canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

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du 11 février 1992

sur le recours interjeté par l'hoirie de Max STEINER, (Margrit Steiner et les quatre enfants de Max Steiner) à Vullierens, représentée par la Société Rurale d'Assurance de Protection juridique FRV, Case postale 247, 1000 Lausanne 6,

contre

la décision rendue le 1er juin 1989 par la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Morges.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       E. Poltier, président
                G. Parmelin, assesseur
                R. Ernst, assesseur

Greffier : M. C. Parmelin, sbt

constate en fait  :

______________

A.                            L'hoirie de Max Steiner est propriétaire d'un domaine agricole sur le territoire de la commune de Vullierens qui a été englobé dans le périmètre d'un syndicat d'améliorations foncières ayant notamment comme but le remaniement parcellaire. Dans le nouvel état, elle se voit attribuer deux nouvelles parcelles sises sur la commune de Colombier en lieu et place de trois autres parcelles en nature de pré-champ. Elle conserve toutefois, moyennant une rectification de limite au détriment de la route cantonale, la parcelle NE no 40 de la Commune de Vullierens sur lequel s'érige le centre d'exploitation. Le nouvel état est entré en force et le Syndicat en est actuellement au stade du projet d'exécution des travaux collectifs, qui prévoit notamment la construction d'un chemin gravelé sur la parcelle NE no 40, dont le coût est estimé à Fr. 8'000.-.

B.                            Estimant que le remaniement parcellaire constitue un cas de revision des estimations fiscales au sens de l'art. 22 al. 2 LEFI, le Registre foncier du district de Morges a mis à l'enquête publique simultanément l'inscription du nouvel état de propriété (art. 71 LAF) et les estimations fiscales de tous les immeubles inclus dans le périmètre du syndicat. Faute de réclamation, les nouvelles estimations fiscales sont entrées en force en même temps que le nouvel état.

                                Dans la mesure où la recourante a procédé dans le courant de l'année 1986 à la construction d'un hangar d'une surface de 257 m2, la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Morges n'a toutefois pas procédé à la revision de l'estimation fiscale de la parcelle NE no 40 dans le cadre de la procédure d'améliorations foncières, mais à sa mise à jour conformément à la procédure en la matière (art. 21 LEFI). Par décision du 1er juin 1989, elle a ainsi arrêté la nouvelle estimation fiscale du bien-fonds à Fr. 536'000.- en tenant compte d'une capacité d'exploitation de 50 poses.

C.                            Margrit Steiner ayant recouru par acte du 12 juin 1989 contre cette décision, la Commission de district a rendu une nouvelle décision en date du 27 juillet 1990 arrêtant la nouvelle estimation fiscale de la parcelle no 40 à Fr. 506'000.-, selon le calcul suivant :

"Estimation de l'habitation et du rural.

Capacité d'exploitation = 45 poses à fr. 6'000.--     fr.    270'000,-

Estimation du hangar = (257 m2 x 10.-- = 2'570.--)
Taux de capitalisation : 7,5 %                           fr.     34'000,-

Estimation des places et jardins
(4'940 m2 x 2.--) =                                   fr.     10'000,-

Estimation des prés et champs
(106'935 m2 x 1.80) =                                            fr.    192'000,-

Estimation fiscale totale :                                          fr.    506'000,-"

                                Dans ses déterminations du 16 janvier 1991, l'autorité intimée conclut au rejet du recours en précisant encore avoir tenu compte à titre de motifs particuliers de la situation dominante du centre d'exploitation à l'entrée du village, de la bonne qualité du terrain et de sa légère pente favorable.

D.                            Margrit Steiner a maintenu son recours et s'est adressée à l'Office d'estimation de la Chambre vaudoise d'agriculture afin qu'elle procède à une expertise du domaine. Ce rapport d'expertise daté du 10 avril 1991 parvient aux estimations suivantes :

"                                 I. DESCRIPTION DES IMMEUBLES

Les prés-champs

Le bien-fonds bâti R.F. No 40 (106'935 m2) se situe au sud-est de Vullierens. Le champ s'étend en pente régulière, s'accentuant par endroits, mais s'atténuant en bas où il est quasiment plat. De chaque côté, et sur une bonne longueur, des talus, dont l'un est broussailleux, entravent les travaux, ceci d'autant plus que la parcelle est difforme. Pour ces mêmes raisons, l'accès aux grosses machines est limité et ne peut se faire que depuis le bas du champ. La couche de terre arable, de bonne qualité, un peu sableuse/graveleuse dans la partie inférieure, est assez profonde. A part quelques petites "mouilles", le régime d'eau paraît normal. Précisons encore qu'en-dessous de la ferme, une large bande de terrain est classée en zone agricole B.

(...)

Les bâtiments

Ils sont construits au sud du village. La surface mentionnée au Registre foncier en nature de places-jardins (4'940 m2), qui selon le Guide fédéral d'estimation n'est pas admise comme surface agricole utile (SAU) mais incluse dans la valeur de rendement des bâtiments, paraît importante. En fait, elle n'est pas surdimensionnée. Les nombreux bâtiments rendent ces dégagements nécessaires. Le seul accès de la route à la ferme se fait en empruntant une ruelle étroite, entre des murs, rendant le passage impossible à de grosses machines, telle une moissonneuse-batteuse par exemple.

L'habitation No 175 ECA, dépourvue de tout confort, est inhabitable en l'état. Actuellement, le rez-de-chaussée sert de débarras et l'étage est aménagé en salle de jeux. On peut considérer cette maison comme étant une dépendance, plutôt qu'une habitation.

L'habitation No 176 ECA compte 9,3 U.L. (unités de logement), réparties sur deux niveaux. Le rez-de-chaussée comprend un hall d'entrée, une cuisine, deux chambres et un WC. A l'étage, on trouve les installations sanitaires, un hall bénéficiant d'un accès à un petit balcon et quatre pièces, dont l'une, qui se trouve dans le secteur du rural, dispose aussi d'un accès à une galerie en bois. Mentionnons encore une chambre indépendante, accessible de l'extérieur par un escalier en bois.

La partie supérieure de l'habitation abrite un vaste galetas. Au sous-sol, la cave, dont le fond est laissé à l'état naturel, atteignable de l'extérieur, comporte une citerne contenant 10'000 l. de mazout pour le chauffage central du logement.

Les épais murs de cette maison ne constituent pas la meilleure des isolations tant pour la température que pour l'humidité. La façade la plus exposée aux intempéries est protégée par des plaques en Eternit. De nombreuses réparations peuvent être envisagées, notamment à la toiture, aux chéneaux et aux volets.

La dépendance No 179 ECA, ouverte sur un côté, est attenante au rural. Cette petite construction en mauvais état revêt peu de valeur.

Le rural No 180 ECA est contigu à l'habitation. Le domaine étant exploité sans bétail depuis un bon nombre d'années, les étables et la fourragère sont désaffectées et servent maintenant d'atelier, de remise et de local pour le triage des céréales. Au-dessus, la grange est utilisée comme dépôt, mais une partie seulement est accessible aux véhicules. Divers réduits et hangars plus ou moins récents, ainsi qu'un garage, avec les fonds bétonnés, boisés ou laissés à l'état naturel, fermés par des portes ou ouverts sur un voire plusieurs côtés, complètent les locaux d'exploitation dépendant du rural No 180 ECA.

L'état d'entretien de ce bâtiment est assez moyen.

Le pavillon No 331 ECA se trouve dans le jardin. Il s'agit d'une maisonnette d'agrément, couverte d'Eternit. La paroi sud est amovible.

Le hangar No 367 ECA, construit au nord-est de la ferme en 1986, est à l'état de neuf. Il est constitué par une armature métallique avec des tôles thermolaquées et fermé par des grandes portes roulantes. Le fond est bétonné.

                   II. DETERMINATION DE LA VALEUR DE RENDEMENT

L'estimation de la valeur de rendement des domaines et biens-fonds agricoles se fonde sur l'article 6 de la Loi fédérale sur le désendettement des domaines agricoles, révisée le 9 mars 1978.

En vertu de cette disposition, le Conseil fédéral a publié l'Ordonnance sur l'estimation de la valeur de rendement agricole du 28 décembre 1951, modifiée en dernier lieu le 7 mai 1986. Son appendice, le Guide fédéral d'estimation, est entré en vigueur le 1er août 1986.

Aux termes de l'article 10 de l'Ordonnance précitée, la valeur de rendement agricole est caractérisée comme suit :

Est réputé valeur de rendement la capital dont l'intérêt (rente), calculé au taux moyen applicable aux hypothèques de premier rang, correspond en moyenne pluriannuelle au revenu du domaine ou bien-fonds exploité selon les conditions usuelles.

La valeur de rendement, tirée des comptabilités dépouillées par la Station fédérale de recherche d'économie d'entreprise et de génie rural de Tänikon, est fondée sur la période de référence 1977 à 1984, le taux d'intérêt moyen est de 5,1 %.

Rappelons que la valeur de rendement correspond à la capitalisation de la rente produite par une exploitation agricole et non à une quelconque valeur spéculative.

La valeur de rendement des terres agricoles est déterminée selon un système de pointages faisant intervenir notamment la nature du sol, la grandeur, l'éloignement, la pente et les accès de chaque parcelle.

Pour les forêts, la valeur du sol et la valeur du peuplement sont cumulées en tenant compte de leurs qualités respectives et des conditions d'exploitation.

La valeur de rendement des bâtiments est obtenue par capitalisation de la valeur locative à un taux fonction de l'âge et de l'état de la construction. L'éloignement des centres et la praticabilité des voies de communications sont également pris en considération.

En application de ce qui précède, nous obtenons les résultats suivants :

Prés-champs

No R.F.    Désignation                       Surface                                        Valeur de rendement
                                                                  en  m2                      à l'ha          de la parcelle

                   Commune de Vullierens

  40            A Vullierens -
                   En Croix                               106'935     7'032.--        fr. 75'197.--

(...)

Bâtiments

No ECA   Désignation                                                              Valeur de rendement

175            Habitation (= dépendance)                                         fr.      2'074.--

176            Habitation                                                                          fr.   60'544.--

179            Dépendance                                                                    fr.        417.--

180            Rural                                                                                   fr.   35'444.--

331            Pavillon                                                                              fr.        867.--

367            Hangar                                                                               fr.   27'616.--

                   Total                                                                                    fr.  126'962.--

 

                   III. VALEUR DE RENDEMENT DU DOMAINE PAR PARCELLE

Commune de Vullierens

R.F. No 40              "Vullierens - En Croix"

                                    Prés-champs                  fr.  75'197.--
                                    Bâtiments, places-
                                    jardins                                fr. 126'962.--                        fr.  202'159.--

(...)

F.                            La Commission centrale d'estimation fiscale des immeubles a tenu audience le 16 avril 1991 à Vullierens en présence de la recourante, assistée de MM. Jerôme Huber, représentant la FRV, et Daniel Milloud, Chef de l'Office d'estimation de la Chambre vaudoise d'agriculture, ainsi que de M. Vuffray, représentant la commission de district. Elle a procédé à une visite des lieux. Les parties ont été averties à l'issue de l'audience de la poursuite de l'instruction.

                                Interpellée dans ce cadre, la Commission de district a précisé ce qui suit, par courrier du 7 mai 1991:

"En réponse à votre demande du 17 avril dernier, nous vous communiquons le calcul de nos normes E.F..

La norme de Fr. 6'000.-- la pose correspond au calcul suivant :

Fermage estimé (1988) à Fr. 300.-- la pose.

Taux de capitalisation : 5 %.

Valeur de rendement des bâtiments à la pose = Fr. 6'000.--.

Quant à l'augmentation de la valeur des terres, les prix de vente pratiqués dans la région (Fr. 15 à Fr. 18 le m2) ont été déterminants.

Si la valeur de rendement des bâtiments lors de la révision de 1951, représentait un montant de Fr. 3'400.-- la pose, il est tout à fait logique que cette valeur, vu les rendements agricoles de ces dernières années, soit augmentée."

                                Le Service du cadastre et du registre foncier a formulé le 17 juin 1991, diverses observations.

G.                            Par lettre du 21 août 1991, les parties ont été informées que la cause a été transmise au Tribunal administratif en application de l'art. 62 al. 1 LJPA.

                                Le Tribunal a ainsi poursuivi l'instruction. La recourante a complété ses moyens dans des écritures des 10 septembre et 12 novembre 1991; la commission de district, ainsi que le Service du cadastre et du registre foncier se sont également exprimés à nouveau, par lettres du 16, respectivement du 7 octobre 1991. A cette occasion, les parties ont d'ailleurs produit diverses pièces supplémentaires. Leurs moyens seront repris plus loin dans la mesure utile.

                                Le Tribunal a délibéré à huis clos.

et considère en droit :

___________________

1.                             a) La Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Morges a rendu, le 1er juin 1989, une première décision arrêtant à Fr. 536'000.-- l'estimation fiscale de la parcelle n° 40 du cadastre de Vuillerens. Agissant au nom de l'hoirie, Margrit Steiner a recouru en temps utile contre cette décision; à la suite de ce pourvoi, la commission de district a abaissé l'estimation à Fr. 506'000.--, par décision du 27 juillet 1990. Par lettre du 9 août, Margrit Steiner a réagi à nouveau sans déclarer formellement recourir, mais en se contentant de demander des renseignements complémentaires; elle a en revanche manifesté clairement sa volonté de recourir dans sa lettre du 5 septembre 1990.

                                Il est douteux que la lettre du 9 août 1990 puisse être considérée comme un acte de recours contre la décision du 27 juillet 1990 (v. à ce propos ATF 116 V 353, qui exige l'expression d'une volonté claire de contester la décision rendue, ce dans le délai de recours; v. aussi Pierre Moor, Droit administratif, II, Berne 1991, p. 436). Cependant, lorsque l'autorité modifie sa décision dans le courant d'une procédure de recours, comme en l'espèce, la nouvelle décision se substitue à la précédente et devient ainsi l'objet de la procédure sans que le dépôt d'un nouveau pourvoi soit nécessaire (ATF 113 V 237; v. aussi Moor, op.cit, p. 446). Il faut bien sûr réserver l'hypothèse de l'introduction par le droit positif d'une procédure de réclamation (ainsi, en droit fiscal, la décision sur réclamation doit faire l'objet d'un nouvel acte formel de recours); mais tel n'est pas le cas, ni dans le cadre de l'art. 21 ni dans celui des art. 12 à 18 LEFI, dans leur teneur antérieure au 1er juillet 1991 (la question serait plus délicate s'agissant d'appliquer les règles entrées en vigueur à cette date, notamment au regard de l'art. 15 al. 2 nouveau LEFI, mais elle n'a pas à être résolue ici, les actes de procédure visés étant largement antérieurs).

                                Force est dès lors de conclure à la recevabilité du pourvoi formé le 12 juin 1989, la décision du 27 juillet 1990 n'ayant pas pu mettre fin à la procédure de recours ainsi ouverte.

                                b) La recourante a critiqué la procédure suivie pour la fixation des nouvelles estimations fiscales ensuite du remaniement parcellaire réalisé par le Syndicat AF de Vuillerens. Là encore, la question peut demeurer ouverte, dans la mesure où seule l'estimation fiscale de la parcelle n° 40 a été contestée. A aucun moment, en effet, l'estimation fiscale des autres parcelles du domaine de l'hoirie Steiner n'a été formellement mise en cause; dès lors, à supposer que les décisions relatives à ces estimations n'aient pas été correctement notifiées, ce qui permettrait d'admettre que le délai de recours ne courait pas, un pourvoi sur ce point ne serait désormais plus recevable au vu de l'écoulement du temps, en raison du principe de la bonne foi (dans ce sens, André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, p. 875, ainsi que Moor, op. cit., p. 440 et jurisprudence citée par ces auteurs).

                                On se bornera donc à observer ici que la procédure évoquée par la recourante n'est pas à l'abri de toute critique. De l'aveu de la Commission intimée, comme du Service du cadastre et du registre foncier, les remaniements parcellaires entraînent une procédure de revision des estimations fiscales, au sens de l'art. 22 LEFI. Même si cette solution paraît raisonnable, il reste qu'elle ne semble pas avoir été ordonnée par le Conseil d'Etat, contrairement à ce qu'exige l'art. 22 al. 2 LEFI; en outre, il n'est pas évident non plus de prévoir une enquête limitée à 10 jours - pour s'aligner sur les délais prescrits par la loi sur le registre foncier ou la législation sur les améliorations foncières -, alors que l'art. 11 LEFI fixe le délai d'enquête à 15 jours (contrairement à ce que laisse entendre le service précité, la CCEF avait émis quelques critiques, ainsi que des voeux pour améliorer la procédure en cette matière : arrêt J.-C. et G. Bü. du 22 octobre 1986).

                                c) La nature de la décision attaquée (mise à jour fondée sur l'art. 21 LEFI ou revision suivant l'art. 22 LEFI) ne ressort pas clairement du dossier. Sur le plan formel, il semble que ce soit la procédure de mise à jour qui a été  appliquée dans ce cas (la notification a été faite conformément à l'art. 21 LEFI), mais la commission de district se réfère néanmoins, sur le plan matériel, à une révision, indispensable à la suite d'un remaniement. Cette incertitude, en l'espèce, ne porte pas à conséquence; la recourante a bénéficié, sur le plan formel, du mode de notification le plus favorable - celui de la mise à jour -, alors que la réponse à cette question est au surplus indifférente sur le plan matériel.

                                Elle aurait pu avoir une incidence si, dans le cadre d'une mise à jour, la jurisprudence inaugurée par l'arrêt Ferrari (CCEF, du 2 octobre 1981)avait dû trouver application ici; on rappelle que celle-ci permet, en cas de transformations partielles, de limiter la mise à jour à la moyenne de l'augmentation de la valeur de rendement et de la valeur vénale résultant des travaux. Elle a été étendue à d'autres hypothèses (division et réunion de parcelles, CCEF Pépinières Meylan et Cie du 29 mars 1983; accroissement ou diminution de la surface d'une parcelle, Ph. Wa. du 4 avril 1984, respectivement M. He., du 31 janvier 1986), mais non à celle d'un remaniement parcellaire (CCEF J.-C. et G. Bü. précité et W. Ae., du 30 avril 1987; ces arrêts eux-mêmes n'indiquent pas clairement si l'on est en présence d'une revision ou d'une mise à jour). Le Tribunal confirme ici la solution retenue en matière de syndicats d'améliorations foncières avec remaniement, suivant laquelle la mise à jour - si mise à jour il doit y avoir - ne saurait être limitée, contrairement à ce qu'admet la jurisprudence Ferrari en matière de transformations partielles. L'estimation qui est ainsi effectuée après un remembrement, qu'elle résulte d'une mise à jour non limitée ou d'une revision, aboutit en principe aux mêmes valeurs.

2.                             a) L'art. 2 LEFI prévoit que l'estimation fiscale des immeubles résulte de la moyenne entre leur valeur de rendement et leur valeur vénale, c'est-a-dire leur valeur marchande (al. 3); quant à la valeur de rendement, elle correspond au rendement brut ou net capitalisé à un taux tenant compte du loyer de l'argent et des charges annuelles ou périodiques (al. 2). S'agissant des méthodes d'estimation et des taux de capitalisation, l'art. 4 LEFI renvoie au surplus au règlement d'application. La loi ne comporte aucune disposition particulière applicable aux immeubles agricoles.

                                b) Au contraire, le règlement d'application de cette loi consacre ses art. 11 à 16 aux méthodes d'estimation des immeubles agricoles; il faut d'ailleurs les rapprocher des art. 17 à 20 REFI, qui ont trait aux vignes et aux forêts.

                                ba) Les art. 12 ss REFI prévoient tout d'abord une première méthode, suivant laquelle l'estimation des bien-fonds agricoles se fait sur la base de l'évaluation du domaine entier. S'agissant de la valeur de rendement des domaines, un mode de calcul consiste à capitaliser le fermage net (art. 13 al. 1), un autre à l'estimer en fonction du nombre de têtes de bétail qui peuvent y être entretenues (al. 2); l'art. 13 al. 3 prévoit à titre subsidiaire une évaluation de cette valeur "en utilisant les données statistiques sur le rentabilité de l'agriculture".

                                Ces règles ont été précisées dans des directives établies par le Département des finances à l'occasion de chacune des revisions générales (Instructions de 1951; Instructions complémentaires de 1961; Circulaire n° 510 de 1970; les Instructions du 31 janvier 1991 ne portent en revanche pas sur les immeubles agricoles, ni sur les vignes ou les forêts). Les Instructions de 1951 se référaient principalement aux fermages normaux autorisés par l'Office cantonal de contrôle des prix (fermages portant globalement sur les terres et les bâtiments), capitalisés à 4 % pour l'obtention de la valeur de rendement (dans l'exemple donné pour une exploitation de Plateau, ce document évoque un fermage net de Fr. 248.--; capitalisé à 4 %, il entraînait une valeur de rendement, bâtiments compris de Fr. 6'200.-- par hectare). Quant à la valeur vénale, elle correspondait aux prix de vente autorisés dans la région par la Commission foncière rurale, en tenant en outre compte des circonstances particulières propres à influer sur les prix. Les Instructions complémentaires de 1960 se réfèrent à celles de 1951, ainsi qu'au règlement, tout en précisant qu'il faut les adapter aux valeurs de rendement et aux valeurs vénales "actuelles ... conformément aux indications qui ont été établies d'entente entre la Chambre vaudoise d'agriculture, le Contrôle des fermages et le Département des finances".

                                bb) L'art. 16 REFI prévoit aussi une seconde méthode; elle consiste pour les commissions de district à établir pour "chaque contrée ou partie de territoire d'une commune des estimations fiscales à l'unité de surface ... en se basant sur la valeur de rendement et la valeur de domaines entiers". Ces taxes fiscales des terres sont ensuite appliquées aux différents biens-fonds non-bâtis en tenant compte de leurs particularités. Les Instructions complémentaires de 1961 paraissent d'ailleurs donner la préférence à cette seconde méthode, "plus simple et tout aussi équitable". A cet effet, elles précisent la procédure que nécessite le calcul de ces taxes-types à l'unité de surface (choix d'un ou plusieurs domaines moyens par commune; capitalisation du rendement moyen conformément au guide fédéral d'estimation; répartition du résultat obtenu à raison, en principe, d'un tiers pour les bâtiments, deux tiers pour les terres, etc.). Elles comportaient d'ailleurs en annexe, pour des raisons pratiques, un tableau des valeurs de rendement moyennes par commune, censées servir de base aux estimations des terrains et des bâtiments dans le cadre de la revision générale; ces valeurs avaient été arrêtées avec le concours de la Chambre vaudoise d'agriculture et du Contrôle cantonal des fermages. Quant à la valeur vénale, ces instructions précisent qu'elle "est obtenue dans la règle en majorant la valeur de rendement du 50 %. Il en résulte que la valeur d'estimation correspond à la valeur de rendement majorée de 25 % ". Ce document ajoute encore que cette majoration a l'avantage de correspondre à l'estimation de charge maximum prévue par la législation fédérale. Tel est encore le cas actuellement d'ailleurs, en vertu de l'art. 11 de l'ordonnance du Conseil fédéral, du 28 décembre 1951, sur l'estimation de la valeur de rendement agricole (RS 211.412.123; le Guide pour l'estimation de la valeur de rendement agricole, connu sous le nom de guide fédéral d'estimation, dans ses versions successives, la dernière datant de 1986 en constitue une annexe, non publiées au RS, auquel renvoie l'article 5 de cette ordonnance).

                                La circulaire n° 510 de 1970 se réfère aux estimations faites en 1960, tout en précisant que les rendements de l'époque doivent être adaptés aux rendement actuels; à cet effet, un vérification devait être opérée sur "une ou deux exploitations représentatives de la commune considérée" de manière à déterminer un taux d'augmentation des valeurs de rendement valable pour l'ensemble de la commune, sous réserve de circonstances particulières.

                                c) Avant d'examiner de plus près la décision attaquée, on peut souligner ici que la seconde méthode, pour être équitable, doit conduire aux mêmes résultats que la première ou tout au moins à des chiffres similaires. A défaut, la dualité des modes de calcul figurant dans le règlement serait la source d'inégalités de traitement dépourvues de toute justification. Cela suppose l'application de méthodes de calcul similaires dans le cas de détermination de l'estimation fiscale d'un domaine donné et dans celui de l'examen du ou des domaines moyens censés servir de base à la fixation des estimations à l'unité de surface. Ce parallélisme des méthodes était assuré, s'agissant de la valeur de rendement, par la référence dans les deux cas aux règles fédérales d'estimation (Instructions complémentaires de 1961, p. 1 in fine et s., avec renvoi aux Instructions de 1951, pour la première méthode; Instructions complémentaires, p. 2, pour la seconde). L'adaptation des estimations, lors de la revision générale de 1970, à l'aide de pourcentages établis grâce à l'examen de domaines-types, devait assurer la continuité de cette ou de ces méthodes de calcul; il ne ressortait à tout le moins pas de la circulaire précitée de 1970 que le Département des finances entendait s'écarter d'un mode de calcul éprouvé lors de la revision antérieure.

                                d) Indépendamment de l'estimation du hangar et des places-jardins, la décision attaquée s'articule pour l'essentiel autour de deux éléments : l'estimation des prés et champs, calculée à Fr. 1,80/m2, s'élève à Fr. 192'000.--; celle des bâtiments, qui correspondent à une capacité d'exploitation estimée à 45 poses, à Fr. 6'000.-- la pose, est ainsi arrêtée à Fr. 270'000.--.

                                da) Le recourante conteste tout d'abord le prix retenu pour le terrain nu; elle invoque à cet égard les règles du guide fédéral d'estimation, dont l'application ne peut conduire qu'à une valeur de rendement maximum de 94 centimes/m2 (soit une valeur d'estimation, calculée à 125 % de la valeur de rendement de Fr. 1.17), et les calculs concrets de la valeur de rendement du domaine figurant dans le rapport établi par l'Office d'estimation de la Chambre vaudoise d'agriculture (la valeur de rendement des prés-champs, de Fr. 0.70/m2 environ, s'établit à Fr. 75'197.--; elle entraînerait une valeur d'estimation de Fr. 94'000.-- en chiffres ronds). La valeur retenue pour les bâtiments par l'estimation litigieuse lui paraît également excessive; le rapport précité retient en effet pour ceux-ci après déduction du hangar une valeur d'estimation de Fr. 124'182.

                                L'autorité intimée et, avec elle, le Service du cadastre et du registre foncier ne contestent pas vraiment l'exactitude des calculs opérés dans le rapport de l'Office d'estimation de la Chambre vaudoise d'agriculture au regard des règles posées par le guide fédéral d'estimation. La première s'en tient néanmoins aux chiffres fondant sa décision, sans guère les expliciter. Quant au service précité, il considère que la méthode suivie dans ce rapport aboutit à des estimations trop basses, même s'il paraît prêt à admettre que l'estimation litigieuse est quelque peu élevée. Il suggère un calcul qui serait fondé sur la capitalisation des fermages autorisés; l'autorité intimée affirme en outre, dans un sens analogue, mais sans l'établir, que l'estimation retenue pour les bâtiments serait conforme aux normes résultant de la fiche établie par le Service de l'agriculture portant sur la fixation du fermage licite.

                                db) Cette argumentation n'est guère convaincante. On soulignera, en premier lieu, que le calcul des fermages licites repose sur la valeur de rendement établie conformément aux règles du guide fédéral d'estimation; il serait pour le moins curieux que par le biais de la capitalisation d'un tel fermage (notamment en jouant sur les taux), l'autorité arrête une valeur de rendement qui serait en définitive supérieure à celle qui résulterait du guide. En d'autres termes, le recours aux fermages licites implique que l'on s'en tienne, par souci de cohérence avec la méthode initialement choisie, aux valeurs de rendement résultant du guide fédéral d'estimation. On ajoutera encore que la solution consistant à capitaliser le fermage s'inscrit dans le cadre de la méthode d'estimation par domaine entier (du moins telle qu'elle est prévue à l'art. 13 al. 1 REFI). La capitalisation du fermage pourrait également intervenir dans la seconde méthode décrite plus haut; ce serait le cas lors de l'estimation, par ce biais, du ou des domaines de référence choisis sur le territoire de la commune en vue de la revision (v. Instructions complémentaires de 1961, p. 2 avec référence au guide fédéral d'estimation). Dans l'un et l'autre cas, cependant, seuls les fermages autorisés pour les entreprises agricoles - et non les fermages par parcelles - sont alors susceptibles d'être retenus comme base de calcul.

                                dc) Quoi qu'il en soit, la commission de district n'a pas procédé conformément à la première méthode décrite plus haut, soit à l'estimation, dans un premier temps, du domaine entier de l'hoirie recourante, puis sur cette base à celle de la parcelle n° 40. Rien n'indique non plus qu'elle ait réalisé une estimation d'un ou deux domaines entiers de référence, comme paraissent l'exiger tant l'art. 16 REFI, que les directives de 1961 et de 1970 au moins dans le cadre d'une revision, avant de s'engager dans la nouvelle estimation des parcelles du périmètre du Syndicat AF de Vuillerens. En l'absence d'une telle base de comparaison, les chiffres retenus ne sont plus guère compréhensibles; tel est le cas aussi bien de l'estimation des prés-champs (Fr. 1,80 m2), même si cette dernière paraît relativement basse au regard de celle retenue pour d'autres parcelles à proximité, que du montant de Fr. 6'000.-- la pose pour les bâtiments. Dans ce dernier cas, on peut observer que suivant les Instructions complémentaires de 1961, la part des bâtiments dans la valeur de rendement, respectivement dans la valeur d'estimation devait être arrêtée en principe au tiers de la valeur totale, les deux autres tiers correspondant aux valeurs des terrains (cette méthode a été confirmée par la CCEF: v. arrêt J.-C. et G. Bü. précité); or, même si une part plus importante doit être admise en l'espèce, cette part approche, compte tenu du hangar, le 50 % de la valeur totale de l'entreprise, ce qui paraît trop élevé.

                                La commission de district, enfin, n'a pas procédé par un calcul successif de la valeur de rendement, puis de la valeur vénale, dont elle aurait retenu la moyenne. Pour chaque élément de la parcelle n° 40, elle n'a à chaque fois, calculé qu'un chiffre, considérant implicitement qu'il correspondait au 125 % de la valeur de rendement; elle s'est donc ralliée à la pratique constante en matière d'estimation d'immeubles agricoles consistant à arrêter l'estimation fiscale à 125 % de la valeur de rendement de ce type de biens-fonds.

                                e) Elle a cependant laissé entendre, notamment à l'audience, que cette solution serait particulièrement favorable aux agriculteurs par rapport aux estimations frappant les immeubles ordinaires. Elle relève aussi que l'estimation retenue pour les bâtiments (soit Fr. 270'000.--) est extrêmement faible au regard de la valeur cumulée d'assurance-incendie des bâtiments de la parcelle n° 40. Se pose ainsi le problème du respect du principe de l'égalité de traitement dans l'estimation fiscale des biens-fonds agricoles ou non-agricoles.

                                A cet égard, on soulignera cependant que l'estimation fiscale des immeubles agricoles connaît généralement un régime particulier par rapport à celle des autres biens-fonds, cela aussi bien en droit fédéral (art. 31, spéc. al. 2 AIFD et Ordonnance du Département fédéral des finances du 31 juillet 1986, sur l'estimation des immeubles dans l'impôt fédéral direct) que dans les cantons (de manière générale, Ernst Höhn, Steuerrecht, Berne 1988, p. 335 s et références citées). Le plus souvent, les immeubles agricoles sont estimés exclusivement à la valeur de rendement (art. 31 al. 2 AIFD; l'art. 3 de l'ordonnance citée plus haut se réfère en outre à l'ordonnance du CF sur l'estimation de la valeur de rendement agricole; de même à Zürich, v. à ce propos Zuppinger/Schärrer/Fessler/Reich, Commentaire, no 13 ss ad art. 35 de la loi fiscale zurichoise; à Bâle, dans ce sens, Grüninger/Studer, Commentaire ad art. 63 de la loi fiscale bâloise, sp. p. 393, qui précisent, bien que la loi prescrive une pondération entre la valeur vénale et la valeur de rendement, que l'on s'en tient "in erster Linie" à cette dernière pour les immeubles agricoles; où encore à Berne, art. 54 al. 2 de la loi fiscale bernoise et Gruber, Commentaire ad art. 54 de dite loi, sp. p.189, qui précise que les règles du guide fédéral d'estimation sont applicables). La pratique vaudoise, constante depuis de nombreuses années en retenant comme valeur d'estimation le 125 % de la valeur de rendement des immeubles agricoles, ne paraît dès lors pas se heurter au principe de l'égalité de traitement, même si cette solution ne ressort pas de la loi; elle est d'ailleurs moins favorable aux agriculteurs que ne le sont d'autres, sinon la plupart des réglementations fédérales et cantonales. On relèvera à cet égard que la circulaire n° 9, établie le 30 janvier 1991 par l'Administration cantonale des contributions en application de l'ordonnance citée plus haut prévoit que l'estimation déterminante dans le cadre de l'art. 31 AIFD est égale, en règle générale, pour les immeubles agricoles vaudois à 80 % de l'estimation fiscale cantonale; ce taux de "conversion" démontre que les estimations fiscales des immeubles agricoles sont généralement plus élevées dans le canton de Vaud que dans d'autre cantons.

                                Au demeurant, l'autorité intimée, en pratiquant son calcul sur une base pondérée de 125 % de la valeur de rendement, ne la conteste pas sérieusement, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner ce problème de manière plus approfondie. On peut encore observer que cette pratique est bien connue, même du Grand Conseil (v. p. ex. BGC aut. 1962, p. 269), et que la Commission centrale ne s'en est pas écartée s'agissant d'immeubles à caractère agricole (CCEF, arrêt C. Ma. du 7 avril 1983; B. No., du 16 août 1984; J.-C et G. Bü et W. Ae. précités). On peut tout au plus signaler une affaire, dans laquelle la Commission centrale avait refusé ce mode de calcul, s'agissant de terrains viticoles et horticoles sis sur le territoire de la Commune de Pully; cette décision, confirmée par le Tribunal fédéral, était cependant fondée sur la nature non agricole de ces terrains, voués à brève échéance à la construction (ATF Reymondin, du 14 décembre 1985). Ce dernier arrêt, rendu sur recours de droit public, relevait certes que la pratique précitée ne reposait pas sur une base légale suffisante, tout au moins si elle était appliquée de manière absolue; mais il poursuivait ainsi :

"Il semble dès lors que le Département des finances n'a entendu donner à cette règle de l'augmentation de 50 % que la valeur d'une évaluation pratique pour les domaines ruraux où aucune circonstance particulière n'entre en considération. Ce n'est évidemment pas le cas des terrains en cause qui sont situés dans la zone urbaine de Pully et ayant un valeur de terrain à bâtir non contestée".

                                En l'espèce, au contraire, la parcelle no 40 du cadastre de Vuillerens constitue un bien-fonds compris dans un domaine agricole, auquel les règles d'estimation posées par la pratique pour les immeubles agricoles sont clairement applicables.

                                Il y a d'autant moins lieu de s'écarter aujourd'hui de cette pratique que ces questions pourraient devoir être réexaminées à nouveau au cas où le nouveau droit foncier rural viendrait à entrer en vigueur.

                                f) Il ressort de ce qui précède que la méthode de calcul suivie par la Commission de district, quand bien même elle semble s'être inspirée de la seconde méthode de calcul préconisée par l'art. 16 REFI et de la règle de la fixation de la valeur d'estimation à 125 % de la valeur de rendement, reste peu claire, même à l'issue d'une instruction fouillée. Avant de procéder à la révision - selon ses termes - des estimations dans le périmètre du Syndicat AF de Vuillerens, elle n'a pas cherché à cerner, comme l'exigeait à tout le moins la circulaire de 1970, le pourcentage d'augmentation du rendement obtenu par un ou deux domaines moyens de la commune. A titre de comparaison, les chiffres évoqués par le Service du Cadastre et du registre foncier, dans sa lettre du 17 juin 1991, montrent une augmentation de la valeur de rendement moyenne pour les exploitations de plaine de 28 %  entre le guide fédéral d'estimation dans sa teneur de 1979 et celle de 1986; ces valeurs comprennent d'ailleurs aussi le rendement des bâtiments. Or, on constate que l'estimation fiscale antérieure de la parcelle s'élevait à Fr. 200'000.-- ; dans ces conditions, la décision attaquée entraîne une augmentation de l'estimation de l'ordre de 150 %, ce qui reste inexpliqué.

                                On ajoutera surtout que cette décision s'écarte des méthodes d'estimation retenues par le règlement et précisées par les directives successives du Département des fiances. Dans cette mesure, elle porte atteinte à ces règles, mais aussi au principe de l'égalité de traitement dont ces dipositions assurent la garantie; ce principe doit en effet être suspecté non pas seulement s'agissant des parcelles touchées par le remaniement de Vuillerens, mais plus largement dans l'ensemble du canton.

                                g) En définitive, force est d'admettre le recours et de renvoyer la cause à la commission de district pour qu'elle statue à nouveau sur l'estimation de la parcelle n° 40. A cet effet, elle pourra procéder conformément à la circulaire de 1970; elle recherchera d'abord un pourcentage d'augmentation de la valeur de rendement par rapport à celle retenue lors de la dernière revision générale pour un domaine moyen, puis elle l'appliquera à la parcelle litigieuse tout en tenant compte de circonstances particulières éventuelles. Elle pourra également, si cela lui paraît plus judicieux en raison de l'évolution de la situation des exploitations agricoles depuis 1960, recourir aux autres méthodes prescrites par le règlement; elle aura notamment la faculté d'estimer l'ensemble du domaine de l'hoirie Steiner, pour en déduire ensuite l'estimation fiscale de la parcelle n° 40.

3.                             Le recours est ainsi admis; la décision attaquée sera annulée, le dossier étant renvoyé à la commission de district pour nouvelle décision au sens des considérants. Vu l'issue de la procédure, l'arrêt doit en outre être rendu sans frais.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision attaquée des 1er juin 1989 et 27 juillet 1990, arrêtant la nouvelle estimation fiscale de la parcelle n° 40 du cadastre de Vuillerens est annulée; le dossier est renvoyé à la commission de district pour nouvelle décision au sens du considérant 2 lit g.

III.                     Il n'est pas prélevé d'émolument.

 

Lausanne, le 11 février 1992

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :                                                                                                                         Le greffier

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est notifié :

- à l'hoirie de Max Steiner, par l'intermédiaire de sa mandataire, la Société Rurale d'Assurance de Protection juridique FRV, Case postale 247, 1000 Lausanne 6, sous pli recommandé;
- à la Commission d'estimation fiscale des immeubles du district de Morges, p.a. Registre foncier, Av. de Lonay 3, 1110 Morges;

Il est également communiqué pour information:

- au Service du cadastre et du registre foncier, Av. de l'Université 3, 1014 Lausanne