CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 31 mai 2006
Composition	M. Vincent Pelet, président;  M. Alain Maillard  et M. Marc-Etienne Pache

 

recourant

Willy DELAFONTAINE, à Corseaux,

  

autorité intimée

Commission intercommunale de recours en matière de taxe, représentée par l’avocat Denis SULLIGER, à Vevey,

  

autorité concernée

SIGE, représenté par l’avocat Marc-Olivier BUFFAT, à Lausanne,

  

 

Objet
	Recours Willy DELAFONTAINE contre décision du 7 juillet 1999 de la Commission intercommunale de recours (taxe d'épuration 1998)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le recourant, Willy Delafontaine, est propriétaire d’une villa sise chemin de la Fin 13, à Corseaux.

B.                               Dès 1996, les comités de direction du Service intercommunal de l’épuration et du traitement des gadoues (ci-après : SIEG) et du Service intercommunal des eaux de Vevey-Montreux (ci-après : SIEVM) ont constitué un groupe de travail chargé d’élaborer de nouveaux règlements sur la perception de la taxe d’épuration et sur la distribution d’eau. Ce groupe de travail, après consultation du Service de l’intérieur, a présenté un avant-projet de règlement aux comités de direction en février 1997.

Deux règlements, l’un sur la perception de la taxe annuelle d’épuration, l’autre sur la distribution d’eau, ont été adoptés le 15 janvier 1998 par le comité de direction du Service intercommunal de la gestion des eaux (ci-après : SIGE, né de la fusion du SIEG et du SIEVM).

Le comité de direction du SIGE a soumis au conseil intercommunal un préavis no 2/98, daté du 15 janvier 1998, relatif aux règlements sur la perception de la taxe annuelle d’épuration et sur la distribution d’eau. Selon ce préavis, "dans le but d’informer les principaux débiteurs des taxes et des abonnements, les comités de direction ont organisé des séances d’information, à Montreux le 11 septembre 1997 et à Vevey le 16 septembre 1997. Enfin une conférence de presse, tenue le 18 septembre 1997 a renseigné préalablement l’opinion publique sur le nouveau mode de perception de la taxe et des abonnements. Lors de ces manifestations publiques d’information, les représentants des comités de direction du SIEG et du SIEVM ont pris soin de préciser que le nouveau mode de perception ne constituait qu’une intention, puisque les nouveaux règlements n’auront d’effet exécutoire que lorsqu’ils auront été adoptés par votre conseil et approuvés par le Conseil d’Etat" (page 2).

C.                               Entre-temps, lors d’une séance du 18 septembre 1997, les comités du SIEVM et du SIEG ont arrêté pour l’année 1998 la part fixe de la taxe d’épuration à 55 fr. par m³ (au débit nominal du compteur), hors TVA, et la part variable de la taxe à 0 fr. 92 par m³ consommé. Ils ont arrêté la part fixe du prix de la distribution d’eau à 55 fr. par m³ et la part variable à 0 fr. 80 par m³ consommé, hors TVA. L’extrait des délibérations au dossier (qui porte la date du 26 novembre 1999) précise que ces décisions sont subordonnées à l’entrée en vigueur du règlement sur la perception de la taxe annuelle d’épuration et du règlement sur la distribution d’eau.

D.                               Le règlement sur la distribution d’eau et le règlement sur la perception de la taxe annuelle d’épuration ont été adoptés le 29 janvier 1998 par le Conseil intercommunal, puis approuvés par le Conseil d’Etat le premier le 11 février 1998, le second le 25 février 1998.

Ces règlements sont entrés en vigueur avec effet rétroactif, au 1^er janvier 1998.

E.                               Selon l’art. 7.110 des Directives pour l’établissement d’installations d’eau, adoptées le 11 juin 1992 par la Société suisse de l’industrie du gaz et des eaux (SSIGE), "l’installation de dispositifs de mesure (compteurs d’eau, jauges) est de la compétence du service des eaux qui détermine l’emplacement et choisit les appareils" (p. 26).

                   L’art. 2.220 des mêmes Directives prévoit qu’«une unité de raccordement correspond à un débit volumique de 0,1 l par seconde» et classe divers appareils et la robinetterie en fonction de leur utilisation et du débit volumique par raccordement. «Le diamètre du compteur peut être déterminé au moyen des données contenues dans les tableaux de l’annexe IV/4 page 71» (art. 7.130, p. 27).

F.                                Le procès-verbal (p. 6 et 9) de la séance du 25 juin 1998 du conseil intercommunal du SIGE présente le résultat financier de 1997 du SIEVM, tout comme celui du SIEG, comme excellent.

A lire le rapport de gestion 1998 du SIGE, le comité de direction a renseigné tous les abonnés et les assujettis à la taxe d’épuration dans une circulaire du 17 février 1998 sur les modalités de perception de l’abonnement d’eau et de la taxe d’épuration (rapport du gestion 1998, p. 10).

En 1998, les produits sont de 10'414’097 fr. pour la taxe d'épuration (en augmentation de 931'168 fr. 50 par rapport à 1997) et de 7'227'884 fr. 60 pour la distribution de l’eau (en diminution de 9'166 fr. 85 par rapport à 1997). Le rapport de gestion, qui relève ces chiffres (en page 10), ajoute cette remarque :

« Il est prématuré, sur la base d’un premier exercice, de porter un jugement sur la conformité des critères retenus. Ce n’est qu’au terme de trois ans au moins qu’il sera possible de juger la compatibilité des critères adoptés avec les besoins du service. On relèvera simplement que le changement de critère provoque des transferts de charges principalement entre les assujettis à la taxe d’épuration ».

Le total des produits pour l’exercice 1998 (qui comprend notamment un prélèvement sur le fonds de réserve pour 1'269'725 fr. 42), s’élève à 29'516'418 fr. (27'424'000 fr. en 1997) pour couvrir des charges du même montant (qui incluent des amortissements et des attributions au fonds de réserve pour 5'916'526 fr. 45).

Enfin, au bilan, arrêté au 31 décembre 1998, du SIGE, figurent des emprunts à moyen et long terme de 23'000'000 francs.

G.                               Le 1^er décembre 1998, le SIGE a établi un bordereau no 29149 de taxe définitive et facture d’eau pour l’année 1998, portant sur le montant total de 941 fr. 30, relatif au bâtiment locatif sis chemin de la Fin 13 à Corseaux.

Ce bordereau de taxe arrête le montant de la facture d’eau à 363 fr. 90, savoir une part fixe de 137 fr. 50 et une part variable de 226 fr. 40, et le montant de la taxe d’épuration à 535 fr. 35, savoir une part fixe de 275 fr. et une part variable de 260 fr. 35. A ces montants s’ajoute la TVA, ce qui représente un total de 941 fr. 30.

H.                               Par lettre datée de «janvier 1998» et reçue le 15 janvier 1999, Willy Delafontaine a recouru auprès de la Commission intercommunale de recours contre le bordereau susmentionné.

La commission de recours a entendu le recourant, ainsi que Jean-Pierre Ding, directeur du SIGE.

La Commission intercommunale de recours a tenu une séance le 24 mars 1999. Lors de cette séance, Willy Delafontaine a déclaré retirer le recours dirigé contre la taxe relative à l’abonnement 81.00300, mais a maintenu le recours dirigé contre la taxe d’épuration.

Statuant le 24 mars 1999, la Commission intercommunale de recours, par décision notifiée sous pli du 7 juillet 1999, a rejeté le recours de Willy Delafontaine. Elle a confirmé le bordereau no 29149 du 1^er décembre 1998 fixant les taxes d’eau et d’épuration 1998 dues par le recourant pour l’immeuble sis chemin de la Fin 13 à Corseaux à 941 fr. 30, sous déduction de deux acomptes de 299 fr. 35.

La commission de recours expose que, dans le système ayant précédé celui instauré par le règlement adopté le 29 janvier 1998, la taxe était calculée d’une part en fonction de la consommation d’eau, d’autre part sur la base de la valeur d’assurance-incendie du bâtiment. Les propriétaires d’immeubles dont la valeur d’assurance était faible ont ainsi bénéficié sous l’ancien régime d’une taxe fixe réduite. De l’avis de la commission, le débit nominal du compteur, à savoir la capacité de soutirage d’eau au réseau, retenu comme critère de fixation du montant de la taxe par le règlement du 29 janvier 1998, est en relation directe avec l’objet de la taxe. Vu la modicité des montants réclamés au recourant pour la fourniture d’eau, de 1 fr. 28 par m³ pour 283 m³ cube d’eau et de 1 fr. 89 pour l’épuration, la commission de recours estime que l’augmentation querellée est compatible avec le principe d’équivalence. Au demeurant, l’augmentation du produit de la facture d’eau provient de l’accroissement des volumes d’eau traités. Exposant les résultats financiers de 1997 et 1998, la commission de recours considère que la calculation des taxes, selon le règlement entré en vigueur le 1^er janvier 1998, respecte aussi le principe de couverture des coûts.

I.                                   Le 24 juillet 1999, Willy Delafontaine a recouru contre la décision précitée.

Il a conclu au "maintien de la taxe fixe d’épuration à fr. 192.80 niveau 1997 + TVA". Il a fait valoir que, vu  l’entrée en vigueur du règlement sur la taxe d’épuration avec effet rétroactif, il n’a pas pu s’y opposer le 1^er janvier 1998. A le lire, «la capacité de soutirage au compteur fixée par l’article 7 du règlement ne peut pas être réduite puisque dépendante d’un compteur surdimensionné par rapport aux unités sanitaires. Le compteur de 20 mm qui équipe mon bâtiment ne peut pas être remplacé en 15 mm car inexistant selon les dires du SIGE ». Willy Delafontaine soutient aussi que l’augmentation de la taxe d’épuration, savoir de sa part fixe d’abonnement, de 42,6 %, n’est pas en relation avec le volume d’eau fourni ; la réglementation adoptée le 15 janvier 1998 enfreindrait le principe de la couverture des coûts.

Sous plis respectivement du 20 septembre et du 5 octobre 1999, la Commission de recours, puis le comité de direction du SIGE ont informé le tribunal de céans qu’ils concluaient au rejet du recours, sans déposer d’autres observations.

J.                                 Le 26 avril 2000, le recourant a confirmé ses conclusions du 24 juillet 1999. Il a fait valoir en substance que : 

-                                  vu l’amélioration des résultats en 1998 du SIGE, une augmentation des taxes de 42,6 % était injustifiée;

-                                  la part fixe de la taxe d’épuration de 55 fr. par m3, arrêtée dans le règlement, ne mentionne pas le compteur d’eau;

-                                  «la consultation des directives SSIGE m’a permis de constater que le diamètre du compteur d’eau est fixée en fonction d’unités de raccordement. Selon les critères utilisés pour la calculation des unités de raccordement, 39 UR sont à ma disposition ce qui correspond à un calibre de compteur de 15 mm. Mon habitation est pourvue d’un compteur de 20 mm, preuve est faite que le mode de calcul  de la taxe fixe n’est pas adapté à la situation réelle du consommateur»;

-                                  le SIGE amortit par avance ses futurs investissements;

-                                  aucune prestation supplémentaire, par rapport à 1997, ne permet de justifier le changement critiqué de la calculation de la taxe fixe d’épuration.

Considérant en droit

1.                                a) Le recours porte sur la perception d’une taxe annuelle d’épuration des eaux, plus précisément sur la part fixe de celle-ci.

b) L’art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) permet aux communes de percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l’objet de règlements soumis à l’approbation du Conseil d’Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses.

En vertu de l’art. 66 de la loi cantonale du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP), les communes peuvent percevoir des personnes bénéficiant des prestations ou avantages, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d’épuration, dont le montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 1). La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2).

2.                                a) Le règlement sur la distribution d’eau, adopté le 29 janvier 1998 par le Conseil intercommunal, précise à propos du compteur :

«Article 13                      Propriété

Le compteur est propriété du Service, qui fixe son calibre selon les directives de la SSIGE. Il est posé aux frais du propriétaire dans un endroit facilement accessible.

Le Service est seul compétent pour déplomber, déplacer, changer ou réparer le compteur.

(…)

Article 17            Vérification du compteur

L’abonné a en tout temps le droit de demander la vérification du compteur.

(…)»

b) Le règlement sur la perception de la taxe annuelle d’épuration, adopté également le 29 janvier 1998, prévoit au chapitre «fixation de la taxe» :

"Article 5             Composition de la taxe

La taxe est composée d’une part fixe calculée sur le débit nominal du compteur et d’une part variable calculée sur la consommation d’eau annuelle.

Par débit nominal du compteur il faut entendre la capacité de soutirage mesurée en mètres cubes par heure, suivant le calibre du compteur et selon les directives de la Société suisse de l’industrie du gaz et des eaux. 

(…)

Article 7              Montant de la taxe

Le montant de la part fixe est au maximum de 165 fr. hors TVA, par mètre cube de capacité de soutirage du compteur.

Le montant de la part variable est au maximum de Fr. 1.40, hors TVA, par mètre cube d’eau mesuré au compteur.

Le comité de direction, sous réserve des montants maximum ci-dessus, est compétent pour fixer chaque année la taxe en se fondant sur le résultat des exercices précédents.

La fixation de la taxe fait l’objet d’une information au conseil intercommunal dans le cadre du budget".

c) Les deux règlements du 29 janvier 1998 contiennent une annexe intitulée "Définition des critères", qui précise notamment que la part fixe annuelle de la taxe d’épuration est de 110 fr. par m³ au débit nominal du compteur. Suit un tableau dont il ressort que, pour un compteur ayant un calibre de 20 mm, soit  un débit nominal de 2,5 m³ par heure, la part fixe annuelle de la taxe d’épuration est de 275 francs.

d) Les deux règlements ayant été approuvés par le Conseil d’Etat, la taxe litigieuse repose sur des bases légales claires. Ce point n’est d’ailleurs pas contesté par le recourant.

La taxe fixe d’épuration perçue par le SIGE est une contribution causale, par opposition à l’impôt. Les contributions causales sont liées à l’avantage particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces contributions, on distingue d’une part l’émolument, dû en échange d’une prestation déterminée de l’administration, et d’autre part la charge de préférence, destinée à compenser, sous forme de participation, l’avantage économique particulier qu’un administré retire de la création d’une installation collective (arrêt du Tribunal administratif FI.1997.0012, consid. 1a, du 12 mai 1997; Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49).

La taxe annuelle d’épuration a un caractère hybride. Elle est conçue autant pour financer la construction des installations que pour assurer l’exploitation, l’amortissement, voire l’agrandissement de ces dernières. Elle relève donc autant de la charge de préférence que de l’émolument (Marc-Olivier Buffat, op. cit., page 173).

3.                                a) Suivant le droit fédéral, les taxes annuelles d’épuration doivent obéir à deux principes dérivés du principe de la proportionnalité: celui de l’équivalence, et celui de la couverture des coûts (ATF 106 Ia 241 consid. 3b).

Le principe d’équivalence impose une certaine correspondance entre le montant de la taxe, d’une part, et la valeur objective de la prestation, d’autre part (FI.1996.0019 cons. 2b/cc du 31 octobre 1996). La taxe, pour revêtir son caractère de contre-prestation, doit être calculée en proportion de l’importance des avantages économiques particuliers que retirent les assujettis. En d’autres termes, la taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la valeur objective de la prestation et doit rester dans des limites raisonnables (ATF 106 Ia 241 consid. 3b). Ce principe n’implique toutefois pas que le coût de chacune des prestations doive être pris en considération. Au contraire, il tolère un certain schématisme (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4^ème éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main, no 2824). Ainsi, l’administration n’est pas tenue de fixer le prix de chacune des opérations effectuées au coût exact de celle-ci et au travail qu’elle exige (ATF 103 Ia 230 cons. 4a). Elle peut recourir, à des fins de simplification, à des critères schématiques, clairs et facilement compréhensibles (ATF 109 Ia 325). L’autorité législative jouit, pour établir la répartition des frais du service intéressé entre les différents administrés, d’un large pouvoir d’appréciation, à condition toutefois de respecter le principe de la prohibition de l’arbitraire et de l’égalité de traitement (AT 103 Ia 230 cons. 4a).

L’égalité de traitement ne revêt pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s’accommode de certaines différences ou assimilations, qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière (ATF 108 Ia 114 consid. 2b). La liberté d’appréciation et l’autonomie laissées au législateur communal doivent être préservées dans cette mesure. Le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation de l’égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable, ou si elle établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325).

Le principe de la couverture des coûts exige que l’ensemble des ressources provenant d’un émolument ou d’une taxe ne dépasse pas l’ensemble des dépenses de la collectivité pour l’activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171).

b) En faisant valoir que la hausse de la taxe ne correspond pas à une augmentation des prestations, le recourant invoque une violation des principes rappelés ci-dessus.

Se prononçant sur l’application du principe d’équivalence au cas d’espèce, la décision attaquée relève ce qui suit :

«Il ressort en effet du bordereau contesté que le montant réclamé par le SIGE pour la fourniture de 283 m³ s’élève à 1 fr. 28 par m³ et que la somme réclamée au recourant pour l’épuration est de 1 fr. 89. Il s’agit de sommes modestes par rapport à la valeur de la prestation fournie».

Comme on l'a rappelé plus haut, la jurisprudence tolère en cette matière un certain shématisme et n'exige pas que la taxe couvre très précisément le coût de la prestation.

S’agissant du principe de la couverture des coûts, le recourant n’articule pas de grief précis (cf arrêt FI.1993.0001, cons. 2 du 23 février 1998). On observera en premier lieu que la constatation d’un excédent fondée sur les comptes d’une seule année n’est pas suffisante. Une comparaison sur plusieurs années serait nécessaire. De plus, il conviendrait de tenir compte de la totalité de l’investissement communal effectué dans le passé, de même que des investissements auxquels la commune procédera encore à l’avenir (arrêt précité du 23 février 1998, consid. 2. et la jurisprudence citée).

En outre et surtout, le moyen n’apparaît pas fondé au regard des comptes produits par l’intimée. Il en ressort pour l’exercice 1998 que le produit de la taxe annuelle d’épuration s’est élevé à 10'414'097 fr. (en augmentation de 931'000 fr. par rapport à l’année 1997; v. rapport de gestion du SIGE pour l'exercice 1998, p. 10 et 32, compte 4342). A la lecture des comptes, il se révèle difficile d'imputer à ces produits les charges liées à l'épuration qu'ils sont sensés couvrir - et sur ce point, il faut donner raison au recourant. Toutefois, le tableau "récapitulation des centres de charges" expose pour les postes 400 et 410, "assainissement, technique - administration" et "assainissement, secteur Vevey", des excédents de charges sur les produits respectivement de 1'109'752 fr. et de 704'352 fr. (v. rapport de gestion 1998, p. 29, 38 et 39). Tout compris, les charges du service s’élèvent à 29'516'418 fr., pour 27'424'000 fr. en 1997 (rapport de gestion 1998, p. 30). Au surplus, ces résultats ne prennent pas en compte les dettes à moyen et à long terme qui ascendent à 23'000'000 francs. Ces éléments suffisent à considérer que le principe de la couverture des coûts est respecté pour l’exercice en cause.

4.                                Pour l’essentiel ensuite, le recourant fait valoir qu’en 1998 le compteur installé sur son immeuble était inadapté.

Ce faisant, il ne conteste pas les bases de calcul de la taxe annuelle d’épuration. Il souligne seulement que le débit nominal du compteur, déterminant la capacité de soutirage d’eau au réseau, était en 1998 excessif. Pour justifier cette affirmation, le recourant invoque les directives SSIGE. A cet égard, il précise d’une part que trente-neuf unités de raccordement, au sens des directives, sont à sa disposition, d’autre part que ce nombre d’unités de raccordement correspond à un compteur d’un calibre de quinze millimètres.

Il convient toutefois d’observer que le recourant n’explique pas comment il aboutit au nombre de trente-neuf unités de raccordement, ni non plus pourquoi un compteur d’un calibre de quinze millimètres devrait suffire. De plus, le compteur des recourants avait effectivement un diamètre de vingt millimètres. Dès lors, le montant de la taxe fixe annuelle d’épuration, de 275 fr., a été calculé correctement, en tenant compte du diamètre existant, conformément au règlement applicable. Le recourant ne le conteste pas. L’inadéquation dont il se prévaut, à supposer qu’elle existe, ne justifie pas une application différente du règlement, mais éventuellement un changement de compteur. L’autorité a retenu un état de fait admis par le recourant lui-même, et appliqué le barème réglementaire. Aucun élément du dossier ne permet de retenir que le règlement aurait reçu en l’occurrence une fausse application. Cela suffit à écarter ce moyen du recours.

5.                                Le recourant ajoute que, le 1^er janvier 1998, il ignorait la teneur définitive des règlements communaux sur la distribution d’eau et sur la perception de la taxe annuelle d’épuration.

En premier lieu, on rappellera les deux séances publiques d’information qui ont eu lieu en septembre 1997. Ainsi, renseigné sur les intentions de l’autorité, le recourant disposait de la faculté et du temps, près de 4 mois à l’avance, de prendre les dispositions nécessaires à la préservation de ses intérêts, par exemple de vérifier que son compteur était correctement dimensionné.

Au demeurant, il est vrai qu’une loi fiscale ne peut en principe déployer des effets qu’à partir de son entrée en vigueur. Ce principe – dit de « non rétroactivité des lois » - exprimé notamment par l’art. 1^er du titre final du Code civil, est lié au principe de prévisibilité et de légalité de l’impôt. Ce principe souffre toutefois d’exception (voir E. Blumenstein/P. Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 6^ème éd., Zurich 2002, p. 162 ; X. Oberson, Droit fiscal suisse, 2^ème éd., Bâle 2002, p. 26, § 14 ; J.-M. Rivier, Droit fiscal suisse, L’imposition du revenu et de la fortune, 2^ème éd., 1998, p. 80). Il n’y a cependant pas de rétroactivité proprement dite, lorsque la nouvelle règle s’applique à un état de chose durable, non entièrement révolu dans le temps ; le Tribunal fédéral admet alors l’application du nouveau droit à des états de faits qui ont débuté sous l’empire de l’ancien (Oberson, op. cit., § 15 ; Rivier, op. cit., p. 81). Or cette situation est précisément réalisée en l’espèce.

6.                                Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision entreprise, aux frais du recourant. Il n'y a pas lieu de mettre en outre des dépens à sa charge: l'autorité intimée s'est déterminée par l'intermédiaire d'un avocat qui est le secrétaire de la commission et le conseil du SIGE n'a pas procédé.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 7 juillet 1999 par la Commission intercommunale de recours est confirmée.

III.                                Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 mai 2006

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint