CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 31 mars 2006

Composition

M. Vincent Pelet, président ; MM. Marc-Etienne Pache et Antoine Thélin, assesseurs ; M. Stephen Gintzburger, greffier.

recourante

X.________, à ********,

autorité intimée

Service de l'économie, du logement et du tourisme, représentée par la Police cantonale du commerce, à Lausanne,

Recours X.________ contre décision de la Police cantonale du commerce du 10 novembre 2003 (émolument)

Vu les faits suivants

A. Depuis 1959, X.________ exploite, en qualité de propriétaire, un café-restaurant à l’enseigne Y.________, à ********.

B. Le 10 novembre 2003, le Service de l’économie et du tourisme, Police cantonale du commerce, a adressé à X.________ un bordereau de 467 fr. au total, montant qui se décompose comme il suit :

- «émoluments de base 2003» : 300 fr. ;

- «Participation 2003 Fondation métiers de bouche» : 150 fr. ;

- «Participation 2003 Travail illicite» : 17 francs.

C. Par lettre du 1^er décembre 2003, X.________ a interjeté recours contre cette taxation. Elle fait valoir le caractère arbitraire et l’absence de critère valable de la décision attaquée. A lire sa déclaration d’impôts, son café-restaurant a procuré un rendement de 600 fr. en 2002.

D. Le 25 janvier 2005, le Juge instructeur du Tribunal administratif a invité la Police cantonale du commerce a reconsidérer le sort du présent dossier, conformément à une pratique, retenue à certaines occasions, de remise de l’émolument dû.

E. Sous pli du 31 janvier 2005 adressé au Juge instructeur du Tribunal administratif, la Police cantonale du commerce a nié avoir adopté une pratique de remise de l’émolument en cause. Elle a précisé que les deux modifications, en juillet 2004, successivement décembre 2004, du tarif applicable concernent, la première, les titulaires de licences de buvettes et d’autorisations simples de débits de boissons alcooliques à l’emporter, la seconde les titulaires d’autorisations simples de débits de boissons alcooliques à l’emporter. Le tarif n’a en revanche pas subi de modification concernant les cafés-restaurants. Enfin, la Police cantonale du commerce n’entend pas reconsidérer sa décision du 10 novembre 2003.

Considérant en droit

1. La loi vaudoise sur les auberges et les débits de boissons, du 26 mars 2002 (RSV 935.31; ci-après : LADB), est entrée en vigueur le 1^er janvier 2003. Aux termes de son art. 55. al. 1, elle attribue au Conseil d’Etat la compétence de fixer, par voie réglementaire, le tarif des émoluments destinés à couvrir les frais effectifs relatifs au travail de l’administration occasionné par la surveillance ordinaire des établissements.

L’art. 56 al. 1 LADB institue une fondation destinée au financement de la formation professionnelle et continue des métiers de bouche. Un émolument, d’un montant identique à celui prévu en application de l’art. 55 LADB, alimente la fondation.

Sous le titre «Autre émolument», l’art. 57 LADB délègue au Conseil d’Etat la fixation, par voie réglementaire, du tarif de l’émolument que perçoit le département pour les demandes de renseignements.

2. Dans sa teneur initiale, le règlement du 15 janvier 2003 d’exécution de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boisson (RSV 935.31.1; ci-après : RADB), entré en vigueur le 1^er janvier 2003 également, dispose, à son art. 73 al. 1, que l’émolument de base pour l’année à venir est perçu lors de la facturation globale; cet émolument est fixé par catégorie de licence d’exploitation, selon l’échelle suivante :

a) (….)

b) hôtel, café-restaurant, café-bar, buvette, salon de jeux avec service de boissons, autorisation spéciale avec alcool, traiteur, débit à l’emporter : Fr. 300.-

c) (…) (art. 73 al. 2 RADB).

L’art. 77 al. 1 RADB prescrit que l’émolument destiné à alimenter la fondation destinée au financement de la formation professionnelle et continue des métiers de bouche n’est perçu que sur les émoluments de base (art. 73 RADB) et non pas sur les frais supplémentaires d’intervention (art. 74 RADB).

L’art. 78 RADB prévoit un émolument compris entre 50 fr. et 500 fr., selon le travail effectué, pour toute opération en rapport avec une demande de renseignements. Cette disposition réglementaire est fondée sur l’art. 57 LADB.

En vertu de l’art. 79 al. 1 RADB, le Département de l’économie, Service de l’économie et du tourisme, peut percevoir, au maximum, des émoluments identiques à ceux prévus aux art. 73 et suivants du règlement, dans le cadre de la lutte contre le travail illicite dans les établissements.

3. Le 7 juillet 2004, le Grand Conseil a adopté un règlement sur les émoluments et contributions à percevoir en application de la LADB (RSV 935.31.5). Ce règlement, entré en vigueur le 1^er janvier 2004, abroge les art. 61 à 79 RADB.

En l’espèce, seuls sont litigieux des émoluments réclamés pour 2003. Eu égard au principe de non-rétroactivité des lois, ils ne sont pas touchés par les modifications réglementaires postérieures au 31 décembre 2003. La RADB s’applique donc dans sa teneur du 1^er janvier 2003.

Par surabondance, on observe que les modifications réglementaires susmentionnées n’affectent de toute manière pas la quotité des émoluments, pour les cafés-restaurants. Exploitant un établissement de cette catégorie, la recourante n’aurait pas pu, de toute manière, invoquer utilement les dispositions réglementaires adoptées en juillet, puis en décembre 2004.

4. a) Les taxes causales constituent la contrepartie d’une prestation spéciale ou d’un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l’Etat à un citoyen déterminé. Elles reposent sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 2^ème éd., éd. Helbing & Lichtenhahn, Bâle 2002, p. 4-5, spéc. n. 6).

b) L’émolument est une première catégorie de taxe causale. Il représente le prix de la fourniture d’un service par l’Etat (ibidem, p. 4, n. 7), par exemple, le montant réclamé par l’Etat pour la délivrance d’extraits du registre du commerce ou pour l’inscription au registre foncier (ibidem).

c) Autre forme de taxe causale, la charge de préférence est la participation aux frais d’installations déterminées réalisées par une corporation publique dans l’intérêt général et mise à la charge des personnes ou groupe de personnes auxquelles ces installations procurent des avantages économiques particuliers. Il n’est pas nécessaire que les installations soient de nature technique. Des services ou des institutions peuvent aussi correspondre à cette qualification (ibidem, n. 8).

d) Deux principes permettent de contrôler le montant de ces taxes causales : le principe de la couverture des frais et celui de l’équivalence. Le premier signifie que le montant total des recettes de la contribution ne doit pas dépasser la charge financière globale du service étatique concerné. Le principe de l’équivalence implique que les contributions publiques correspondent aux avantages économiques et juridiques objectifs dont bénéficie le contribuable, et qu’elles se maintiennent dans des limites raisonnables (Xavier Oberson, op. cit., p. 24, n. 8).

La charge de préférence peut être aménagée de manière schématique, et tenir compte de normes fondées sur des situations moyennes (ATF 122 I 64, spéc. p. 67 consid. 3b). En cette matière, une réglementation peut sans arbitraire prévoir un taux uniforme pour certaines catégories d’entreprises (ATF 122 I 61, spéc. p. 69, consid. 3d). Selon la jurisprudence du tribunal de céans, le principe de la couverture des coûts n’implique pas que le coût de chacune des prestations doive être pris en considération. Au contraire, il tolère un certain schématisme (FI.1996/077 consid. 5).

5. Le principe de la légalité revêt une importance particulière en droit fiscal. L'art. 127 al. 1 Cst. prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Ce principe recouvre deux aspects. Premièrement, la suprématie de la loi impose à l'Etat de se soumettre à l'ordre juridique et de n'exercer son activité que dans le cadre tracé par la loi. Secondement, la réserve de la loi postule que toute atteinte à la liberté ou à la propriété doit être fondée sur la loi; en droit fiscal, ce postulat rend nécessaire une base légale formelle d'une certaine densité (Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4ème éd., Berne 2002, p. 51).

Toute contribution publique, y compris les taxes causales, savoir notamment les émoluments et les charges de préférence, doit reposer sur une base légale formelle (Xavier Oberson, op. cit., p. 23, n. 3). La base légale formelle doit se prononcer sur tous les éléments essentiels de l’imposition. Si la loi délègue à l’organe exécutif la compétence d’établir une contribution, elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l’objet, le montant et la base de calcul de la contribution (Xavier Oberson, op. cit., page 24, n. 5).

Les exigences du principe de la légalité peuvent être réduites lorsque les principes de couverture des frais et d’équivalence sont respectés. Cependant, même en pareil cas, le principe du prélèvement de la taxe causale doit figurer dans une loi formelle (ibidem, n. 9).

6. Cela étant il convient de distinguer les trois montants, objets de la taxation entreprise :

L’ «émolument de base» réclamé à la recourante pour l’année 2003, de 300 francs, est conforme aux art. 55 al. 1 LADB, et 73 al. 1 lit. b RADB.

De l’avis de la recourante, le montant de l’émolument, défini par l’art. 73 al. 1 lit. b RADB, serait arbitraire.

Une norme est arbitraire lorsqu’elle n’est pas fondée sur des motifs sérieux et objectifs, qu’elle est dépourvue de sens et d’utilité (Xavier Oberson, op. cit., p. 40, n. 59). Une décision est arbitraire lorsqu’elle contredit clairement la situation de fait, lorsqu’elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu’elle heurte d’une manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité. Il n’y a pas arbitraire du seul fait qu’une autre solution que celle de l’autorité intimée apparaît concevable, voire préférable (ATF 122 I 64, spéc. p. 67, consid. 3a).

La recourante n’explique pas en quoi un émolument de 300 fr., contre-partie de prestations de surveillance étatique des établissements publics visés, serait dénuée de motifs sérieux et objectifs, ou encore serait dépourvue de sens et d’utilité. Le contrôle des activités des établissements publics répond au contraire à un intérêt public, savoir notamment la santé, la sécurité, la tranquillité et la moralité des consommateurs, des travailleurs et du public. Les questions y relatives sont nombreuses, variées et parfois complexes. Un montant de 300 fr. n’apparaît pas démesuré, loin s’en faut.

D’après la recourante, il y a lieu de tenir compte du faible rendement qu’elle tire de l’exploitation de son café-restaurant, à savoir un gain annuel de 600 fr. en 2001 et 2002. Mais le bénéfice doit être distingué du chiffre d’affaires. Un établissement public au chiffre d’affaires considérable peut cas échéant dégager un bénéfice modeste ou inexistant. Pour établir une comparaison valable entre la quotité de la taxe causale, d’une part, et l’ampleur de l’activité économique générant le prélèvement de la taxe d’autre part, il y a bien plutôt lieu de prendre en considération le revenu brut de l’activité. Telle était du reste la solution retenue par l’ancienne législation sur les auberges et les débits de boisson, abrogée par la LADB du 26 mars 2002 (cf. rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil, présenté le 22 janvier 2002, in Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton de Vaud, no 52, p. 7740, spéc. p. 7743).

Sur la question du revenu brut de la recourante, la déclaration d’impôt produite est muette pour les années 2001 et 2002. En revanche, le revenu annuel brut de la recourante s’est monté à 15'000 fr. en 1995 et 1996, puis à 12'000 fr. en 1997 et 1998. Un émolument représentant 2 %, respectivement 2,5 % du chiffre d’affaires en représente une part certes non négligeable. Mais en tout cas il n’est pas hors de toute proportion avec ce chiffre. De toute manière, selon la jurisprudence précitée, une taxe causale peut être aménagée de manière schématique, tenir compte de situations moyennes, et prévoir un taux uniforme pour certaines catégories d’entreprises. Le principe de la capacité contributive ne régit d’ailleurs pas les taxes causales (cf. Xavier Oberson, op. cit., p. 30, n. 26). Bref, le montant de la taxe causale résiste manifestement à la critique.

7. La participation, réclamée à la recourante, aux frais d’une fondation destinée au financement de la formation professionnelle et continue des métiers de bouche, trouve son fondement dans l’art. 56 al. 3 LADB. L’art. 56 al. 3 LADB renvoie à la taxe prévue à l’art. 55 LADB, taxe dont le montant est soumis au RADB, lequel prévoit un émolument de 300 francs (art. 73 aRADB).

Ce qui vient d’être exposé concernant la quotité de l’émolument de base de 300 fr., vaut également pour la participation précitée de 150 francs, qui doit être entérinée.

8. L’autorité intimée réclame à la recourante une participation de 17 fr., au titre de la lutte contre le travail illicite dans les établissements.

En l’espèce, l’art. 79 RADB, qui institue un émolument identique à celui de base de l’art. 73 RADB, dans le cadre de la lutte contre le travail illicite, repose sur l’art. 55 al. 1 LABD. Pas davantage que pour les deux autres postes susmentionnés du bordereau entrepris, la recourante ne soutient que l’autorité intimée aurait mal appliqué les dispositions légale et réglementaires précitées. L’émolument de 17 fr. doit aussi être maintenu.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La bordereau du 10 novembre 2003 du Service de l’économie et du tourisme, Police cantonale du commerce est confirmée.

III. Un émolument de 100 (cent) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 mars 2006

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)