canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 3 février 1994

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sur le recours interjeté par Pascal Menétrey, route de la Crottaz 44, 1802 Corseaux

contre

 

la décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Montreux du 25 août 1992 (assujettissement à la taxe communale de séjour)

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       P. Journot, président
                S. Pichon, assesseur
                D. Malherbe, assesseur

constate en fait :

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A.                            Pascal Menétrey, né en 1966, habite chez ses parents à Corseaux.

                                Depuis le 1er avril 1992, il loue un appartement de 4 pièces à l'avenue Rousseau à Clarens (Commune de Montreux), adresse qui se trouve géographiquement en aval de l'autoroute. Le bail conclu le 19 mars 1992 comporte une clause fixant son échéance au 31 décembre 1993, précisant qu'il ne pourra pas être renouvelé (projet de construction en cours).

                                D'après l'avis établi le 1er avril 1992 par le contrôle des habitants de Montreux à l'attention de la Commission de la taxe de séjour, le recourant travaille en qualité de chauffeur auprès de Grandchamp-Services, Commune de Puidoux. Il ressort toutefois de son audition par la commission communale de recours qu'il travaillerait à la Tour-de-Peilz depuis quelques mois. En effet, dans les observations qu'elle a été invitée à fournir, l'Administration cantonale des impôts expose que le seul certificat du salaire produit par le recourant pour l'année de calcul 1992 (pour mai à décembre) émane d'un entreprise de transports de La Tour-de-Peilz. En 1991, il a travaillé chez trois employeurs différents à Corbières, Jongny et Puidoux. Ces deux dernières localités se situent à quelques kilomètres de Clarens et de Corseaux.

B.                            Par lettre du 14 mai 1992 dépourvue d'indication des voies de recours, la Commission de la taxe de séjour de Montreux-Veytaux a écrit au recourant qu'il était astreint au paiement de la taxe de séjour dès avril 1992 à concurrence de 5% du loyer de son appartement. Elle précisait en outre ce qui suit :

"Enfin, nous vous signalons que nous sommes prêts à abandonner nos prétentions au paiement des taxes de séjour si vous décidez de prendre domicile à Montreux dans un délai de 10 jours à réception de la présente. Nous vous prions, dans ce cas, de bien vouloir nous informer de cette décision."

                                Par lettre du 10 juin 1992, le recourant a demandé qu'une décision indiquant les voies de recours lui soit notifiée en se plaignant de ce qu'un Service communal de Montreux lui aurait indiqué qu'aucun recours n'était possible.

                                La commission précitée a confirmé son courrier précédent par lettre du 16 juin 1992 sans indiquer de voie de recours. Par lettre du 1er juillet 1992, le recourant a déclaré formellement recourir contre son assujettissement. La commission de la taxe a transmis cette lettre à la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Montreux, en précisant que le recourant avait eu la possibilité de recourir dans les 20 jours.

C.                            Après avoir entendu le recourant le 20 août 1992, la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Montreux a rendu une décision du 25 août 1992 confirmant la décision attaquée en indiquant au recourant la voie du recours au Tribunal administratif dans les 30 jours.

                                Par acte posté le 4 septembre 1992, non signé mais réexpédié signé dans le délai imparti par le juge instructeur, le recourant a contesté cette décision en faisant valoir, au sujet de son pied-à-terre à Montreux, qu'il y habite en semaine et qu'il s'agit d'un logement de travail et non de vacances. Il expose qu'il ne bénéficie pas des installations destinées au bien-être des touristes.

                                Le recourant s'est acquitté d'une avance de frais de Fr. 250.--.

D.                            Par réponse du 25 mai 1993, la Commune de Montreux conclut au rejet du recours, également au nom de la Commission communale de recours.

                                Invité à présenter ses observations, le Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'Intérieur, a proposé en date du 21 juin 1993 le rejet du recours.

                                Interpellée par le juge instructeur, l'Administration cantonale des impôts, par déterminations du 9 août 1993, a précisé que les périodes fiscales antérieures révélaient que le recourant exerce une activité lucrative dépendante non continue, entrecoupée de voyages à l'étranger; le recourant ne fait pas l'objet d'une répartition communale au sens de l'art. 14 LIC et ne paraît pas en remplir les conditions eu égard au nombre de jours passés à Clarens, faute de bail de longue durée et d'attaches personnelles à Clarens. L'Administration cantonale des impôts propose le rejet du recours.

E.                            Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.

et considère en droit :

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1.                             Tel qu'il a été modifié par l'une des lois du 18 décembre 1989 adaptant la législation vaudoise à l'entrée en vigueur complète, le 1er juillet 1991, de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) instaurant un Tribunal administratif, l'art. 46 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit que le recours à la commission communale de recours s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision. Selon le nouvel art. 47a LIC, les décisions de la commission communale de recours peuvent à leur tour faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les 30 jours dès leur notification.

                                En l'espèce, la décision d'assujettissement rendue par la Commission de la taxe de séjour le 14 mai 1992 a fait l'objet d'une contestation déposée le 10 juin 1992. Il est inutile d'examiner si le recourant a respecté le délai de recours de 20 jours, indiqué par l'autorité intimée et prévu par le règlement communal de l'époque, car cette disposition était contraire à l'art. 46 LIC depuis le 1er juillet 1991. La durée du délai de recours a d'ailleurs été adaptée à la teneur contraignante du droit cantonal dans le nouveau règlement communal entré en vigueur le 1er janvier 1993. Il suffit ainsi de constater que le délai de 30 jours de l'art. 46 LIC était respecté.

                                On peut ajouter que même si le recourant avait tardé encore, de bonne foi, à déposer sa contestation, le recours serait néanmoins recevable, car en vertu d'un principe général de droit administratif qu'on retrouve à l'art. 38 de la loi fédérale sur la procédure administrative, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties. Or, il résulte d'une jurisprudence fiscale cantonale déjà ancienne que l'obligation d'indiquer le droit, le délai et l'autorité de recours s'impose également aux autorités communales: en l'absence de ces indications, un recours tardif doit être déclaré recevable sous réserve du respect du principe de la bonne foi (CCRI arrêt HV et arrêt MA tous deux du 23 octobre 1980; arrêt MA et consorts du 28 avril 1988, non publié sur ce point dans RDAF 1989, p. 205).

2.                             a) L'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit que les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet de règlement soumis à l'approbation du Conseil d'Etat et ne peuvent être perçus que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses.

                                b) D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue en matière de double imposition intercantonale, la taxe de séjour n'est pas un émolument ni une charge de préférence, mais un impôt de dotation ou d'affectation, c'est-à-dire un impôt affecté à un but spécial (ATF 102 Ia 143; 100 Ia 60 et les références citées par ces arrêts). C'est pourquoi dans le canton de Vaud, la taxe communale de séjour ne fait pas partie des taxes spéciales que les communes peuvent prélever en se fondant sur l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC). Le législateur cantonal a au contraire expressément créé pour les taxes communales de séjour une base légale constituée par l'art. 3bis LIC (BGC Printemps 1972, p. 378 ss). Cette disposition a la teneur suivante :

"Les communes qui affirment leur vocation touristique peuvent être autorisées à percevoir une taxe de séjour.

Cette taxe fait l'objet d'un règlement adopté par le Conseil général ou communal et est soumise à l'approbation du Conseil d'Etat.

Ce règlement doit notamment contenir des dispositions fixant les conditions d'assujettissement à la taxe de séjour, le mode de calcul et le montant de celle-ci, ainsi que la procédure de perception.

Le produit de cette taxe doit être distinct des recettes générales de la commune et affecté à des dépenses profitant à l'ensemble des touristes."

                                Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la taxe de séjour peut, en tant qu'il s'agit d'un impôt spécial, s'ajouter à l'impôt ordinaire à certaines conditions cumulatives : elle doit tendre essentiellement à faire participer les contribuables aux frais d'installations ou de manifestations dont ils profitent d'une manière prépondérante; elle doit être utilisée effectivement dans leur intérêt, non pas pour alléger le budget communal ordinaire ou pour faire de la propagande; son montant doit être modique. A défaut de respecter ces conditions, elle porte atteinte à l'interdiction de la double imposition (Grisel, Traité de droit administratif, vol. 1 p. 606). Toutefois, les règles élaborées par la jurisprudence du Tribunal fédéral en application de l'art. 46 al. 2 Cst, qui prohibe la double imposition intercantonale, ne s'appliquent pas à la double imposition par des communes d'un même canton (ATF 98 Ia 574). C'est seulement sous l'angle de l'art. 4 Cst - et des principes généraux qui en découlent - que peut être examiné le grief de double imposition sur le plan cantonal (Locher, La double imposition intercantonale, vol. I, § 2, III b, spéc. no 7, ainsi que les différents autres arrêts cités).

3.                             Les Conseils communaux respectifs des communes de Montreux et Veytaux ont adopté un "Règlement relatif à la perception d'une taxe officielle de séjour à Montreux et à Veytaux". Comme l'observe le Service de l'intérieur, le texte approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 26 février 1993 n'est pas applicable en l'espèce puisque les faits litigieux sont postérieurs à l'entrée en vigueur du nouveau règlement. Il faut donc se référer au règlement approuvé par le Conseil d'Etat le 14 avril 1976, qui a fait l'objet d'une modification également approuvée par le Conseil d'Etat le 19 octobre 1983, entrée en vigueur le 1er janvier 1984.

                                Ce règlement (ci-dessous: le règlement communal) prévoit ce qui suit :

Article premier - Les communes de Montreux et de Veytaux perçoivent une taxe dite "taxe de séjour" sur les nuitées des hôtes de passage ou en séjour sur le territoire de ces deux communes.

Art. 2 - En contrepartie du paiement de cette taxe, les hôtes reçoivent une "carte de séjour" personnelle et incessible, donnant droit aux avantages qui y sont énumérés.

Art. 3 - Après déduction des frais de perception et d'administration, le produit net de la taxe de séjour est affecté intégralement à des dépenses d'ordre touristique. En aucun cas, ce produit ne pourra servir en tout ou en partie à la couverture des dépenses communales.

(...)

Art. 6 - Sont astreints au paiement de la taxe, que le séjour soit payant ou non, les hôtes ou propriétaires de passage ou en séjour dans :

-  des hôtels, pensions, auberges;

-  les hôpitaux, sanatoria, cliniques, apartment-houses et maisons d'hébergement;

-  les homes d'enfants, instituts, pensionnats ou établissements similaires;

-  les villas, chalets, appartements et chambres, meublés ou non;

-  les places de campement sous tente (camping) et caravanes (caravaning).

(...)

Art. 9 - Pour les hôtes en séjour, locataires de villas, chalets, appartements et chambres, meublés ou non, le montant de la taxe est fixé comme suit :

a)   5 % du prix de location dans la zone urbaine (territoires situés en aval de l'autoroute), mais au minimum Fr. 5.-- par mois ou fraction de mois;

b)   4 % du prix de location dans la zone d'altitude (territoires situés en amont de l'autoroute), mais au minimum Fr. 5.-- par mois ou fraction de mois;

c)   Fr. 8.-- par mois pour une chambre ou Fr. 2.-- par semaine ou fraction de semaine.

Art. 10 - Sont exonérés du paiement de cette taxe :

a)   les personnes indigentes;

b)   les personnes en traitement à l'hôpital de Montreux;

c)   les personnes logeant dans des établissement dits "auberges de jeunesse" affiliés à une association reconnue, cabanes alpestres, chalets pour skieurs, colonies de vacances à but social ou tous autres établissements similaires;

d)   les officiers, sous-officiers, soldats, les personnes incorporées dans la protection civile, les pompiers, lorsqu'ils sont en service commandé;

e)   les ouvriers et voyageurs de commerce lors de leurs déplacements imposés par leur activité professionnelle, ainsi que les personnes exerçant une activité lucrative à Montreux et à Veytaux;

f)    le personnel domestique privé des hôtes;

g)   les enfants âgés de moins de 16 ans accompagnant leurs parents et logeant dans des établissements autres que homes d'enfants, instituts, pensionnats ou établissements similaires;

h)   les élèves des écoles suisses voyageant sous la conduite d'un de leurs maîtres;

i)    les personnes astreintes au paiement des impôts communaux à Montreux et à Veytaux dès leur assujettissement à ces impôts.

       Les municipalités peuvent décider d'autres cas d'exemption partielle ou totale sur proposition de la commission de la taxe de séjour."

4.                             Abstraction faite du cas des propriétaires, l'art. 6 du règlement communal assujettit à la taxe litigieuse les hôtes de passage ou en séjour dans les villas, chalets, appartements et chambres, meublés ou non. On observe que dans la teneur approuvée en 1976 par le Conseil d'Etat, le règlement n'assujettissait à la taxe que les hôtes de passage ou en séjour dans des villas, chalets, appartements et chambres meublés, à l'exclusion des locaux non meublés. La modification introduite par la nouvelle teneur du règlement approuvée par le Conseil d'Etat en 1983 a pour conséquence d'assujettir au paiement de la taxe les locataires d'appartements non meublés, ce qui rapproche le cercle des personnes assujetties de celui des habitants ordinaires qui prennent à bail le logement qui leur sert de domicile. Le législateur communal a simplement prévu, pour éviter que les habitants de Montreux et Veytaux ne soient systématiquement soumis à la taxe de séjour, que l'assujettissement à l'impôt communal constitue un motif d'exonération.

                                Ainsi, le fait que le recourant loue à Clarens un appartement non meublé suffit à remplir la condition d'assujettissement prévue par l'art. 6 du règlement communal.

5.                             Le recourant ne pourrait ainsi être exonéré de la taxe de séjour que s'il remplissait l'une des causes d'exonération de l'art. 10.

a)                            Le recourant fait valoir qu'il a loué un pied-à-terre à Montreux pour être plus près de son travail; il y habite en semaine et selon lui, il s'agit d'un logement de travail et non de vacances.

                                On peut difficilement considérer que le séjour du recourant dans son appartement de Clarens serait un déplacement imposé par son activité professionnelle au sens de l'art. 10 lit. e du règlement communal. En effet, le recourant déclare habiter ordinairement à Corseaux, qui n'est qu'à quelques kilomètres de La Tour-de-Peilz. Du reste, Clarens est presque aussi éloigné de La Tour-de-Peilz que de Corseaux.

b)                            Le recourant ne prétend pas non plus exercer une activité lucrative à Montreux. Il faut en effet considérer que même pour un chauffeur qui parcourt les routes dans le cadre de son travail, le lieu où s'exerce son activité lucrative se trouve à l'adresse de son employeur. Celui-ci se trouve à la Tour-de-Peilz d'après les derniers renseignements figurant au dossier mais en aucun cas à Montreux. Le motif d'exonération de l'art. 10 al. 1 lit. e du règlement communal n'est donc pas applicable non plus.

c)                            Il n'est pas contesté que l'autorité fiscale considère le recourant comme domicilié à Corseaux, chez ses parents, si bien que le recourant n'est pas assujetti au paiement des impôts communaux à Montreux. Il ne peut donc pas bénéficier du motif d'exonération prévu par l'art. 10 al. lit. i du règlement.

d)                            Pour le surplus, aucun des autres motifs énumérés par cette disposition n'entre en considération.

6.                             Il résulte des considérants qui précèdent que le recourant conteste en vain son assujettissement à la taxe de séjour. L'argument qu'il tire du fait qu'il n'utilise pas les installations touristiques de Montreux ne lui est d'aucun secours car comme l'observe le Service de l'Intérieur, la taxe de séjour n'est pas une taxe d'utilisation mais un impôt dont la perception est indépendante de toute contreprestation de la Commune.

                                La décision de la commission communale de recours doit donc être maintenue dans la mesure où elle confirme l'assujettissement du recourant, étant précisé toutefois que le montant de la taxe n'a pas été indiqué dans cette décision et que le présent arrêt du Tribunal administratif n'en préjuge pas.

7.                             Le recours étant ainsi rejeté, un émolument, limité au montant de l'avance de frais effectuée par 250 francs, sera mis à la charge du recourant.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du 25 août 1992 de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Montreux, confirmant l'assujettissement de Pascal Menétrey à la taxe de séjour, est maintenue.

III.                     Un émolument de Fr. 250.-- (deux cent cinquante francs) est mis à la charge du recourant.

 

mp/Lausanne, le 3 février 1994

 

Au nom du Tribunal administratif :

 

Le président :

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.