canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -
du 1er février 1993

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sur le recours interjeté par la commune de BEX

contre

 

la décision de la commission de recours en matière d'imposition communale de la commune de BEX du 11 août 1991 admettant le recours de Claude et Christian Liechti

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       Pierre Journot, président
                Jean Koelliker, assesseur
                Roland Lavanchy, assesseur

constate en fait   :

______________

A.                            Claude et Christian Liechti sont propriétaires d'un bâtiment situé à Bex, rue Centrale et rue du Signal. Construit au début du 18ème siècle, ce bâtiment a fait l'objet d'une taxation de l'Etablissement cantonal d'assurance incendie datant de 1968 et fixant la valeur d'assurance de base du bâtiment à Fr. 107'000.-. Ce montant a été repris dans la police d'assurance établie le 16 mai 1989 après que Claude et Christian Liechti avaient acquis l'immeuble.

B.                            Entre juillet 1989 et juillet 1990, les propriétaires ont entrepris d'aménager un appartement dans les combles de ce bâtiment.

                                Par bordereau du 16 janvier 1990, la commune leur a réclamé les taxes suivantes :

eau, taxe de raccordement 15°/_                                                                                       Fr.                                  3'750.-

égout, taxe unique d'introduction                                                                                       Fr.                             750.-

épuration, taxe unique d'épuration 15°/_                                                                         Fr.                                  3'750.-

divers, frais du permis de construire                                                                                Fr.                             360.-

divers, taxe de dispense d'abri P.A.                                                                                Fr.                                  3'200.-

 

total                                                                                                                                              Fr.                                11'810.-

 

 

                                Il semble que ce bordereau ait été considéré comme provisoire pour la commune, mais la teneur de ce document n'indique rien à ce sujet. Le montant a été payé.

C.                            En raison de ces transformations, l'Etablissement cantonal d'assurance incendie a procédé à une nouvelle taxation de l'immeuble, établie à la valeur à neuf d'après la police d'assurance du 4 décembre 1990 figurant au dossier. La valeur d'assurance de base à l'indice de 1939 a été fixée à Fr. 193'166.-. Cette police indique par ailleurs que le volume total de l'immeuble est de 2574 m³ et celui des combles de 456 m³.

                                A l'indice 100 de l'année 1990, qui correspond à l'indice 800 de l'indice de 1989 fondé sur l'indice 100 de 1939 (ROLV 1988 p. 395, ROLV 1989 p 591), la valeur d'assurance incendie du bâtiment s'élève à Fr. 1'545'330.-.

D.                            Par bordereau no 104 du 17 avril 1991, la commune a réclamé aux recourants les taxes suivantes :

eau, taxe de raccordement 15°/_                                                                                       Fr.                         10339,90

égouts, taxe d'introduction 3°/_(art. 33)                                                                            Fr.                           2068,00

épuration, taxe unique d'épuration 15°/°° (art. 36)                                                         Fr.                         10339,90

acompte versé le 10 janvier 1991                                                                                     Fr.                         - 8250,00

 

montant à payer                                                                                                                      Fr.                         14497,80

 

 

                                En cours de procédure de recours cantonale, la commune a précisé que les taux ci-dessus avaient été appliqués à l'augmentation de la valeur d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours calculée de la manière suivante:

ancienne valeur de base                                                                                                     Fr.                       107000

nouvelle valeur de base                                                                                                      Fr.                       193166

différence de valeur de base                                                                                             Fr.                         86166

 

multipliée par l'indice 800                                                                                                     Fr.                       689328

 

                                Par acte du 2 mai 1991, Claude et Christian Liechti ont recouru contre cette taxation en faisant valoir qu'ils avaient acheté une maison existante et n'entendaient payer de taxe que pour l'agrandissement au prorata de l'augmentation du volume habitable.

E.                            Par décision du 11 août 1991, la commission communale de recours a admis le recours et renvoyé le dossier à la commune pour nouvelle décision. Le dispositif de cette décision contient notamment le chiffre 2 suivant:

"2) le bordereau no 104 établi le 17 avril 1991 est annulé, seule la taxe d'introduction de 3 °/_ est maintenue et doit porter sur l'augmentation réelle du volume habitable. Une taxe de raccordement (eau) peut être appliquée, mais à un taux de l'ordre de 7,5 °/_, la taxe unique d'épuration est annulée.

                                Cette décision se réfère à un arrêt de la commission cantonale de recours en matière d'impôts du 9 mai 1985 dans la cause Francesco Di Chirico contre commune de Bex.

F.                            Par acte du 4 septembre 1991, la commune de Bex, agissant par sa Municipalité, a recouru contre cette décision. Elle expose que son règlement pour le service de distribution d'eau prévoit un taux de 15 %o et conteste la décision de la commission communale qui, à son point 2, réduit ce taux à 7,5 %o. Elle expose en substance que tout en comprenant le raisonnement de la commission de recours, elle considère que le texte clair du règlement communal prévoit un taxe au taux de 15 °/_ et que le chiffre de 7,5 °/_ est parfaitement arbitraire.

                                La commission communale de recours s'est déterminée en concluant implicitement au rejet du recours. Elle se réfère à l'arrêt déjà cité de la commission cantonale de recours.

                                Quant à Claude et Christian Liechti, ils se sont déterminés le 30 septembre 1991 en exposant qu'ils ignoraient précédemment la teneur ainsi que l'existence de l'arrêt di Chirico. Implicitement également, ils reprennent les conclusions qu'ils avaient formulées devant la commission communale de recours, qui tendent à ce que la taxe soit prélevée uniquement au prorata du volume nouvellement construit.

                                Interpellé - dans le cadre de divers dossiers pendants devant le Tribunal - au sujet de l'évolution récente du droit cantonal et de ses conséquences sur la jurisprudence concernant les taxes complémentaires, le Département de l'Intérieur a transmis au Tribunal les directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 relatives à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie des bâtiments à des fins contributives ainsi que sa circulaire no 1240 du 13 mai 1992.

                                Invité à se déterminer sur le recours, le Service de l'Intérieur a rappelé la jurisprudence de la commission cantonale de recours en matière de taxes complémentaires et conclu que le recours devait être partiellement admis, la commune devant être invitée à modifier son règlement pour respecter cette jurisprudence, comme l'exige d'ailleurs désormais impérativement les Directives déjà citées du Conseil d'Etat.

                                La commune a encore été interpellée le 10 janvier 1993 sur l'objet exact de sa contestation. Elle a précisé par lettre du 15 janvier 1993 qu'elle demandait le maintien du bordereau notifié aux intimés.

                                Le tribunal administratif a délibéré à huis clos

et considère en droit :

_________________

1.                             Le bordereau du 17 avril 1991 notifié aux contribuables intimés porte sur:
- une taxe de raccordement au réseau d'eau de 15 o/oo
- une taxe unique d'épuration du 15 o/oo
- une taxe d'introduction à l'égout de 3 o/oo.

                                Toutes ces taxes ont été contestées par les contribuables dans leur recours du 2 mai 1991 et dans sa décision du 11 août 1991, la commission communale de recours a:

-                               fixé à 7,5 o/oo le taux de la taxe de raccordement d'eau

-                               annulé la taxe d'épuration

-                               ordonné la modification de l'assiette (mais pas du taux) de la taxe d'introduction à l'égout

                                Quant au recours du 4 septembre 1991 dont est saisi le Tribunal administratif, il ne porte formellement que sur la taxe de raccordement au réseau d'eau, encore que la commune y cite expressément le chiffre 2 de la décision attaquée, qui concerne toutes les taxes fixées dans le bordereau originel. On peut se demander si la décision de la commission communale de recours sur les deux autres taxes n'est pas entrée en force faute de recours. Toutefois - mais après en avoir longuement délibéré - le Tribunal admet que le recours est recevable sur l'ensemble des taxes litigieuses compte tenu du fait que la décision de la commission communale ne faisait que renvoyer le dossier à la municipalité, si bien qu'une nouvelle décision municipale reste de toute manière à prendre même aux termes de la décision contestée.

2.                             L'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit ce qui suit :

" Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.

   Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.

   Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont elles constituent la contrepartie.

   Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses."

                                La loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) prévoit que les communes sont tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte contre le feu (art. 1er LDE). L'art. 14 LDE a la teneur suivante :

"Pour la livraison de l'eau, la commune peut exiger du propriétaire :

a) une taxe unique au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts communaux);

(...)

Les règles applicables pour calculer le montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal.

(...)."

                                Le conseil communal de la commune intimée a adopté le 24 mars 1971 un règlement communal pour le service de distribution d'eau, approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 21 mai 1971. Ce règlement contient les dispositions suivantes:

Article 40:

"La taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution est calculée au taux de 15 %o de la valeur d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours des immeubles bâtis".

 

Article 41:

"Si un bâtiment est transformé ou agrandi, l'augmentation de la taxe d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours est soumise à une taxe au taux de 15 %o ci-dessus.

                                Le "tarif des eaux" édicté par la municipalité rappelle en substance ces règles mais seul a force contraignante pour ces taxes le règlement adopté par le conseil communal cité ci-dessus.

3.                             A titre préalable, il faut relever que selon la jurisprudence récente de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt, rendue peu avant son remplacement par le Tribunal administratif, les taxes de raccordement communales perçues sur la base de la valeur d'assurance incendie sont des charges de préférence dont le prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds privés. La plus-value se concrétisant au moment de la construction de bâtiments, la valeur d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer l'ampleur de l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (CCRI, arrêt B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du 14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir perdu de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se définit pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la taxe).

                                Les principes qui précèdent valent aussi pour le raccordement au réseau de distribution d'eau.

4.                             Il n'est pas contesté que le bordereau du 17 avril 1991 applique strictement le règlement pour le service de distribution d'eau fixant la taxe complémentaire de raccordement à 15 o/oo de l'augmentation de la valeur d'incendie. Le recours de la commune, qui tend précisément à l'application du règlement, devrait donc être admis. Toutefois, la commission communale de recours s'est fondée sur la jurisprudence de l'ancienne commission cantonale de recours, qu'il convient de rappeler ci-dessous car elle mérite un réexamen auquel le Tribunal administratif procède par ailleurs dans divers arrêts rendus ce jour (FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058).

                                La Commission cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI) avait posé un principe jurisprudentiel relatif aux taxes complémentaires: elle avait jugé que si une taxe complémentaire est perçue en fonction d'une valeur d'assurance incendie calculée à l'indice de l'année en cours, il en résulte des "distorsions" inacceptables dont l'élimination exige que la commune prévoie pour la taxe complémentaire un taux réduit par rapport à celui de la taxe initiale (RDAF 1986 p. 298).

                                En substance, la commission cantonale de recours avait admis que lorsqu'un immeuble fait l'objet de transformations, il se justifie que la commune perçoive une taxe complémentaire en fonction de la valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours, les transformations pouvant être considérées comme une part d'immeuble neuf. En revanche, elle avait considéré que si la valeur d'assurance incendie subit un "réajustement" sans que des transformations aient été effectuées, la perception d'une taxe complémentaire, justifiée en soi pour rétablir l'égalité de traitement avec les immeubles estimés d'emblée à leur juste valeur, entraînerait une "distorsion" inadmissible si la taxe était perçue en fonction de la valeur d'assurance incendie calculée à l'indice de l'année en cours, ceci en raison de l'augmentation de l'indice depuis la précédente estimation. Constatant que les polices d'assurance incendie ne permettent pas toujours de déterminer si l'augmentation de la valeur d'assurance incendie est imputable à des transformations ou à un réajustement (c'est-à-dire à la correction de l'estimation d'un bâtiment précédemment sous-assuré), la commission cantonale de recours avait choisi la solution - paradoxale de son propre aveu - consistant à exiger l'introduction dans le règlement communal d'un taux réduit pour toutes les taxes complémentaires. La commission de recours avait précisé que cette solution s'imposait d'autant plus en raison de l'introduction de l'assurance de la valeur à neuf en 1980.

                                Cette jurisprudence, instaurée par l'arrêt Di Chirico c/ Bex du 9 mai 1985 auquel s'est référé la commission communale de recours, a été appliquée dans une dizaine d'arrêts rendus principalement en 1985 et 1986 (CCRI, P. c/ Bex du 5 juin 1985, RDAF 1986 p. 298; R. c/ Lully du 23 juillet 1985; T. c/ Blonay, du 15 août 1985; D. SA c/ Yverdon, du 7 mars 1986; R. SA c/ Yverdon, du 11 avril 1986; P. c/ Renens, du 17 juillet 1986; B. c/ Cheseaux, du 9 juin 1986; P. c/ Cully, du 11 octobre 1990). La commission de recours, dans un arrêt récent, l'a rappelée en constatant qu'elle pouvait s'abstenir d'en réexaminer le bien-fondé et d'en définir les conséquences, les taxes litigieuses étant frappées par la prescription (CCRI, X. SA c/ Montpreveyres, du 4 avril 1991). Quant au Tribunal administratif, il n'a pas encore eu l'occasion de procéder à ce réexamen, notamment dans un arrêt FI 91/043 du 17 mars 1992 où il a jugé qu'en vertu du règlement sur les égouts de la commune de Lausanne (également en cause dans l'arrêt de la CCRI publié dans RDAF 1991 p. 163), le prélèvement d'une taxe complète - au lieu d'une taxe complémentaire - échappait à la critique en cas de construction nouvelle après démolition d'un immeuble existant; le Tribunal administratif a toutefois précisé, dans la réponse au recours de droit public interjeté contre cet arrêt, qu'il se réservait de procéder au réexamen de la jurisprudence de la Commission cantonale de recours.

                                Il faut encore rappeler que l'un des arrêts rendus en 1986 a fait l'objet d'un recours de droit public au Tribunal fédéral interjeté par la commune intimée, qui se plaignait de la violation de son autonomie communale. Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours (ATF Commune de Cheseaux c/ CCRI et B. du 13 mars 1987) en considérant que l'autorité cantonale n'avait pas violé l'autonomie de la commune en lui imposant l'introduction d'un taux réduit pour les taxes complémentaires. Toutefois, cet arrêt ne règle pas définitivement la question car le Tribunal fédéral n'a confirmé la décision de la commission cantonale de recours que dans la mesure où il examinait, sous l'angle de l'arbitraire seulement, s'il y avait violation de l'autonomie communale et de l'égalité de traitement. Enfin et surtout, la cause soumise au Tribunal fédéral concernait une taxe complémentaire perçue à la suite d'une augmentation de la valeur d'assurance incendie sans rapport avec des travaux (il s'agissait d'une taxation nouvelle à la valeur à neuf demandée par le recourant lui-même) et cette taxe découlait d'un règlement communal prévoyant qu'elle était "également due lors d'une revision pure et simple de l'ancienne valeur d'assurance jugée insuffisante". Cette situation diffère passablement de celle de la présente cause (où les règlements applicables subordonnent la taxe complémentaire à des transformations ou à un agrandissement notamment) ainsi que de celles qu'ont jugées d'autres arrêt cantonaux sur cette question.

5.                             On pourrait tout d'abord se demander, au sujet de la solution adoptée par la commission cantonale de recours en 1985, s'il n'appartient pas au seul législateur ou éventuellement à l'autorité de surveillance, mais à l'exclusion de l'autorité judiciaire, de préconiser une modification précise de tous les règlements communaux en vigueur sans égard à la diversité de ceux-ci (référence à la valeur indexée ou non, perception de la taxe complémentaire avec ou sans travaux dans l'immeuble, taux plus ou moins élevé de la taxe, etc). En effet, la jurisprudence constitutionnelle fédérale reconnaît au législateur un large pouvoir formateur dans l'édiction du droit fiscal (ATF 110 Ia 7, spéc. conc. 2a et 2b), p. 13 ss; Archives 58 p. 74, spéc. cons. 4b). Dans des arrêts récents, la Commission cantonale de recours avait déjà jugé qu'elle se devait de respecter la latitude de jugement accordée à la Municipalité par le législateur communal; elle l'avait fait en se référant à la retenue qui s'impose au juge constitutionnel lorsqu'il examine la conformité à l'art. 4 Cst d'une norme communale (CCRI, B. et Lausanne c/ commission communale de recours, du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163). Le Tribunal administratif en a jugé de même (Tribunal administratif, FI 91/043, du 17 mars 1992, déjà cité). Dans ces conditions, il n'est pas impossible que dans la jurisprudence instaurée en 1985, la Commission cantonale de recours ait outrepassé ces limites et méconnu en outre le fait que, tout comme le Tribunal administratif, elle ne disposait que d'un pouvoir d'examen limité à la légalité (voir l'art. 36 LJPA, qui correspond sur ce point à l'ancien art. 12 de l'arrêté fixant la procédure pour les recours administratifs (APRA) que la CCRI avait cependant longtemps refusé d'appliquer en matière fiscale, v. sur ce point RDAF 1989 p. 449, spéc. cons. 1e p. 453). Compte tenu du schématisme inhérent à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie, qui peut varier de 50 % en fonction notamment de la volonté du propriétaire (BGC septembre 1991 p. 1580), il est douteux qu'il appartienne à l'autorité judiciaire d'imposer une règle générale et abstraite elle-même schématique pour éviter des "distorsions" (de l'ordre de 16 % seulement d'après l'exemple régulièrement cité dans l'ancienne jurisprudence) qui pourraient apparaître dans certains cas d'augmentation de la valeur d'assurance incendie rétablissant la valeur effective d'un bâtiment précédemment sous-assuré.

                                Au reste, on peut sérieusement hésiter à considérer comme contraire au principe de l'égalité de traitement le fait qu'un propriétaire doive, s'il a payé une taxe réduite parce que son bâtiment était assuré en dessous de sa valeur effective, s'acquitter ultérieurement d'une taxe complémentaire calculée en fonction d'un indice plus élevé que celui dont il aurait pu bénéficier au moment de la taxe initiale. Un raisonnement analogue permet d'ailleurs de douter que des motifs d'égalité de traitement s'opposent à ce que des taxes complémentaires soient perçues sur la base d'une valeur d'assurance incendie nouvellement calculée à la valeur à neuf - dans les cas qui pourraient subsister depuis 1980 malgré les nouvelles dispositions - alors que cette dernière est de toute manière déterminante pour toutes les constructions nouvelles.

                                Ce qui précède justifie pour le moins que le Tribunal administratif soumette à un nouvel examen la jurisprudence de la commission cantonale de recours rappelée ci-dessus.

6.                             On ne saurait procéder à ce nouvel examen sans rappeler l'évolution récente du droit cantonal dans ce domaine, ceci quand bien même la présente cause est soumise à l'ancien droit:

                                En réponse à diverses interventions parlementaires dont une partie critiquait l'utilisation de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives, le Conseil d'Etat avait exposé au Grand Conseil diverses mesures qu'il entendait prendre afin de dissuader les communes de recourir à cette valeur pour la perception de leurs taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait qu'il ne paraissait pas nécessaire d'insérer dans la loi une disposition prohibant l'utilisation de la valeur d'assurance incendie mais il signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà, il avait décidé de refuser désormais d'approuver tout règlement communal nouveau ou modifié qui se référerait à la valeur d'assurance incendie indexée au lieu de la valeur d'assurance de base (voir d'ailleurs un exemple des difficultés d'exécution de cette décision dans l'arrêt de la CCRI du 5 octobre 1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455 principio). Il annonçait en outre son intention d'informer les communes qu'à l'échéance d'un délai de trois ans, l'ECA cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance. Toutefois, le Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil d'Etat (BGC février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle intervention parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur ECA - par un projet de loi dont l'exposé des motifs, après avoir cité l'arrêt P. du 14 mars 1991 déjà cité qui se référait lui-même aux précédents débats du Grand Conseil, concluait qu'il n'y avait plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais qu'il fallait au contraire permettre aux communes d'en disposer tout en précisant, "pour éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et selon quelles modalités les communes pouvaient y recourir. Le projet de loi du Conseil d'Etat prévoyait l'introduction des dispositions suivantes dans la loi sur les impôts communaux:

 

 

 

 

Art. 4a

"Base de calcul

Si les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes:                                                              La valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.                                                              Une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.                                                              La valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de taxes annuelles."

Art. 36a

"Valeur ECA

L'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments situés sur leur territoire."

                                Ce projet de loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant amendé en suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier alinéa de l'art 4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre 1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification introduite par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991).

                                Ces nouvelles dispositions ont été complétées par un arrêté du Conseil d'Etat du 28 février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no 19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de 1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en 1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591).

                                Quant à la jurisprudence de la commission cantonale de recours instaurant le principe d'un taux réduit pour les taxes complémentaires, elle était brièvement évoquée dans le rapport du Conseil d'Etat dont le Grand Conseil a refusé de prendre acte (BGC février 1989 p. 1457; v. ég. p. 1464) mais elle n'a pas été évoquée dans les débats ultérieurs ni reprise dans une disposition légale (au reste, même la pratique du Conseil d'Etat prohibant depuis quelques années le recours à la valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours ne se retrouve pas dans les nouvelles dispositions de la loi sur les impôts communaux). On note en revanche que lors des débats du Grand Conseil, il a été dit que les nouvelles dispositions mettraient fin aux abus liés aux taxes complémentaires (BGC septembre 1991 p. 1591), ce qui laisse penser que le législateur considérait le problème comme réglé.

                                Il ressort de ce qui précède que le Grand Conseil a décidé de régler directement dans la loi le principe et les modalités de l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception des taxes communales. Il est donc sérieusement douteux, en raison du principe de la réserve de la loi, qu'il y ait encore une place pour une réglementation jurisprudentielle de cette utilisation. On ne voit dès lors guère comment la jurisprudence de la commission cantonale de recours pourrait être maintenue. Il est vrai cependant que l'exigence d'un taux réduit pour les taxes complémentaires paraît, au stade de l'élaboration des règlements communaux, être imposée aux communes par les directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 et la circulaire no 1240 du Département de l'Intérieur. Toutefois, ces directives, dont le Tribunal n'a pas à examiner l'application aux communes, ne le lient pas dans l'exercice du contrôle juridictionnel des décisions de taxation communales.

7.                             L'application du principe jurisprudentiel du taux réduit pour les taxes complémentaires impliquerait, si l'on suivait l'avis du Service de l'Intérieur, le renvoi de la cause à l'autorité communale pour qu'elle modifie non pas directement sa décision de taxation, mais préalablement le règlement communal lui-même, dont les nouvelles dispositions devraient avoir effet rétroactif (sur les difficultés que cela engendre, voir l'arrêt CCRI B. c/ Cheseaux du 14 mars 1991) avant qu'une nouvelle décision puisse être rendue. Toutefois, compte tenu des réserves que suscite cette jurisprudence au terme du réexamen auquel le Tribunal vient de procéder, on ne saurait s'écarter du règlement dûment adopté par le législateur communal sans vérifier au préalable si l'application du taux non réduit prévu par le règlement pour le calcul de la taxe complémentaire entraîne en l'espèce des conséquences inéquitables au point qu'elles pourraient paraître violer concrètement un principe constitutionnel.

                                Les recourants ne démontrent pas que tel serait le cas. Certes, ils exposent n'avoir transformé qu'une partie du bâtiment, mais ils perdent de vue que le règlement communal prévoit pour toute transformation la perception d'une taxe complémentaire de distribution d'eau sur la base de l'augmentation de la valeur d'assurance incendie, sans égard au volume des travaux effectués ou à leur coût. Au reste, ainsi que cela résulte de la jurisprudence rappelée au considérant 3 ci-dessus, la taxe complémentaire est justifiée non par le volume ou la surface habitable de leur bâtiment, mais par l'avantage accru que représente le raccordement pour leur immeuble transformé; cet avantage se mesure précisément au moment des travaux d'après l'augmentation de valeur du bâtiment. Quant à la réduction du taux préconisée par la commission communale de recours, elle est contraire au règlement et, quoi qu'en ait dit la CCRI, elle ne s'impose pas car on ne voit pas pourquoi la taxe perçue à l'occasion de transformations devrait être calculée sur d'autres bases que celle que le règlement met à la charge des propriétaires qui construisent un immeuble neuf et paient une taxe correspondant à la valeur du bâtiment au moment de sa construction.

                                Vu ce qui précède, le recours de la commune doit être admis, ce qui revient à maintenir le bordereau du 17 avril 1991 pour ce qui concerne la taxe de raccordement au réseau d'eau.

8.                             Les deux autres taxes litigieuses sont prévues par le règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux usées, adopté par le conseil communal le 3 décembre 1975 et approuvé par le Conseil d'Etat le 5 mars 1976.

                                Il n'est pas contesté que ce règlement est fondé sur l'art. 4 déjà cité de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) ainsi que sur l'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution.

                                La taxe d'introduction est prévue à l'art. 33 du règlement au taux de 3 %o de la valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours. Quant à la taxe d'épuration, elle est due, selon l'art. 36 du règlement, au taux de 15 %o

de la même valeur pour tout bâtiment raccordable situé à l'intérieur du plan des canalisations à court et à long terme, condition dont la réalisation n'est pas litigieuse en l'espèce.

                                Placé sous le titre "revision des taxes" et doté du titre marginal "modification de la valeur incendie d'un immeuble", l'art 42 du règlement précité a la teneur suivante:

"Toute augmentation de la valeur d'assurance incendie d'un immeuble, au sens de l'art. 25 de l'Ordonnance générale sur la protection des eaux, donne lieu à une révision des taxes fondées sur les art. 33, 34, 36 et 37."

                                La formulation de ce texte, qui n'a en réalité rien à voir avec les règles sur la revision des décisions administratives, est particulièrement malheureuse. En effet, l'art. 25 OGPE définissait non pas la notion d'augmentation de valeur, mais celle de transformation d'immeuble. En outre, ce texte figurant dans l'OGPE adoptée le 19 juin 1972 est devenu pratiquement inaccessible pour le justiciable car il a été abrogé le 3 décembre 1979 (ROLF 1980 p. 48). Le Recueil systématique du droit fédéral ne permet pas de retrouver aisément sa trace et il faut de patientes recherches, comme celles qu'avait probablement effectuées la CCRI avant de rendre son arrêt du 9 mai 1985 déjà cité, pour parvenir à retrouver le texte en vigueur lors de l'adoption du règlement communal. Ce texte modifié le 6 novembre 1974 (ROLF 1974 p. 1810) avait la teneur suivante:

"Est réputée transformation au sens des art. 19 et 20 de la loi toute modification apportée à des constructions en vue d'agrandir de plus d'un quart des locaux affectés à une utilisation déterminée (logement, agriculture, artisanat ou autre ) ou d'en changer le mode d'utilisation ou d'exploitation dans une proportion semblable."

                                S'inspirant par ailleurs du texte de cet article tel qu'il avait été édicté originellement le 19 juin 1972, la CCRI avait interprété l'art. 42 du règlement communal en ce sens que, en substance, une taxe complémentaire ne devait être perçue que si l'augmentation de la valeur d'assurance incendie était due à des transformations affectant plus d'un quart de l'immeuble.

                                Quelque délicate d'application que soit cette solution, on renoncera en l'espèce à s'en écarter car l'examen de la police d'assurance incendie figurant au dossier montre clairement que les combles, où un appartement a été créé par les recourants, ne représentent en l'espèce que 456 m3 sur un total de 2574 m3. La proportion du quart n'est pas atteinte de sorte que la commune ne peut pas prélever de taxe complémentaire, ni pour l'introduction à l'égout ni pour l'épuration. Il faut donc confirmer l'annulation de la taxe d'épuration prononcée par la commission communale de recours et réformer sa décision en ce sens que la taxe d'introduction à l'égout est non seulement modifiée, mais purement et simplement annulée.

                                On précisera que de cette manière, la décision attaquée se trouve réformée dans un sens défavorable à la commune recourante, mais la "reformatio in pejus" est expressément prévue en droit fiscal vaudois par l'art. 104 LI auquel renvoie l'art. 47a LIC (Tribunal administratif, arrêts FI 91/017 du 20 août 1992 et FI 90/023 rendu ce jour; v. encore CCRI, Menuiserie X du 25 juin 1979, RDAF 1980 p. 276).

                                Ni les intimés Claude et Christian Liechti ni la commune recourante n'obtiennent entièrement gain de cause, de sorte qu'en principe un émolument devrait être mis à leur charge en vertu de l'art. 55 al. 1 LJPA. Toutefois, compte tenu des circonstances particulières que constituent notamment le réexamen de la jurisprudence, les frais resteront à la charge de l'Etat (art. 55 al. 2 LJPA).

Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision de la commission de recours en matière d'imposition communale de la commune de BEX du 11 août 1991, admettant le recours de Claude et Christian Liechti, est réformée en ce sens que:

-        le bordereau litigieux du 17 avril 1991 est maintenu pour ce qui concerne la taxe de raccordement d'eau

-        le bordereau litigieux du 17 avril 1991 est annulé pour ce qui concerne la taxe d'introduction à l'égout

                         La décision de la commission de recours en matière d'imposition communale de la commune de BEX du 11 août 1991 est maintenue pour ce qui concerne l'annulation de la taxe d'épuration.

III.                     Les frais restent à la charge de l'Etat, l'avance de frais effectuée par la commune recourante devant lui être restituée.

 

Lausanne, le 1er février 1993

Au nom du Tribunal administratif :

 

                                                                                                                                                                Le président :

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est notifié :

- à la commune recourante, par la Municipalité de et à 1880 BEX, sous pli recommandé;

- aux intimés Claude et Christian Liechti

- à la Commission communale de recours, par son président, M. François Gillard, Le Dévens, 1887 Fenalet

- au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.