canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -
du 1er février 1993

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sur le recours interjeté par Rose-Marie PORCHET, dont le conseil est l'avocat Edmond de Braun, Mon Repos 24, case postale 41, 1000 Lausanne 24,

contre

 

la décision du 8 avril 1992 de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune d'Epalinges (taxes complémentaires de raccordement au collecteur), ladite commune étant représentée par l'avocat Philippe Jaton, Petit-Chêne 18 (Richemont), 1002 Lausanne.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       Pierre Journot, président
                Samuel Pichon, assesseur
                Vincent Pelet, assesseur

constate en fait   :

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A.                            La recourante est propriétaire d'un immeuble sur le territoire de la Commune d'Epalinges. Il s'agit de l'ancienne ferme familiale construite au siècle passé.

                                Le 25 septembre 1989, la recourante a obtenu un permis de construire l'autorisant à transformer le bâtiment existant. Selon le permis de construire, il s'agissait de créer deux appartements. Selon les déclarations de la recourante, les travaux consistaient à mettre en valeur les deux logements existants. Les travaux, que la Commission communale de recours a qualifié de rénovation lourde, ont duré de 1989 à 1990. Ils ont entraîné une nouvelle détermination de la valeur d'assurance incendie de l'immeuble que le dossier permet de chiffrer de la manière suivante :

nouvelle valeur de base                                                                                                      Fr.                              130'210
ancienne valeur de base                                                                                                     Fr.                                35'500

augmentation de la valeur de base                                                                                 Fr.                                94'710

B.                            Le Boursier communal d'Epalinges a écrit à la recourante le 18 janvier 1991. Il lui demandait de le renseigner sur le coût des travaux en indiquant séparément les travaux d'entretien d'une part et d'autre part les travaux de transformation, d'agrandissement ou d'amélioration apportant une plus value à l'immeuble. D'après la décision de la commission communale de recours, c'est l'architecte de cette dernière qui a fourni par téléphone les renseignements requis en indiquant que la totalité des travaux devait être considérée comme des travaux de transformation ou d'aggrandissement apportant une plus-value à l'immeuble.

                                Par décision du 26 juillet 1991, la Commune d'Epalinges a réclamé à la recourante une taxe d'introduction à l'égout calculée de la manière suivante :

augmentation de la valeur de base                                                                                 Fr.                         94710
indice de l'année en cours                                                                                                                                     800%

montant déterminant                                                                                                              Fr.                              757'680

taux de la taxe                                                                                                                                                              1.6%

montant de la taxe                                                                                                                  Fr                                 12'122

                                Cette décision indique que l'indice de l'année en cours utilisé s'élève à 735 mais les chiffres retenus montrent qu'en réalité, c'est l'indice 800 qui a été utilisé dans le calcul.

                                L'indice 735 était applicable en 1986 et en 1987 (ROLV 1985 p. 643 et 1986 p. 528). Quant à l'indice 800, il était applicable en 1989 (ROLV 1988 p. 395) et il correspond à l'indice 100 applicable en 1990 (ROLV 1989 p 591).

C.                            En temps utile, la propriétaire a recouru contre cette décision mais son recours a été rejeté par la Commission communale de recours en matière d'impôt dans sa décision du 8 avril 1992.

                                La commission communale de recours a constaté que la recourante invoquait la jurisprudence de la commission cantonale de recours en matière d'impôt imposant un taux réduit pour les taxes complémentaires (RDAF 1986 p. 298) mais elle a renoncé à appliquer cette jurisprudence en raison de la jurisprudence plus récente de cette même autorité (arrêt P. du 14 mars 1991) et de l'évolution marquée par la modification, le 11 septembre 1991,  de la loi sur les impôts communaux autorisant expressément les communes à utiliser la valeur d'assurance incendie pour percevoir les taxes initiales ou complémentaires de raccordement.

D.                            La recourante s'est pourvue contre cette décision, par déclaration de recours du 21 avril 1992, étayée par un mémoire du 7 mai 1992. Elle conclut avec suite de frais et dépens à l'annulation de la décision attaquée .

                                Par lettre du 13 mai 1992 valant réponse de l'autorité intimée, la commune intimée a conclu au rejet du recours.

                                Interpellé - dans le cadre de divers dossiers pendants devant le Tribunal - au sujet de l'évolution récente du droit cantonal et de ses conséquences sur la jurisprudence concernant les taxes complémentaires, le Département de l'Intérieur a transmis au Tribunal les directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 relatives à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie des bâtiments à des fins contributives ainsi que sa circulaire no 1240 du 13 mai 1992. Ces écritures ont été transmises à la recourante.

                                Interpellé à nouveau au sujet de la présente cause, le Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'Intérieur, a proposé dans ses déterminations du 5 juin 1992 l'admission partielle du recours. Il se réfère à la jurisprudence de la commission cantonale de recours en matière d'impôt relative aux taxes complémentaires, reprise dans les Directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 et rappelle que le Conseil d'Etat n'approuve plus les règlements qui fondent leurs taxes sur la valeur d'assurance incendie indexée. Il propose en conséquence l'admission partielle du recours afin que la commune soit invitée à modifier son règlement pour le rendre conforme à la jurisprudence et aux Directives précitées.

                                La commune intimée a encore déposé par l'intermédiaire de son conseil un mémoire complémentaire du 25 juin 1992 sur lequel la recourante s'est déterminée le 26 juin 1992.

                                Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.

et considère en droit :

_________________

1.                             Il n'est pas contesté que le règlement sur les collecteurs et l'épuration des eaux usées de la Commune d'Epalinges est fondé sur l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) ainsi que sur l'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution.

                                En vertu de l'art. 4 LIC, les taxes prélevées par les communes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.

                                En l'espèce, le règlement communal déjà cité a été adopté par le Conseil communal le 27 avril 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 2 juin 1982.

                                Son art. 37 a la teneur suivante :

   "Pour tout bâtiment déversant des eaux usées directement ou indirectement dans un collecteur public, il est perçu une taxe unique de raccordement calculée au taux de 1,6% de la valeur d'assurance incendie indexée par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels.

Cette taxe, de Fr. 500.- au minimum, est exigible lors de la délivrance du permis de construire, sur la base du coût probable des travaux estimé par la Municipalité. Son montant définitif est établi à la fin des travaux, en tenant compte de la valeur incendie du bâtiment raccordé.

Si l'introduction des canalisations d'un bâtiment nécessite plusieurs raccordements au collecteur public, il ne sera perçu qu'une taxe de Fr. 200.- pour chaque canalisation en sus de la première.

(...)"

                                Quant à l'art. 38 du même règlement, il a la teneur suivante, compte tenu d'une modification, adoptée par le Conseil communal le 23 septembre 1986 et approuvée par le Conseil d'Etat le 3 novembre 1986, qui avait consisté à supprimer l'ancien alinéa 2 reproduit ci-dessous en caractères barrés:

"En cas de transformation, agrandissement ou reconstruction partielle d'un bâtiment dont les eaux usées sont reliées au collecteur public, une contribution complémentaire d'introduction est due sur la base de l'augmentation de la valeur d'assurance incendie.

"Cette taxe complémentaire n'est due que si la transformation, l'agrandissement ou la reconstruction partielle du bâtiment entraîne une augmentation des prestations de la commune."

La taxe complémentaire est calculée à raison de 1,6% de la part de l'augmentation de la valeur d'assurance incendie indexée résultant de la transformation, de l'agrandissement ou de la reconstruction effectuée, à l'exclusion de l'augmentation due à une révision pure et simple de la police d'assurance".

2.                             A titre liminaire, il faut relever que selon la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt, rendue peu avant son remplacement par le Tribunal administratif, les taxes de raccordement communales perçues sur la base de la valeur d'assurance incendie sont des charges de préférence dont le prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds privés. La plus-value se concrétisant au moment de la construction de bâtiments, la valeur d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer l'ampleur de l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (CCRI, arrêt B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du 14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir perdu de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se définit pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la taxe).

                                On relèvera au passage qu'en l'espèce, la modification du règlement communal intervenue en 1986, dans la mesure où elle a eu pour effet de dissocier le montant de la taxe de l'importance de la prestation communale, n'a fait que renforcer le caractère de charge de préférence de la taxe litigieuse.

3.                             La recourante fait valoir que les travaux effectués n'ont pas consisté à créer deux nouveaux appartements, mais à rénover deux logements existants. La commune intimée soutient au contraire que le bâtiment a été entièrement vidé pour permettre la création de deux appartements dans le volume à disposition. Dans sa dernière écriture du 25 juin 1992, la commune soutient que l'art. 37 du règlement communal aurait dû être appliqué. Cet argument ne résiste pas à l'examen car aucun élément du dossier ne permet de voir dans les travaux effectués, quelle qu'ait pu être leur importance, autre chose qu'une transformation. On ne se trouve même pas en présence d'un agrandissement ni même d'une reconstruction partielle, hypothèses qui de toute manière ne tomberaient elles-mêmes que sous le coup du texte clair de l'art. 38 du règlement et non sous celui de l'art. 37 concernant les nouveaux raccordements.

4.                             Les deux parties disputent encore de la question de savoir si une taxe avait été prélevée initialement lors de la contruction de l'immeuble. Il ne semble pas que tel ait été le cas mais c'est de toute manière sans importance: il est hors de doute que la taxe litigieuse n'a été prélevée que sur la différence correspondant à l'augmentation de la valeur d'assurance incendie intervenue après les travaux, de sorte que la perception d'une taxe sur l'ancienne valeur d'assurance n'est pas en cause.

5.                             La recourante se plaint encore de ce que l'autorité intimée n'aurait pas établi avec suffisamment de soin la valeur d'assurance incendie déterminante. Selon elle, la commune aurait dû distinguer l'augmentation de la valeur d'assurance incendie imputable aux travaux de transformation de celle qui résulte du réajustement de la police à l'indice du jour.

                                L'art. 25 de la loi du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels (LAIE) prévoit l'adaptation de la valeur d'assurance des bâtiments au coût moyen de la construction selon un indice fixé chaque année par le Conseil d'Etat. En l'espèce, l'indice applicable en 1989 s'élevait à 800 (voir ci-dessus lettre B de l'état de fait) et celui de 1990, si on le rapporte à la même base, lui est identique.

                                La recourante soutient en substance que l'augmentation de la valeur d'assurance incendie de son bâtiment provoquée par la hausse de l'indice annuel ne devrait pas être prise en considération. Ce moyen est mal fondé en regard des art. 37 et 38 du règlement communal. Ceux-ci prévoient en effet que la taxe est perçue en fonction de la valeur d'assurance incendie "indexée", ce qui signifie que la valeur déterminante n'est pas la valeur d'assurance de base, mais bien la valeur à l'indice de l'année en cours.

6.                             A titre principal, la recourante demande à bénéficier d'un taux réduit - non prévu par le règlement - pour le calcul de la taxe complémentaire. Elle se prévaut de la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt sur les conséquences de laquelle le Département de l'Intérieur a été interpellé au cours de l'instruction de la présente cause et de diverses autres causes pendantes devant le Tribunal administratif. Cette jurisprudence mérite en effet un réexamen auquel le Tribunal administratif procède par ailleurs dans divers arrêts rendus ce jour (FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058).

                                La Commission cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI) avait posé un principe jurisprudentiel relatif aux taxes complémentaires: elle avait jugé que si une taxe complémentaire est perçue en fonction d'une valeur d'assurance incendie calculée à l'indice de l'année en cours, il en résulte des "distorsions" inacceptables dont l'élimination exige que la commune prévoie pour la taxe complémentaire un taux réduit par rapport à celui de la taxe initiale (RDAF 1986 p. 298).

                                En substance, la commission cantonale de recours avait admis que lorsqu'un immeuble fait l'objet de transformations, il se justifie que la commune perçoive une taxe complémentaire en fonction de la valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours, les transformations pouvant être considérées comme une part d'immeuble neuf. En revanche, elle avait considéré que si la valeur d'assurance incendie subit un "réajustement" sans que des transformations aient été effectuées, la perception d'une taxe complémentaire, justifiée en soi pour rétablir l'égalité de traitement avec les immeubles estimés d'emblée à leur juste valeur, entraînerait une "distorsion" inadmissible si la taxe était perçue en fonction de la valeur d'assurance incendie calculée à l'indice de l'année en cours, ceci en raison de l'augmentation de l'indice depuis la précédente estimation. Constatant que les polices d'assurance incendie ne permettent pas toujours de déterminer si l'augmentation de la valeur d'assurance incendie est imputable à des transformations ou à un réajustement (c'est-à-dire à la correction de l'estimation d'un bâtiment précédemment sous-assuré), la commission cantonale de recours avait choisi la solution - paradoxale de son propre aveu - consistant à exiger l'introduction dans le règlement communal d'un taux réduit pour toutes les taxes complémentaires. La commission de recours avait précisé que cette solution s'imposait d'autant plus en raison de l'introduction de l'assurance de la valeur à neuf en 1980.

                                Cette jurisprudence, instaurée par un arrêt D. c/ Bex du 9 mai 1985, a été appliquée dans une dizaine d'arrêts rendus principalement en 1985 et 1986 (CCRI, P. c/ Bex du 5 juin 1985, RDAF 1986 p. 298; R. c/ Lully du 23 juillet 1985; T. c/ Blonay, du 15 août 1985; D. SA c/ Yverdon, du 7 mars 1986; R. SA c/ Yverdon, du 11 avril 1986; P. c/ Renens, du 17 juillet 1986; B. c/ Cheseaux, du 9 juin 1986; P. c/ Cully, du 11 octobre 1990). La commission de recours, dans un arrêt récent, l'a rappelée en constatant qu'elle pouvait s'abstenir d'en réexaminer le bien-fondé et d'en définir les conséquences, les taxes litigieuses étant frappées par la prescription (CCRI, X. SA c/ Montpreveyres, du 4 avril 1991). Quant au Tribunal administratif, il n'a pas encore eu l'occasion de procéder à ce réexamen, notamment dans un arrêt FI 91/043 du 17 mars 1992 où il a jugé qu'en vertu du règlement sur les égouts de la commune de Lausanne (également en cause dans l'arrêt de la CCRI publié dans RDAF 1991 p. 163), le prélèvement d'une taxe complète - au lieu d'une taxe complémentaire - échappait à la critique en cas de construction nouvelle après démolition d'un immeuble existant; le Tribunal administratif a toutefois précisé, dans la réponse au recours de droit public interjeté contre cet arrêt, qu'il se réservait de procéder au réexamen de la jurisprudence de la Commission cantonale de recours.

                                Il faut encore rappeler que l'un des arrêts rendus en 1986 a fait l'objet d'un recours de droit public au Tribunal fédéral interjeté par la commune intimée, qui se plaignait de la violation de son autonomie communale. Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours (ATF Commune de Cheseaux c/ CCRI et B. du 13 mars 1987) en considérant que l'autorité cantonale n'avait pas violé l'autonomie de la commune en lui imposant l'introduction d'un taux réduit pour les taxes complémentaires. Toutefois, cet arrêt ne règle pas définitivement la question car le Tribunal fédéral n'a confirmé la décision de la commission cantonale de recours que dans la mesure où il examinait, sous l'angle de l'arbitraire seulement, s'il y avait violation de l'autonomie communale et de l'égalité de traitement. Enfin et surtout, la cause soumise au Tribunal fédéral concernait une taxe complémentaire perçue à la suite d'une augmentation de la valeur d'assurance incendie sans rapport avec des travaux (il s'agissait d'une taxation nouvelle à la valeur à neuf demandée par le recourant lui-même) et cette taxe découlait d'un règlement communal prévoyant qu'elle était "également due lors d'une revision pure et simple de l'ancienne valeur d'assurance jugée insuffisante". Cette situation diffère passablement de celle de la présente cause (où les règlements applicables subordonnent la taxe complémentaire à des transformations ou à un agrandissement notamment) ainsi que de celles qu'ont jugées d'autres arrêt cantonaux sur cette question.

7.                             On pourrait tout d'abord se demander, au sujet de la solution adoptée par la commission cantonale de recours en 1985, s'il n'appartient pas au seul législateur ou éventuellement à l'autorité de surveillance, mais à l'exclusion de l'autorité judiciaire, de préconiser une modification précise de tous les règlements communaux en vigueur sans égard à la diversité de ceux-ci (référence à la valeur indexée ou non, perception de la taxe complémentaire avec ou sans travaux dans l'immeuble, taux plus ou moins élevé de la taxe, etc). En effet, la jurisprudence constitutionnelle fédérale reconnaît au législateur un large pouvoir formateur dans l'édiction du droit fiscal (ATF 110 Ia 7, spéc. conc. 2a et 2b), p. 13 ss; Archives 58 p. 74, spéc. cons. 4b). Dans des arrêts récents, la Commission cantonale de recours avait déjà jugé qu'elle se devait de respecter la latitude de jugement accordée à la Municipalité par le législateur communal; elle l'avait fait en se référant à la retenue qui s'impose au juge constitutionnel lorsqu'il examine la conformité à l'art. 4 Cst d'une norme communale (CCRI, B. et Lausanne c/ commission communale de recours, du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163). Le Tribunal administratif en a jugé de même (Tribunal administratif, FI 91/043, du 17 mars 1992, déjà cité). Dans ces conditions, il n'est pas impossible que dans la jurisprudence instaurée en 1985, la Commission cantonale de recours ait outrepassé ces limites et méconnu en outre le fait que, tout comme le Tribunal administratif, elle ne disposait que d'un pouvoir d'examen limité à la légalité (voir l'art. 36 LJPA, qui correspond sur ce point à l'ancien art. 12 de l'arrêté fixant la procédure pour les recours administratifs (APRA) que la CCRI avait cependant longtemps refusé d'appliquer en matière fiscale, v. sur ce point RDAF 1989 p. 449, spéc. cons. 1e p. 453). Compte tenu du schématisme inhérent à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie, qui peut varier de 50 % en fonction notamment de la volonté du propriétaire (BGC septembre 1991 p. 1580), il est douteux qu'il appartienne à l'autorité judiciaire d'imposer une règle générale et abstraite elle-même schématique pour éviter des "distorsions" (de l'ordre de 16 % seulement d'après l'exemple régulièrement cité dans l'ancienne jurisprudence) qui pourraient apparaître dans certains cas d'augmentation de la valeur d'assurance incendie rétablissant la valeur effective d'un bâtiment précédemment sous-assuré.

                                Au reste, on peut sérieusement hésiter à considérer comme contraire au principe de l'égalité de traitement le fait qu'un propriétaire doive, s'il a payé une taxe réduite parce que son bâtiment était assuré en dessous de sa valeur effective, s'acquitter ultérieurement d'une taxe complémentaire calculée en fonction d'un indice plus élevé que celui dont il aurait pu bénéficier au moment de la taxe initiale. Un raisonnement analogue permet d'ailleurs de douter que des motifs d'égalité de traitement s'opposent à ce que des taxes complémentaires soient perçues sur la base d'une valeur d'assurance incendie nouvellement calculée à la valeur à neuf - dans les cas qui pourraient subsister depuis 1980 malgré les nouvelles dispositions - alors que cette dernière est de toute manière déterminante pour toutes les constructions nouvelles.

                                Ce qui précède justifie pour le moins que le Tribunal administratif soumette à un nouvel examen la jurisprudence de la commission cantonale de recours rappelée ci-dessus.

8.                             On ne saurait procéder à ce nouvel examen sans rappeler l'évolution récente du droit cantonal dans ce domaine, ceci quand bien même la présente cause est soumise à l'ancien droit:

                                En réponse à diverses interventions parlementaires dont une partie critiquait l'utilisation de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives, le Conseil d'Etat avait exposé au Grand Conseil diverses mesures qu'il entendait prendre afin de dissuader les communes de recourir à cette valeur pour la perception de leurs taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait qu'il ne paraissait pas nécessaire d'insérer dans la loi une disposition prohibant l'utilisation de la valeur d'assurance incendie mais il signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà, il avait décidé de refuser désormais d'approuver tout règlement communal nouveau ou modifié qui se référerait à la valeur d'assurance incendie indexée au lieu de la valeur d'assurance de base (voir d'ailleurs un exemple des difficultés d'exécution de cette décision dans l'arrêt de la CCRI du 5 octobre 1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455 principio). Il annonçait en outre son intention d'informer les communes qu'à l'échéance d'un délai de trois ans, l'ECA cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance. Toutefois, le Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil d'Etat (BGC février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle intervention parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur ECA - par un projet de loi dont l'exposé des motifs, après avoir cité l'arrêt P. du 14 mars 1991 déjà cité qui se référait lui-même aux précédents débats du Grand Conseil, concluait qu'il n'y avait plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais qu'il fallait au contraire permettre aux communes d'en disposer tout en précisant, "pour éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et selon quelles modalités les communes pouvaient y recourir. Le projet de loi du Conseil d'Etat prévoyait l'introduction des dispositions suivantes dans la loi sur les impôts communaux:

Art. 4a

"Base de calcul

Si les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes:                                                              La valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.                                                              Une taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.                                                              La valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de taxes annuelles."

Art. 36a

"Valeur ECA

L'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments situés sur leur territoire."

                                Ce projet de loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant amendé en suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier alinéa de l'art 4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre 1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification introduite par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991).

                                Ces nouvelles dispositions ont été complétées par un arrêté du Conseil d'Etat du 28 février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no 19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de 1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en 1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591).

                                Quant à la jurisprudence de la commission cantonale de recours instaurant le principe d'un taux réduit pour les taxes complémentaires, elle était brièvement évoquée dans le rapport du Conseil d'Etat dont le Grand Conseil a refusé de prendre acte (BGC février 1989 p. 1457; v. ég. p. 1464) mais elle n'a pas été évoquée dans les débats ultérieurs ni reprise dans une disposition légale (au reste, même la pratique du Conseil d'Etat prohibant depuis quelques années le recours à la valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours ne se retrouve pas dans les nouvelles dispositions de la loi sur les impôts communaux). On note en revanche que lors des débats du Grand Conseil, il a été dit que les nouvelles dispositions mettraient fin aux abus liés aux taxes complémentaires (BGC septembre 1991 p. 1591), ce qui laisse penser que le législateur considérait le problème comme réglé.

                                Il ressort de ce qui précède que le Grand Conseil a décidé de régler directement dans la loi le principe et les modalités de l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception des taxes communales. Il est donc sérieusement douteux, en raison du principe de la réserve de la loi, qu'il y ait encore une place pour une réglementation jurisprudentielle de cette utilisation. On ne voit dès lors guère comment la jurisprudence de la commission cantonale de recours pourrait être maintenue. Cela n'a d'ailleurs pas échappé à la clairvoyance de la commission communale de recours, qui a également vu dans l'évolution du droit cantonal des motifs de renoncer à cette jurisprudence. Il est vrai cependant que l'exigence d'un taux réduit pour les taxes complémentaires paraît, au stade de l'élaboration des règlements communaux, être imposée aux communes par les directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 et la circulaire no 1240 du Département de l'Intérieur. Toutefois, ces directives, dont le Tribunal n'a pas à examiner l'application aux communes, ne le lient pas dans l'exercice du contrôle juridictionnel des décisions de taxation communales.

9.                             L'application du principe jurisprudentiel du taux réduit pour les taxes complémentaires impliquerait le renvoi de la cause à l'autorité communale pour qu'elle modifie non pas directement sa décision de taxation, mais préalablement le règlement communal lui-même, dont les nouvelles dispositions devraient avoir effet rétroactif (sur les difficultés que cela engendre, voir l'arrêt CCRI B. c/ Cheseaux du 14 mars 1991) avant qu'une nouvelle décision puisse être rendue. Toutefois, compte tenu des réserves que suscite cette jurisprudence au terme du réexamen auquel le Tribunal vient de procéder, on ne saurait s'écarter du règlement dûment adopté par le législateur communal sans vérifier au préalable si l'application à la recourante du taux non réduit prévu par le règlement pour le calcul de la taxe complémentaire entraîne des conséquences inéquitables au point qu'elles pourraient paraître violer concrètement un principe constitutionnel.

                                La recourante ne démontre pas que tel serait le cas. Certes, elle se plaint de ce que la taxe est calculée en fonction d'une valeur d'assurance incendie tenant compte de l'indice de l'année en cours, mais elle perd de vue que la taxe est justifiée par l'avantage que représente le raccordement pour son immeuble et que cet avantage se mesure précisément au moment des travaux d'après l'augmentation de valeur du bâtiment. On ne voit d'ailleurs pas pourquoi la taxe perçue à l'occasion de transformations devrait être calculée sur d'autres bases que celle que le règlement met à la charge des propriétaires qui construisent un immeuble neuf et paient une taxe correspondant à la valeur du bâtiment au moment de sa construction.

10.                          Quand bien même la recourante ne soulève pas ce moyen, il faut rappeler que parmi les motifs qui avaient conduit à l'adoption de la jurisprudence imposant un taux réduit se trouve notamment la modification de la LAIE qui avait introduit le système de l'assurance de la valeur à neuf: alors que précédemment, l'assurance couvrait en règle générale la valeur de construction, déterminée en fonction de l'état actuel au moment de l'estimation, le nouvel art. 22 LAIE, modifié par la loi du 23 septembre 1980 et entré en vigueur le 1er janvier 1981, prévoit au contraire que les bâtiments sont en principe assurés à la valeur à neuf. L'introduction d'un taux réduit pour la perception des taxes complémentaires devait permettre notamment d'atténuer les conséquences de l'augmentation de la valeur d'assurance provoquée par le passage à l'assurance de la valeur à neuf (RDAF 1986 p. 302 considérant 7).

                                Le règlement applicable en l'espèce, qui prévoit la perception d'une taxe complémentaire sur l'augmentation de la valeur d'assurance imputable aux travaux, présente ceci de particulier que son art. 38 in fine exclut de l'assiette de la taxe la partie de l'augmentation "due à une révision pure et simple de la police d'assurance". Le règlement contient donc une cautèle - d'application peut-être délicate il est vrai - destinée précisément à éliminer les conséquences du passage à l'assurance de la valeur à neuf, ce qui démontre si besoin en était encore que l'on ne saurait souscrire plus longtemps à une jurisprudence imposant un taux réduit pour corriger les mêmes "distorsions".

                                En l'espèce de toute manière, la recourante, qui demande que la taxe soit calculée sur une partie seulement de l'augmentation de la valeur d'assurance de son immeuble, à savoir sur l'augmentation directement imputable aux travaux, ne démontre pas que la valeur d'assurance incendie de son immeuble aurait augmenté en raison du simple passage à une assurance de la valeur à neuf.

11.                          Pour le surplus, la recourante ne soutient pas que son bâtiment aurait été précédemment sous-assuré et qu'elle serait privée - à tort par hypothèse - du bénéfice d'un indice annuel moins élévé pour la taxe afférente à la part de l'augmentation de la valeur d'assurance incendie compensant cette insuffisance.

12.                          Vu ce qui précède, le recours est mal fondé et doit être rejeté. Déboutée, la recourante sera chargée des frais et n'a pas droit à des dépens, qui seront en revanche accordés à la commune assistée par un avocat.

 

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du 8 avril 1992 de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune d'Epalinges est maintenue.

III.                     Un émolument de 500 francs est mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée avec l'avance effectuée.

IV.                    La somme de 500 francs est allouée à la commune intimée à titre de dépens à la charge de la recourante.

Lausanne, le 1er février 1993

Au nom du Tribunal administratif :

                                                                                                                                                                Le président :

 

 

 

 

Le présent arrêt est notifié à la recourante et à la commune intimée par leurs conseils.

Un exemplaire en est communiqué au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.