canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 10 février 1993

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sur le recours interjeté par Michel GRAND, Pâquis 1, à 1138 Villars-sous-Yens,

contre

 

la décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de Villars-sous-Yens du 10 novembre 1990.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       Pierre Journot, juge
                Jean Koelliker, assesseur
                Samuel Pichon, assesseur

constate en fait  :

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A.                            Michel Grand est propriétaire de divers bâtiments situés sur le territoire de la Commune de Villars-sous-Yens.

                                Au lieu dit "A Villars" se trouve l'habitation du recourant (bâtiment n° 4) attenante au bâtiment n° 5 qui est une grange, de même que la dépendance portant le n° 6. D'après les indications portées par le recourant sur les plans qu'il a été requis de produire, les eaux claires et les eaux usées de ces trois bâtiments s'écoulent dans le collecteur longeant la route cantonale n° 69.

                                Au lieu dit "Au Paquier", le recourant possède les bâtiments n° 161 et 178, qui sont respectivement un hangar et un garage privé attenant. Les eaux claires de ces deux constructions sont évacuées par un collecteur qui se déverse dans le ruisseau voisin.

B.                            En 1986, Michel Grand a mis à l'enquête la construction d'un hangar-atelier au lieu dit "Au Paquier". Ce bâtiment est destiné à servir d'atelier de serrurerie à l'usage du fils du recourant. Il a été construit et porte le numéro 234. Ses eaux claires sont évacuées par un collecteur qui aboutit également dans le ruisseau voisin. Selon le rapport de l'ingénieur qui a inspecté la construction le 12 juin 1989, ce raccordement est provisoire. Le permis d'utiliser a été délivré par la commune le 6 septembre 1989.

                                Il résulte des précisions recueillies en cours d'instruction que parmi les bâtiments du recourant:

-     seul le hangar no 234 n'est pas raccordé au réseau de distribution d'eau

-     seul le bâtiment no 4 (habitation) est raccordé au collecteur public pour les eaux usées

C.                            Le 30 novembre 1989, l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) a procédé à la taxation des bâtiments du recourant. Des polices établies à cette occasion, il résulte que la taxation des bâtiments no 4, 5, 6, 161 et 178 est motivée par une "adaptation de valeur" et que les bâtiments ont été taxés "en valeur à neuf".

                                La valeur de base de l'habitation (bâtiment n° 4) a passé de Fr. 62'500.-- à Fr. 89'370.--, se qui représente une augmentation de Fr. 26'870.--.

                                Pour les bâtiments no 5, 6, 161 et 178, l'ancienne et la nouvelle valeur d'assurance de base se présentent de la manière suivante:

                                                                             ancienne                                                       nouvelle

 

bâtiment n° 5                                                    Fr.                     13500.--                                Fr.                        27750.--

bâtiment n° 6                                                    Fr.                       2800.--                                Fr.                          3680.--

bâtiment n° 161                                               Fr.                     14000.--                                Fr.                        18420.--

bâtiment n° 178                                               Fr.                      4300..-                                  Fr.                          5395.--

 

                                                                             Fr.                     34600.--                                Fr.                        55245.--

 

                                Ces chiffres, ainsi que la taxation de la construction nouvelle n° 234, ont fait l'objet d'une communication de l'ECA à la Commune.

D.                            Le 20 février 1990, la Commune a notifié à Michel Grand une facture n° 90'688 portant la mention "droits d'eaux" concernant l'immeuble n° 4 et frappant l'augmentation de la valeur d'assurance de base (Fr. 26'870) au taux de 6 % d'où une taxe de Fr. 1'612.20.

                                Le même jour, la Commune a notifié au recourant une facture n° 90'689 portant la mention "taxes d'épuration" frappant le même bâtiment au même taux, d'où une taxe de Fr. 1'612.20 également.

                                Le même jour enfin, la Commune a notifié à Michel Grand une facture n° 90'690 portant la mention "droits d'eaux" et dont le texte indique qu'elle concerne les immeubles n° 5, 6, 161 et 178. Elle frappe également au taux de 6 % un montant de Fr. 6'395.-- présenté comme la différence entre le total des anciennes et des nouvelles valeurs de base (Fr. 27'495.-- - Fr. 21'100.--).

                                L'examen des chiffres rappelé ci-dessus montre qu'en réalité, cette dernière facture ne prend pas en compte le bâtiment n° 5. La commune intimée a précisé par lettre du 12 février 1991 que ce bâtiment ferait l'objet d'une facture séparée.

E.                            Le recourant paraît s'être entretenu avec les représentants de la Commune, puis celle-ci lui a écrit une lettre du 21 septembre 1990 pour lui indiquer les voies de recours que les factures ne mentionnaient pas. Par acte du 11 octobre 1990, Michel Grand a déclaré recourir contre les trois factures résumées ci-dessus.

F.                            Par décision du 10 novembre 1990 faisant suite à une séance du 23 octobre précédent, la Commission communale de recours en matière d'impôt a rejeté le recours de Michel Grand.

                                Par acte du 7, posté le 10 décembre 1990, Michel Grand a recouru contre la décision de la Commission communale. Il conclut implicitement à l'annulation des taxes litigieuses pour le motif que la nouvelle taxation de l'ECA est intervenue sans que des travaux aient été effectués sur les bâtiments litigieux, mais en raison de la retaxation d'office des anciens bâtiments suite à la construction du hangar non raccordé. Il soutient en substance que les constructions nouvelles sont seules soumises à la taxe de raccordement aux égouts, à l'exclusion des constructions antérieures au règlement. Il soutient en outre que les taxes complémentaires ne devraient être perçues qu'en cas de transformation ou d'agrandissement.

                                La Commune s'est déterminée par acte du 4 janvier 1990 en concluant au maintien de la décision attaquée.

                                Les parties ont été invitées à produire diverses pièces

                                Interpellé, le Département de l'Intérieur s'est déterminé sur le recours le 4 septembre 1991 en proposant son rejet.

                                Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.

et considère en droit :

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1.                             Le règlement communal pour le service de distribution d'eau, adopté le Conseil général de Villars-sous-Yens le 7 décembre 1987 et approuvé par le Conseil d'Etat le 20 janvier 1988, prévoit ce qui suit à ses art. 40 et 42:

Art. 40

La taxe unique, fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution, est calculée au taux de 10 % de la valeur d'assurance incendie de base des immeubles bâtis.

Art. 42

En cas d'augmentation ultérieure de la valeur d'assurance de base d'un immeuble raccordé, il est perçu un complément de taxe unique calculé au taux de 6 % sur la différence entre l'ancienne et la nouvelle valeur de base.

                                Le règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux usées, adopté par le Conseil général de Villars-sous-Yens le 22 juin 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat le 2 décembre 1988 , prévoit ce qui suit à ses art. 32 al. 1 et 33:

Art. 32 al. 1:

"Taxe unique

Pour toutes nouvelles constructions déversant des eaux usées directement ou indirectement dans un collecteur d'égouts public, il est perçu une taxe unique de raccordement calculée au taux de 10 % de la valeur d'assurance incendie de base. (...)

Art. 33

Taxe unique complémentaire

En cas d'augmentation ultérieure de la valeur d'assurance incendie de base d'un bâtiment raccordé, il est perçu un complément de taxe unique calculé au taux de 6 % sur la différence entre l'ancienne et la nouvelle valeur de base

                                Il n'est pas contesté que ces règlements sont fondés sur l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) ainsi que, respectivement, sur l'art. 14 de la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) et sur l'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution.

2.                             A titre liminaire, il faut relever que selon la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt, rendue peu avant son remplacement par le Tribunal administratif, les taxes de raccordement communales perçues sur la base de la valeur d'assurance incendie sont des charges de préférence dont le prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds privés. La plus-value se concrétisant au moment de la construction de bâtiments, la valeur d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer l'ampleur de l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (CCRI, arrêt B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du 14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir perdu de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se définit pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la taxe).

3.                             Le recourant soutient tout d'abord que l'art. 32 du règlement communal sur les égouts ne vise que les nouvelles constructions et il paraît en déduire que les constructions antérieures à l'entrée en vigueur du règlement ne seraient pas soumises du tout à la taxe d'épuration, ce qui empêcherait la perception d'une taxe complémentaire. Il est vrai que l'art. 32 du règlement vise les "nouvelles constructions" mais cette restriction ne se retrouve précisément pas à l'art. 33 du règlement relatif aux taxes complémentaires. Le seul fait que cette disposition prévoie un "complément de taxe unique" est un argument de texte trop faible pour qu'on puisse en restreindre l'application aux bâtiments qui ont été soumis à la taxe unique originelle prévu par l'art. 32 au règlement. Comme le relève le Service de l'intérieur dans ses déterminations, il n'est pas possible d'imaginer que le conseil général ait voulu accorder au propriétaire des constructions anciennes un tel privilège qui aurait pour effet de reporter la charge financière des investissements communaux sur les seuls propriétaires de constructions nouvelles. Au reste, les propriétaires de constructions anciennes jouissent apparemment déjà de l'avantage qu'aucune charge de préférence n'a été prélevée sur la valeur d'assurance incendie de leur immeuble au moment de la promulgation du règlement. On trouverait peut-être - mais la question n'a pas à être jugée ici - des motifs d'égalité de traitement pour critiquer cette solution. En tous les cas, l'inégalité de traitement serait flagrante si les propriétaires de constructions anciennes devaient être également exonérés de toute taxe complémentaire.

4.                             Le recourant soutient encore que l'augmentation de la valeur d'assurance incendie de ses bâtiments ne fait pas suite à des travaux et que la taxe complémentaire ne devrait être prélevée qu'en cas de transformation ou d'agrandissement.

                                a) Cette solution ne trouve aucun appui dans le texte des règlements communaux applicables. En effet, tant l'art. 42 du règlement pour le service de distribution d'eau que l'art. 33 du règlement sur les égouts et l'épuration des eaux usées prévoient que la taxe complémentaire est perçue sans restriction en cas d'augmentation ultérieure de la valeur d'assurance incendie de base.

                                Il est vrai que la loi sur les impôts communaux a été modifiée récemment par une loi du 11 septembre 1991, qui régit désormais l'utilisation de la valeur assurance incendie pour le prélèvement des taxes communales. Selon le nouvel art. 4a al. 3 LIC, une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que si des travaux on été entrepris dans l'immeuble. Cette disposition légale exclut donc la perception d'une taxe complémentaire lorsque comme en l'espèce, la valeur d'assurance incendie subit une augmentation sans que des travaux ait été exécutés. Toutefois, cette règle nouvelle, qui ne supprime apparemment pas les difficultés qui peuvent surgir lorsque l'augmentation de la valeur d'assurance incendie est provoqués simultanément par une "adaptation de valeur" et par des travaux de transformations, n'est pas applicables au cas du recourant car elle entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991).

b)                            Le recourant conteste la perception des taxes perçues sur la base d'une augmentation de la valeur d'assurance incendie qui n'est pas motivée par des transformations, mais par la modification des conditions d'assurance. Il est probable en effet que les précédentes polices d'assurance incendie des bâtiments du recourant avaient été établies en fonction d'une valeur tenant compte de la vétusté (valeur dite "de construction" selon l'ancienne terminologie, ou désormais valeur "actuelle"), alors que les polices établies en 1989 l'ont été "en valeur à neuf", cette valeur étant déterminante depuis la modification, par une loi du 23 septembre 1980 entrée en vigueur le 1er janvier 1981, de la loi vaudoise concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels. Il faut toutefois relever d'emblée que les taxes complémentaires constituent, conformément à la jurisprudence récente rappelée plus haut, la contrepartie de l'augmentation de l'avantage que le recourant tire des installations municipales visées par les règlements applicables. Dès lors que les constructions nouvelles sont assujetties à une taxe calculée sur la "valeur à neuf" déterminée par l'assurance incendie, on ne voit guère en quoi il serait inéquitable que le recourant doive payer une taxe complémentaire prenant en compte une augmentation de valeur provenant du fait que la valeur d'assurance du bâtiment est désormais calculée de la même manière que pour les bâtiments récents ou retaxés depuis le 1er janvier 1981.

5.                             On ne peut cependant perdre de vue que les arguments du recourant avaient en partie motivé la jurisprudence de l'ancienne commission cantonale de recours en matière d'impôt (RDAF 1986 p. 298), qui imposait aux communes l'adoption d'un taux réduit pour la perception des taxes complémentaires pour éviter des "distorsions" provoquées par le passage au système d'assurance de la valeur à neuf et par les effets de l'augmentation de l'indice annuel lorsque le règlement communal se réfère à la valeur indexée et non à la valeur d'assurance de base.

                                D'emblée, on doit constater que le recourant n'aurait rien pu tirer de cette jurisprudence car les taxes complémentaires qui lui sont réclamées sont précisément perçues en fonction de la valeur de base et à un taux de 6 % de cette valeur, inférieur au taux de 10 % prévu pour les taxes prélevées au moment du raccordement initial.

                                En outre, dans plusieurs arrêts récents (FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058, tous du 1er février 1993), le Tribunal administratif a abandonné cette jurisprudence pour le motif qu'il n'appartient pas à l'autorité judiciaire d'imposer au législateur communal, avec un effet rétroactif d'ailleurs problématique, une règle schématique pour l'édiction de règlements usant de manière diverses de critères qui peuvent varier d'une commune à l'autre. Le tribunal a constaté qu'on peut sérieusement hésiter à considérer comme contraire au principe de l'égalité de traitement le fait qu'un propriétaire doive, s'il a payé une taxe réduite parce que son bâtiment était assuré en dessous de sa valeur effective, s'acquitter ultérieurement d'une taxe complémentaire calculée en fonction d'un indice plus élevé que celui dont il aurait pu bénéficier au moment de la taxe initiale. Il a aussi constaté qu'un raisonnement analogue permet de douter - comme dans les considérants ci-dessus - que des motifs d'égalité de traitement s'opposent à ce que des taxes complémentaires soient perçues sur la base d'une valeur d'assurance incendie nouvellement calculée à la valeur à neuf - dans les cas qui pourraient subsister depuis 1980 malgré les nouvelles dispositions - alors que cette dernière est de toute manière déterminante pour toutes les constructions nouvelles. Il a enfin constaté qu'en adoptant le nouvel art. 4a LIC déjà cité, qui régira désormais l'utilisation de la valeur assurance incendie pour le prélèvement des taxes communales, le législateur n'avait pas repris l'exigence du taux réduit (pourtant évoquée dans les travaux préparatoires) et que la formulation de cette exigence dans les directives de l'autorité exécutive (directives du 28 février 1992 et circulaire du 13 mai 1992) ne lie pas l'autorité judiciaire.

6.     Vu ce qui précède, le principe de la perception des taxes complémentaires réclamées au recourant doit être maintenu. C'est donc à juste titre que la Commission communale de recours a rejeté les conclusions du recourant dirigées contre la perception d'une taxe d'épuration pour ce qui concerne le bâtiment no 4 (facture no 90'689). Il en va de même pour la taxe complémentaire de raccordement au réseau de distribution d'eau du même bâtiment (facture no 90'688).

                                Pour ce qui concerne la facture no 90'690 concernant également les "droits d'eau", on constate que la commune a rendu une décision concernant la taxe complémentaire due pour les immeubles no 5,6, 161 et 178 mais en réalité, le bâtiment no 5 n'a pas été pris en compte. Il convient donc de réformer la décision de la Commission communale de recours en ce sens que la facture no 90'690 est annulée, la commune étant invitée à rendre une nouvelle décision. Il est vrai qu'ainsi, la décision attaquée se trouve réformée dans un sens défavorable au recourant. Toutefois, la "reformatio in pejus" est expressément prévue en droit fiscal vaudois par l'art. 104 LI auquel renvoie l'art. 47 a LIC (Tribunal administratif, arrêts FI 91-017 du 20 août 1992 et FI 90-023 du 1er février 1993 ainsi que les références citées). Au reste, il est probable que même si cette décision communale était entrée en force, l'erreur manifeste qu'elle comporte aurait probablement suffi à en justifier la révision.

7.                             Vu ce qui précède, le recours est rejeté, ce qui justifie la perception d'un émolument conformément à l'art. 55 LJPA.

                                Quant au montant de l'émolument, son montant sera déterminé en fonction du règlement du 14 juin 1991, qui permet au Tribunal administratif de prélever un émolument compris entre Fr. 100.-- et Fr. 5'000.--. On s'en tiendra en l'espèce à la pratique de la section fiscale du Tribunal administratif selon laquelle l'émolument n'est qu'exceptionnellement inférieur à Fr. 500.--, même dans les causes qui ne mettent pas en jeu une valeur litigieuse importante mais qui ne sont pas particulièrement simples.

Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de Villars-sous-Yens du 10 novembre 1990 est réformée d'office en ce sens que la facture no 90'690 du 20 février 1990 est annulée, la commune étant invitée à rendre une nouvelle décision.

                         La décision de la Commission communale de recours est maintenue pour le surplus.

III.                     Un émolument de Fr. 500.- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant.

Lausanne, le 10 février 1993

Au nom du Tribunal administratif :

 

                                                                                                                                                                Le président :

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est notifié :

- au recourant personnellement, M. Michel Grand, 1138 Villars-sous-Yens, sous pli recommandé;

- à la Municipalité de et à 1138 Villars-sous-Yens;

 

Un exemplaire en est communiqué au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur