspondant à son permis. Le document n'est cependant pas constitutif du droit qu'il constate: le droit de conduire commence dès que les conditions et formalités nécessaires ont été accomplies, même si le document n'est pas encore établi (cf. Cédric Mizel, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, Berne 2015, pp. 25/26, références citées).

Il n'est pas contesté que le recourant pourra se prévaloir d'un duplicata de son permis original pour conduire, de sorte que l'on peine à saisir l'intérêt du recourant à contester une telle décision. Le recourant n'explique pas en quoi la possession d'un duplicata de son permis de conduire serait susceptible de lui occasionner des inconvénients par rapport à la détention d'un permis de conduire original. Force est ainsi de constater que le recourant ne dispose pas d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD à contester la décision attaquée, à supposer que celle-ci puisse être qualifiée comme telle. Son recours est, partant irrecevable.

4. a) Les considérants qui précèdent conduisent ainsi à l'irrecevabilité du recours, selon la procédure simplifiée de l'art. 82 LPA-VD.

b) Le recourant a requis l'assistance judiciaire. Conformément à l’art. 18 LPA-VD, l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés (al. 1). Si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire (al. 2). L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in: SJ 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; cf. arrêts GE.2014.0036 du 25 juin 2014; GE.2013.0186 du 12 décembre 2013).

Au vu des considérants qui précèdent, le recours était manifestement dénué de chances de succès et un justiciable raisonnable et de bonne foi, présentant les mêmes caractéristiques que le recourant, disposant cependant de moyens suffisants, n'aurait pas fait appel à un mandataire professionnel (arrêts TF 8C_376/2014 du 14 août 2014 consid. 3.3; 5A_244/2014 du 25 juin 2014 consid. 4.2.1 et les références). Il n'y a donc pas lieu de donner suite à la demande d'assistance judiciaire formée par le recourant, qui est rejetée.

c) Au vu des circonstances cependant, le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 49 al. 1, 50 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L'allocation de dépens n'entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. La demande d'assistance judiciaire est rejetée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 13 mai 2025

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.