canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -
du 20 août 1992

__________

sur le recours interjeté par la Commune de Savigny, représentée par sa municipalité,

contre

 

le prononcé de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Savigny du 26 février 1991 acceptant partiellement le recours d'Albert Fatio (remboursement de taxes communales).

***********************************

 

Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       Pierre Journot, président
                Samuel Pichon, assesseur
                Vincent Pelet, assesseur

constate en fait :

______________

A.                            Albert Fatio est propriétaire depuis 1964 d'un immeuble situé sur le territoire de la Commune de Savigny. Il allègue avoir payé une taxe annuelle d'égouts d'environ Fr. 280.- de 1964 à 1976. Il établit par pièces (sauf pour 1984) que par la suite, il a payé chaque année une taxe annuelle d'égouts dont le montant a passé progressivement de Fr. 296,40 à Fr. 415,80 en 1988. De 1977 à 1983 en tout cas, ces taxes ont été notifiées au recourant, en même temps que l'impôt foncier, à l'aide d'un bordereau de contributions communales expédié par la recette de district. Depuis 1985, ces taxes ont fait l'objet de factures établies par la caisse communale de Savigny. Les photocopies des pièces figurant au dossier ne permettent pas de déterminer si ces différentes notifications étaient assorties de l'indication des voies de recours.

                                Pour la taxe d'égouts 1989, Albert Fatio a reçu une facture du 6 mars 1990 qu'il a contestée en s'adressant à la commune le 13 mars 1990. Il demandait également le remboursement des montants précédemment payés.

                                La municipalité a fait procéder à un contrôle complet des conduites d'évacuation des eaux usées et claires des bâtiments du secteur où se trouve celui d'Albert Fatio. Elle a constaté, au sujet du bâtiment d'Albert Fatio, que les eaux usées se déversent dans une fosse septique dont l'exutoire est un puits perdu et que les eaux claires aboutissent également dans un puits perdu : il n'y a pas de raccordement à une canalisation publique.

                                Par lettre du 19 juillet 1990, la commune a informé Albert Fatio  qu'elle renonçait à percevoir la taxe de 1989 et qu'elle acceptait de lui rembourser avec intérêts les taxes perçues de 1984 à 1988. Le montant qu'elle reconnaissait devoir à Albert Fatio s'élevait à Fr. 2'358,25.

B.                            Par acte du 27 juillet 1990, Albert Fatio a contesté la décision de la commune en réclamant le remboursement des taxes payées depuis 1964.

                                Saisie du dossier, la Commission communale de recours en matière d'impôt a admis partiellement le recours par prononcé du 26 février 1991. Constatant que d'autres propriétaires dans la même situation n'avaient jamais payé de taxes d'égouts et considérant que l'application du délai de prescription de cinq ans de l'art. 128 CO était sévère, elle a décidé en équité d'accorder à Albert Fatio une somme de Fr. 2'000.- pour solde de tout compte à la charge de la commune.

C.                            Par acte du 25 mars 1991, la Commune de Savigny a recouru contre ce prononcé. Elle conclut à son annulation et à ce que l'autorité de recours statue sur l'application de l'art. 128 CO et "sur la restitution intégrale de l'indu et le versement, le cas échéant, d'intérêts".

                                Albert Fatio ne s'est pas déterminé sur le recours à ce stade de la procédure.

D.                            Interpellé, le Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur, s'est déterminé sur le recours en proposant son admission. Il s'en est remis à justice sur le point de savoir si le délai de l'art. 109 LI s'imposait aux autorités.

E.                            Interpellé à son tour, Albert Fatio a précisé qu'il avait toujours su que son bâtiment n'était pas raccordé, mais qu'il avait pensé devoir la taxe en vue d'un raccordement ultérieur, ceci jusqu'au moment où il a su qu'il devait construire une station d'épuration privée et appris de son voisin que ce dernier ne payait plus la taxe en question depuis huit ou dix ans.

F.                            Saisi du dossier en application de l'art. 62 LJPA, le Tribunal administratif a attiré l'attention des parties sur le fait que la procédure de recours pouvait désormais entraîner la perception d'un émolument à la charge de la partie qui succombe. Il a délibéré à huis clos.

et considère en droit :

_________________

1.                             Dans une jurisprudence dont il n'y a pas lieu de s'écarter, la Commission cantonale de recours en matière d'impôt, après un nouvel examen approfondi de sa précédente jurisprudence contraire, avait admis qu'une commune a qualité pour recourir contre une décision de sa propre commission communale de recours (CCRI, Commune d'Yverdon-les-Bains, du 5 octobre 1989, publié dans RDAF 1989 p. 449; Commune de Lutry, du 14 août 1990; Commune de Villars-Mendraz, du 31 août 1990).

                                Le recours déposé en l'espèce par la Commune de Savigny est donc recevable.

2.                             Conformément à l'art. 6 LJPA, le Tribunal administratif doit vérifier sa compétence, notamment au regard des dispositions de l'art. 1er LJPA.

                                L'art. 1er LJPA exclut de la compétence du Tribunal administratif les actions d'ordre patrimonial intentées contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal. Cette disposition retient une liste non exhaustive de ce genre d'actions, et il résulte notamment de l'exposé des motifs (BGC automne 1989 p. 514 et ss, plus spécialement 531 chiffres 7.4.1) que le législateur a voulu limiter la cognition du juge administratif aux affaires relevant du contentieux dit objectif, soit celui qui naît d'une décision sujette à recours et qui tend à rétablir la légalité d'une situation menacée par cette décision. Le contentieux dit subjectif, qui permet de déterminer si un administré dispose d'un droit subjectif - notamment de nature pécuniaire - contre une collectivité publique, lui échappe en revanche.

                                Cette distinction n'est certes pas reconnue de manière incontestée par la doctrine et la jurisprudence (voir notamment Jean-François Poudret et Pierre Moor, JT 1986 III 1 et ss). Elle correspond toutefois à la tradition juridique de ce canton, depuis qu'elle a été exposée par Zwahlen (Jugement des contestations administratives dans le canton de Vaud, JT 1939 III 34 et ss). Les autorités vaudoises s'y sont notamment référées dans des affaires relatives au droit d'amarrage dans le port de la Commune de Chevroux (arrêt du Tribunal cantonal, Chambre des recours , du 30 octobre 1984, JT 1986 III 21, et décision du Conseil d'Etat du 24 octobre 1984, JT 1986 III 29). Le Tribunal administratif s'y est rallié dans plusieurs arrêts (Tribunal administratif, arrêts GE 91/005 du 9 décembre 1991; GE 92/064 du 1er juillet 1992; arrêt incident AC 92/018 du 2 juillet 1992 sur la compétence du Tribunal - admise - concernant l'art. 47 LAF).

                                En l'espèce, la compétence de l'autorité cantonale de recours en matière fiscale, qu'il s'agisse de celle de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt ou, aujourd'hui, du Tribunal administratif, n'est pas contestée par les parties. On pourrait certes considérer que le litige porte sur une action en enrichissement illégitime ouverte contre une corporation publique, qui relèverait du contentieux dit subjectif et par conséquent de la compétence, en droit vaudois, du juge civil. Toutefois, la Commission cantonale de recours en matière d'impôt a déjà jugé que la solution consistant à régler ces litiges par la voie de décisions susceptibles de recours est généralement admise en matière fiscale, ce qui fonde la compétence du Tribunal administratif en l'espèce (arrêt 90/008 du 28 juin 1991 de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt dans la cause E. Mo).

3.                             Conformément à l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) ainsi qu'à l'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP), la Commune de Savigny s'est dotée d'un règlement sur les égouts et l'épuration des eaux usées. Dans la teneur adoptée par la Conseil communal le 25 septembre 1967 et approuvée par le Conseil d'Etat le 28 novembre 1967, l'art. 32 de ce règlement prévoyait que "pour tout bâtiment déversant des eaux usées directement ou indirectement dans un collecteur public", il est perçu une taxe d'égouts annuelle, calculée au taux de 0,5 %o de la valeur assurance incendie, selon l'indice de l'année en cours. Ce règlement prévoit aussi une taxe annuelle d'épuration perçue pour les bâtiments raccordés aux collecteurs aboutissant aux installations collectives d'épuration.

                                Le règlement de 1967 a été remplacé par un règlement adopté par le Conseil communal le 29 juin 1987 et approuvé par le Conseil d'Etat le 17 juin 1988. L'art. 39 du nouveau règlement prévoit la perception, à un taux fixé par le Conseil communal, d'une taxe annuelle d'égouts "pour tout bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs publics".

                                En l'espèce, le bâtiment de l'itimé n'est pas raccordé à un collecteur public. Il n'est donc pas assujetti à la taxe d'égouts prévue par l'art. 32 de l'ancien règlement et par l'art. 39 du nouveau règlement. C'est donc à juste titre que la commune a annulé sa décision relative à la perception de la taxe pour 1989.

4.                             La commune recourante a considéré l'intervention de l'intimé au sujet des taxes annuelles d'égout précédemment payées comme une demande en répétition de l'indu. Elle a admis l'existence de la créance du propriétaire concerné, mais elle lui a appliqué la prescription de cinq ans de l'art. 128 CO. Quant à la Commission communale de recours, elle a statué en équité pour accorder au recourant un remboursement supplémentaire partiel contesté par la commune recourante.

                                S'agissant de la répétition de l'indu, l'art. 42 de la loi sur les impôts communaux renvoie expressément à la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts directs cantonaux (LI). Toutefois, comme la Commission cantonale de recours en matière d'impôt a déjà eu l'occasion de le constater (CCRI, arrêt 90/008 du 28 juin 1991 dans la cause E. Mo), le texte actuel de la loi sur les impôts directs cantonaux ne comporte plus, depuis sa révision du 18 juin 1984 entrée en vigueur le 1er juin 1985, de disposition générale relative à la répétition de l'indu; on y trouve exclusivement une règle qui a trait à la restitution des montants perçus sur la base des art. 110 et 111 a LI (perception échelonnée des impôts) dans les cas où ces montants s'avèrent finalement supérieurs à l'impôt dû en vertu de la décision définitive (art. 117 a nouveau LI); on ignore toutefois les raisons qui ont poussé le législateur à abandonner la règle de l'art. 121 ancien LI, dont la teneur était la suivante :

"Le contribuable peut demander la restitution d'un impôt ou d'une amende payée par lui :

a)   lorsque, par erreur, il a payé ce qu'il ne devait pas ou plus qu'il ne devait;

b)   lorsque la décision en vertu de laquelle il a payé est annulée ou modifiée par suite de recours ou de révision;

c)   dans le cas de l'art. 86 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.

La restitution se fait avec intérêt. Le droit à la restitution se prescrit par un an à dater du moment où le contribuable a connaissance de son droit à la restitution et, au plus tard, par cinq ans après le paiement".

                                Comme l'a jugé l'arrêt précité, cette disposition peut servir, malgré son abrogation, pour guider l'interprétation de l'art. 42 LIC, qui prévoit encore expressément la possibilité d'obtenir la répétition des impôts ou taxes communaux indûment perçus.

5.                             Il faut examiner successivement les trois hypothèses décrites par l'ancien art. 121 al. 1 LI.

a)                            Selon la lettre a) de cette disposition, le contribuable peut demander la restitution d'un impôt lorsque par erreur, il a payé ce qu'il ne devait pas. Cette disposition doit s'interpréter de la même manière que la règle équivalente de l'art. 126 de l'arrêté concernant l'impôt fédéral direct : elle sert seulement à rectifier des erreurs survenues au stade de la perception de l'impôt mais ne permet pas au contribuable de faire procéder après coup au contrôle des décisions rendues par les autorités de taxation; les contributions payées en vertu d'une décision devenue exécutoire ne peuvent plus faire l'objet d'une demande de remboursement, celles-ci n'étant possibles que si par exemple le contribuable a payé une contribution due en réalité par un tiers ou une contribution qu'il a payée d'avance pour une période avant l'échéance de laquelle son assujettissement a pris fin (Masshardt, 2ème édition 1985, rem. 1 à 3 ad art. 126 AIFD).

                                En l'espèce, l'intimé a payé jusqu'en 1988, sans les contester, les taxes d'égouts réclamées par la commune à raison de l'immeuble dont il est effectivement propriétaire. Faute de recours, ces décisions sont devenues exécutoires et les paiement effectués n'ont pas été faits par erreur. L'ancien art. 121 al. 1 lit a LI ne justifie donc aucun remboursement en faveur de l'intimé.

                                Il faut préciser ici que les taxes payées par ce dernier l'ont été à la suite de décisions de taxation rendues par la commune. Conformément aux principes généraux, une prestation faite en vertu d'une décision obligatoire n'est pas dépourvue de cause valable. Les vices dont cette décision peut être entachée ne s'opposent pas à son exécution; il n'en serait autrement que si la décision est nulle, annulée à la suite d'un recours, révoquée, revisée ou levée par la loi (Grisel, Traité de droit administratif, vol. II, p. 620 et la jurisprudence citée).

                                Une décision viciée peut être nulle ou seulement annulable. La nullité peut être constatée d'office en tout temps. En revanche, le droit de se prévaloir de l'annulabilité doit être exercé par l'intéressé dans les formes et délais prescrits (Grisel, vol. I, p. 418). Une décision n'est nulle que si, cumulativement, le vice est spécialement grave, si le vice est manifeste et si la mise à néant de la l'acte vicié ne porte pas une atteinte intolérable à la sécurité des relations juridiques (Grisel, vol. I, p. 422). En l'espèce, il est vrai que les décisions de taxes communales des années précédentes étaient viciées puisque l'une des conditions de la perception de la taxe (l'existence d'un raccordement au collecteur) n'était pas réalisée. Toutefois, il suffit pour exclure la nullité de ces décisions de constater que le vice n'était pas manifeste: en effet, il a échappé aussi bien au recourant qu'à son voisin durant de nombreuses années, ainsi qu'à la commune dont aucun élément du dossier ne permet de mettre la bonne foi en doute. Les décisions de taxe des années précédentes n'étaient donc pas nulles de plein droit, mais seulement annulables, notamment par la voie du recours qui n'a cependant pas été utilisée.

b)                            L'ancien art. 121 al. 1 lit. c LI n'est pas applicable non plus car L'intimé ne se trouve pas dans la situation de l'art. 86 LP qui vise celui qui a payé une somme qu'il ne devait pas ensuite de poursuites auxquelles il a négligé de faire opposition.

c)                            Quant à l'ancien art. 121 al. 1 lit. b LI, il permet au contribuable de demander la restitution d'une contribution lorsque la décision en vertu de laquelle il a payé est annulée ou modifiée par suite de recours ou de révision.

                                En l'espèce, l'intimé ne soutient pas qu'il aurait été empêché de recourir contre les taxes qu'il a payées pour le motif que les voies de recours qui lui étaient ouvertes ne lui auraient pas été indiquées dans les décisions de taxes. Il a d'ailleurs su contester en temps utile la taxe pour 1989. La voie du recours n'entrant pas en considération, il s'agit finalement de déterminer si l'intimé peut obtenir la révision des décisions de taxes des années antérieures, ce qui lui ouvrirait la voie d'une demande en répétition de l'indu.

6.                             L'art. 42 LIC renvoie également aux dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux pour ce qui concerne la révision des décisions de taxation.

                                L'art. 107 LI a la teneur suivante :

"La taxation définitive peut être révisée sur demande du contribuable, dans les trois mois dès la découverte du motif de révision, mais au plus tard dans les quatre ans dès la communication de la décision attaquée :

a)   lorsque l'autorité de taxation ou de réclamation n'a pas tenu compte de faits importants qui ressortent du dossier;

b)   lorsque la décision a été prise en violation des règles essentielles de la procédure;

c)   lorsque le requérant découvre des faits nouveaux importants ou des preuves qui n'avaient pu invoquer dans la procédure de taxation, de réclamation ou de recours."

                                En l'espèce, l'intimé ne fait pas valoir que l'autorité communale aurait négligé des faits importants ressortant du dossier lorsqu'elle a rendu les différentes décisions concernant la taxe annuelle d'égouts. Il ne se prévaut pas non plus de la violation d'une règle essentielle de la procédure. Il reste donc à examiner s'il peut invoquer les motifs de révision de l'art. 107 lit. c LI concernant les faits ou les preuves nouvelles.

                                Sur ce point, l'intimé s'est exprimé à de nombreuses reprises sur les motifs de sa réclamation mais la commission communale de recours n'a pas cherché à savoir s'il n'aurait découvert que récemment le fait que l'immeuble dont il est propriétaire depuis 1964 n'est pas raccordé à un collecteur public. L'instruction du recours devant le Tribunal administratif a toutefois permis d'établir que ce fait lui était connu dès l'origine. Dans ces conditions, l'intimé ne pouvait invoquer aucun fait nouveau et toute révision des décisions de taxe antérieures était exclue. Faute de motif de revision, il n'y a pas lieu à répétition de l'indu. C'est donc à tort que les autorités communales ont reconnu à L'intimé un droit au remboursement des taxes payées.

                                Vu ce qui précède, l'intimé n'a pas droit au remboursement supplémentaire de 2000 francs que la commission communale de recours lui avait accordé. Le recours de la commune tendant à l'annulation de la décision de la commission communale de recours doit être admis.

7.                             Il faut encore examiner ce qu'il en est du droit que la municipalité recourante avait décidé - à tort en raison des motifs exposés ci-dessus - d'accorder à l'intimé pour ce qui concerne le remboursement avec intérêts des taxes des cinq dernières années. Sur ce point, les conclusions de la commune ne sont pas très claires mais on peut néanmoins déduire des motifs qu'elle invoque qu'elle ne remet pas en cause sa décision initiale. Il s'agit de déterminer si le Tribunal doit intervenir d'office, question de principe qui mérite un examen approfondi en raison des particularités du droit fiscal sur ce point.

a)                            Le Tribunal administratif n'est pas le supérieur hiérarchique des autorités administratives dont les décisions peuvent lui être déférées. Il n'exerce aucun pouvoir de surveillance sur elles et n'a pas à intervenir d'office pour rectifier d'éventuelles erreurs ou garantir l'application correcte et intégrale du droit. Comme le relève Grisel, l'autorité de recours est liée par l'objet de la contestation et ne doit trancher que des questions qui ont été soulevées devant l'autorité inférieure (op. cit. vol. II p. 933). Certes, le Tribunal administratif applique le droit sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA), ce qui lui permet de faire droit aux conclusions d'une partie en adoptant des motifs différents de ceux qu'elle invoquait, mais cette règle ne signifie pas qu'il puisse statuer au-delà des conclusions présentées en procédure; en effet, le principe jura novit curia ne fait pas du juge une autorité de surveillance (Gigy, Bundesverwaltungsrechtspflege, éd. 1983 p. 211 in fine).

                                Sur la question voisine de la reformatio in pejus, le Tribunal administratif a rappelé dans un arrêt récent (CR 91/502 du 13 août 1992) avoir jugé à plusieurs reprises qu'en l'absence d'une disposition légale expresse, il n'est pas habilité à modifier la décision attaquée dans un sens défavorable au recourant (Tribunal administratif, arrêts CR 91/137 du 09.10.1991; CR 91/182 du 03.02.1992; CR 91/310 du 22.05.1992). Il a confirmé cette pratique prohibant la reformatio in pejus en considérant qu'elle est conforme à un principe général rappelé par la jurisprudence du Tribunal fédéral: si l'on reconnaît assez largement au supérieur hiérarchique d'une autorité administrative la compétence de réformer in pejus les décisions de ses subordonnés, on refuse en général ce pouvoir aux juridictions indépendantes telles que les tribunaux administratifs cantonaux (ATF 102 Ib 282, spéc. p. 289; voir également ATF 112 Ia 206 et 113 Ib 219). Tout comme le droit de déposer un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (voir sur ce point Grisel, vol. II, p. 934), la faculté de recourir au Tribunal administratif contre les décisions de l'administration est attribuée aux administrés avant tout dans leur propre intérêt. Ce serait détourner cette voie de recours de son but que d'habiliter le Tribunal administratif à imposer au recourant une solution plus désavantageuse que celle qui résulte de la décision attaquée. Comme l'expose Grisel (loc. cit.), le recourant serait en quelque sorte puni pour avoir exercé un droit qu'il tient de la loi.

b)                            Il est vrai que le principe général de l'interdiction de la reformatio in pejus connaît quelques exceptions, notamment en matière de contributions publiques. Cette exception est consacrée par l'art. 114 al. 1 OJF (v. encore, pour la procédure de réclamation et de recours en matière d'impôt fédéral direct, les art. 104 et 110 AIFD) mais le Tribunal fédéral, qui a d'ailleurs qualifié la reformatio in pejus de "procédé discutable" (ATF 102 Ib 290), ne fait usage de cette disposition que lorsque l'erreur est manifeste et la correction d'importance; il s'en abstient dans les questions d'appréciation (ATF 105 Ib 359; voir encore Grisel, op. cit. p. 935, qui expose que même en matière fiscale, la reformatio in pejus ne devrait être admise qu'au détriment d'une partie de mauvaise foi).

                                Dans le canton de Vaud, il est arrivé à l'ancienne Commission cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI) de modifier le décision attaquée au détriment du recourant mais la question de l'admissibilité de la reformatio un pejus ne paraît pas avoir été sérieusement discutée (voir CCRI Menuiserie X, du 25 juin 1979, RDAF 1980 p. 276, spéc. p. 279 principio, en matière de taxe communale; CCRI Y. Ch. du 5 janvier 1989, en matière d'amende cantonale; CCRI Mi. du 23 août 1991, en matière d'impôt cantonal sur les gains immobiliers).

                                De son côté, l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de circulation routière (CCRCR) semble n'avoir jamais mis en doute - malgré l'absence de toute disposition légale à ce sujet - son pouvoir de modifier la décision attaquée au détriment du recourant. En effet, le Conseil d'Etat, qui en sa qualité de supérieur hiérarchique avait assurément ce pouvoir lorsqu'il était lui-même l'autorité de recours avant la création de la CCRCR, paraît avoir considéré que ce pouvoir allait de soi pour celle-ci puisqu'en réglementant par voie d'arrêté la procédure devant cette autorité, il s'était borné à garantir le droit du recourant d'être entendu avant toute reformatio in pejus (art. 37 ALVCR, du 12 décembre 1975, puis art. 39 RLVCR, du 2 novembre 1977, aujourd'hui abrogés).

                                La jurisprudence de l'ancienne Commission centrale des améliorations foncières paraît avoir varié. Il est arrivé au Tribunal fédéral de dire que cette autorité revêtait "en partie tout au moins la qualité d'autorité de surveillance des syndicats d'améliorations foncières" et qu'elle pouvait sans arbitraire rectifier d'office une limite jugée inadmissible au sens de l'art. 55 lit .c LAF (ATF Blanc c/ CCAF et consorts, du 4 mars 1970, qui invoque curieusement l'art. 66 LAF; v. ég. CCAF Kolb et consorts c/ Syndicat Cudrefin-Vallamand-Bellerive, du 31 août 1971; v. ég., sur l'art. 66 LAF mais sans examen de la question de l'étendue du pouvoir de décision, CCAF Borlat c/ AR 22 du 5 mai 1986, qui annulait d'office une enquête pour des motifs dont un prononcé ultérieur du 19 décembre 1991 a admis qu'ils n'influençaient pas la situation du recourant). Dans d'autres arrêts en revanche, la Commission centrale des améliorations foncières a marqué expressément et à plusieurs reprises sa volonté "de se conformer au principe général selon lequel l'autorité de recours ne doit pas, sauf circonstances spéciales, notamment violation d'une règle impérative du droit, modifier la décision au détriment du recourant" (CCAF, BAR c/ AR 4 du 24 avril 1975, et les différents arrêts cités).

                                Quant à la Commission cantonale de recours en matière de construction, elle ne paraît pas s'être prononcée expressément sur l'admissibilité de la reformatio in pejus.  Dans le chapitre qu'il consacre à la maxime officielle, le principal exégète de sa jurisprudence rappelle qu'elle n'était pas liée par les moyens des parties mais les conclusions qu'il en tire ne sont pas claires quant à la possibilité d'une reformatio in pejus (Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, thèse 1986, p. 255 à 258). On notera toutefois que dans sa seconde édition, cet auteur a rajouté à la fin du chapitre cité - sans autre précision -  une phrase dans laquelle il juge l'interpellation du recourant "indispensable lorsque la CCR entend procéder à une Erreur! Source du renvoi introuvable." (Bovay, op. cit., 2e édition, p. 290).

                                Enfin, l'ancienne Commission cantonale de recours en matière foncière considérait que lorsque l'autorité de recours n'est pas liée par les conclusions des parties, la loi l'indique expressément, comme le faisait par exemple l'art. 27 al. 2 - aujourd'hui abrogé - de la loi vaudoise d'application de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole. Elle jugeait donc que l'art. 17 LVAIE - abrogé également - , selon lequel la commission ne pouvait aller au delà des conclusions des parties, excluait la reformatio in pejus conformément à la réglementation généralement adoptée par les tribunaux administratifs cantonaux (voir Cl. Vautier, L'application de la Loi sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, RDAF 1990 p. 372 no 194).

                                Depuis l'adoption, le 18 décembre 1989, de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) et des novelles qui l'ont accompagnée, les commissions de recours citées ci-dessus ont été remplacées par le Tribunal administratif. Aucune disposition de la LJPA n'autorise le Tribunal administratif à modifier la décision attaquée au détriment du recourant, mais le nouvel art. 104 de la loi sur les impôts directs cantonaux (LI), adopté simultanément, prévoit expressément à son dernier alinéa que le Tribunal administratif peut aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de celles-ci. Il faut donc admettre que le législateur vaudois s'est rallié au principe général - consacré par le droit fédéral et la jurisprudence - qui prohibe la reformatio in pejus et ne l'admet qu'exceptionnellement en matière fiscale. Ainsi, en dehors du champ d'application de l'art. 104 LI, le Tribunal administratif est lié par les conclusions des parties et ne saurait par exemple allouer à l'autorité intimée plus que ce qu'elle demande lorsqu'elle conclut au maintien de sa décision. Si le législateur avait entendu que le Tribunal administratif puisse, en vue d'assurer la concrétisation intégrale du droit objectif, imposer aux parties une solution qu'aucune d'elles ne réclame, il n'aurait pas prévu que le recourant peut mettre fin à la procédure en retirant son recours (art. 52 al. 1 LJPA). En effet, le retrait du recours permet au recourant agissant seul de faire échapper la décision litigieuse au contrôle judiciaire (sous réserve de la réglementation spéciale contraire de l'art. 110 AIFD). On notera d'ailleurs que dans les cas où le législateur a jugé nécessaire de garantir l'application uniforme du droit, il l'a fait en investissant une autorité administrative de la compétence de recourir contre les décisions rendues (voir par exemple les art. 34 al. 2 LAT, 20 et 21 LFAIE, 24 al. 5 LCR et 107 AIFD; en outre art. 103 lit. b OJF).

c)                            En l'espèce, le litige porte sur le remboursement de taxes communales. Celles-ci sont régies par la loi sur les impôts communaux dont l'art. 47a prévoit que les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux (LI) relatives au droit de recours s'appliquent par analogie. Cela rend applicable aux taxes communales l'art. 104 LI qui, sous le titre marginal "procédure de recours", contient précisément à son dernier alinéa la règle qui permet au Tribunal administratif de statuer au delà des conclusions des parties. Le Tribunal administratif pourrait donc en principe non seulement admettre le recours mais encore réformer la décision de l'autorité de première instance en supprimant toute obligation de remboursement de la commune. Toutefois, le Tribunal administratif décide de renoncer à procéder à cette aggravation de la situation de l'intimé. En effet, le caractère exceptionnel de la règle autorisant la reformatio in pejus - qui est au demeurant formulée de manière potestative - justifie une interprétation restrictive. Or en l'espèce, le litige ne porte pas sur le bien-fondé ou le montant d'une contribution publique, mais sur la demande en répétition de l'indu formulée par le contribuable. Si cette prétention relevait - comme le voudrait la règle générale rappelée au considérant 2 - du contentieux subjectif ressortissant à la juridiction civile, celle-ci devrait s'en tenir aux conclusions des parties. Pour ce motif, il convient en l'espèce de renoncer à priver l'intimé, dont la bonne foi n'est pas en cause, de la somme que la municipalité avait reconnu lui devoir, étant entendu que cette somme ne porte pas intérêt au-delà de ce que la commmune avait elle-même décidé.

10.                          Le recourant succombe au sens de l'art. 55 LJPA, ce qui justifie la perception d'un émolument comme les parties en ont été averties. L'art. 1er du réglement du 14 juin 1991 sur les émoluments perçus par le Tribunal administratif prévoit que celui-ci peut percevoir un émolument de 100 à 5000 francs. Quant à la pratique de la section fiscale, il en résulte que l'émolument n'est qu'exceptionnellement inférieur à 500 francs, même dans les causes qui ne mettent pas en jeu une valeur litigieuse importante mais qui ne sont pas particulièrement simples. Il convient de s'en tenir à ce montant.

Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :

I.                       Le recours est admis.

II.                      Le prononcé de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Savigny du 26 février 1991 acceptant partiellement le recours d'Albert Fatio est annulé, la décision de la Municipalité de Savigny du 19 juillet 1990 étant maintenue.

III.                     Un émolument de 500 francs est mis à la charge de l'intimé Albert Fatio.

Lausanne, le 20 août 1992

Au nom du Tribunal administratif :

                                                                                                                                                                Le président :

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est notifié :

- à la Commune de Savigny par sa municipalité

- à la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Savigny

- à l'intimé Albert Fatio, case postale, 31 1000 Lausanne 6

- au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.

 

 

 

 

 

Annexe pour l'intimé Albert Fatio: un bulletin de versement (CCP 10-274 93-0) pour le paiement de l'émolument