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Municipalité de Morges, représentée par Alain THEVENAZ, à Lausanne, |
I
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autorité concernée |
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Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges, |
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autorité concernée |
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Objet |
contribution compensatoire pour places de parc |
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Décisions de la Municipalité de Morges des 10 et 24 novembre 2003 (nombre de places de parc) |
A. Statuant dans la même composition que pour le présent arrêt, le Tribunal administratif a rendu le 6 octobre 2004 un arrêt AC.2003.0248 dont l'état de fait est le suivant:
A. La parcelle 1478 de Morges est située dans l'angle formé par la voie d'accès à l'autoroute Lausanne-Genève (jonction Morges-ouest) et la route cantonale conduisant à Tolochenaz.
Actuellement cultivée, elle est colloquée en zone industrielle B. Au sens de l'art. 43 du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions (ci-dessous "le règlement communal), approuvé initialement par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990, cette zone est destinée aux activités industrielles, artisanales ou tertiaires qui ne peuvent s'implanter dans d'autres zones, les magasins dits de grande surface étant exclus. La hauteur hors tout des bâtiments est limitée à 16 mètres dans le secteur A et à 12 m dans le secteur B. Le cube constructible est de 7 m ³ par m² de surface de la propriété
B. Du 25 avril au 14 mai 2003 ont été mises à l'enquête, pour la parcelle 1478:
- une demande d'autorisation préalable d'implantation pour un bâtiment administratif avec garage souterrain de 121 places (bâtiment A, dossier communal 2003/13) qui serait situé dans l'angle sud de la parcelle, le long de la voie d'accès à l'autoroute.
- une demande de permis de construire un bâtiment administratif avec garage souterrain de 140 places (bâtiment B, dossier communal 2003/14) qui prendrait place dans l'angle nord-est de la parcelle, dans l'angle formé par la voie d'accès à l'autoroute et la route cantonale.
C. Les décisions et préavis des autorités cantonales ont fait l'objet de synthèses élaborées par la Centrale des autorisations (CAMAC) en date des 10 et 11 septembre 2003, remplacées par de nouvelles synthèses des 17 (bâtiment A) et 20 (bâtiment B) octobre 2003.
Dans les documents des 10 et 11 septembre 2003, identiques dans leur substance, le Service de l'aménagement du territoire formulait une "remarque" dans laquelle il proposait à la commune de demander aux constructeurs de réduire le nombre de places de stationnement de 261 à 215 et d'améliorer la qualité des espaces extérieurs. Il rappelait que la Commune de Morges s'était engagée comme membre à appliquer les recommandations du Comité de pilotage de l'étude "Morges: une vision globale d'aménagement du territoire à concrétiser" (transfert modal, aménagement du territoire et gestion des trafics routiers et autoroutiers). Quant au Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), il émettait - en coordination avec le Service des transports - un préavis favorable sous réserve du redimensionnement de l'offre de stationnement. En effet, au sujet de la réduction du nombre de places de parc, le SEVEN relevait que dans un périmètre où les valeurs d'immissions d'oxyde d'azote sont proches des valeurs limites de l'OPair, le haut de la fourchette prévue par la norme VSS 640 290 (70% - 100%) pour les zones de niveau D quant à la qualité de la desserte en transports publics ne pouvait pas être appliqué et qu'il fallait appliquer une réduction de 30 % du besoin-limite en places de stationnement, d'où un maximum de 215 places (161 places pour les employés et 54 pour les visiteurs en fonction du scénario A de la notice d'impact - voir p. 11 de celle-ci).
Dans les synthèses des 17 et 20 octobre 2003, le Service de l'aménagement du territoire a modifié sa position en exposant que les services de l'Etat restent déterminés sur un total de 215 places mais qu'ils admettent le nombre de 140 places pour la 1ère étape (bâtiment B, CAMAC no 54'841), ce qui implique un maximum de 75 places pour la seconde étape (bâtiment A, CAMAC no 54'800). Les déterminations des autres autorités cantonales sont reproduites sans changement dans cette seconde synthèse.
D. La Municipalité de Morges a statué par deux décisions des 10 (bâtiment B) et 24 novembre 2003 (bâtiment A). Dans une lettre aux recourants des mêmes dates, elle a informé ces derniers qu'elle avait levé leurs oppositions et qu'elle avait délivré le permis de construire et le permis d'implantation. A ces décisions étaient jointes les synthèses CAMAC d'octobre 2003 (ou du moins celle du 17 octobre 2003 qui est mentionnée dans les deux décisions).
Le permis d'implantation pour le bâtiment A précise toutefois que la demande de dérogation n'est pas accordée pour ce qui concerne la hauteur limitée à 12 m. dans le secteur, qui devra être respectée.
Le permis de construire le bâtiment B précise que l'emprise projetée de la superstructure (dépassant le gabarit de 12 m.) n'est pas acceptée en l'état; son volume devra être réduit pour en diminuer l'impact et améliorer l'intégration, ceci nécessitant une enquête complémentaire. La décision précise toutefois que le regroupement des installations en toiture est une bonne solution architecturale permettant d'atténuer les nuisances sonores.
En outre, ces deux décisions, identiques dans leur substance sur ce point, déclarent appliquer les art. 85, 86 et 87 du règlement communal qui régissent le nombre minimum de places de parc exigées en fonction des affectations (habitation, services, commerces, etc.). Le texte de la décision du 10 novembre 2003 concernant le permis de construire le bâtiment B est sur ce point le suivant:
"Pour l'heure, une calculation sommaire du nombre de places de stationnement est établie ci-dessous sur la base de votre projet. Elle tient compte de la variante la plus probable, à savoir celle d'une affectation unique "Activités de service - bureaux".
Pour cette affectation, le Règlement sur le plan d'affectation de la ville de Morges (RPA 90) requiert
· Pour information, projet A: 235 places de stationnement au lieu des 121 places projetées soit un manque de 114 places
· Projet B: 247 places de stationnement au lieu des 140 places projetées soit un manque de 107 places.
L'application du plan des mesures OPair tendrait à limiter ces exigences de moitié (241 places pour l'ensemble au lieu des 482 places requises). Mais il semble que les conditions cadres (localisation du projet, desserte des transports publics, etc.) ne sont que partiellement remplies, de même que les affectations ne bénéficiant pas de la mixité (habitat-emploi) prévue.
La Municipalité se détermine comme suit: elle admet que le propriétaire est dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds une partie des places de stationnement imposées, elle l'en dispense moyennant versement d'une contribution s'élevant à CHF 4'000.00 par place; soit
· Pour information, projet A un montant de CHF 456'000.00
· Projet B: un montant de CHF 428'000.00.
Cette somme est exigible lors de la délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser. Ces montants pourront être révisés, d'une part, en fonction des affectations définitives et, d'autre part, en fonction des places effectivement réalisées."
E. Par acte du 3 décembre 2003, Otto Caviezell et consorts ont recouru contre les deux décisions de la Municipalité de Morges en concluant à leur annulation. Ils déclarent être propriétaires de villas et domiciliés au chemin des Emetaux à Tolochenaz, à proximité immédiate des bâtiments projetés.
Les moyens invoqués par les recourants Caviezel et consorts sont les suivants:
- à l'encontre des deux décisions contestées, ils font valoir que la municipalité parle d'une réduction du nombre des places de parc sans qu'on sache dans quelle mesure. Ils rappellent que selon une décision du Conseil d'Etat du 31 octobre 1990 concernant le plan de quartier Riond-Bosson à Tolochenaz, les valeurs limites d'immissions étaient considérées comme vraisemblablement dépassées par le Service de lutte contre les nuisances pour les façades les plus exposées du chemin des Emetaux, situation qui s'est probablement aggravée selon eux: ils déclarent former toute réserve à ce sujet jusqu'à plus ample informé.
- toujours à l'encontre des deux décisions contestées, ils constatent qu'il est prévu d'interdire de tourner à gauche en entrant ou sortant de la parcelle, ce qui contraindrait les véhicules allant dans cette direction à aller faire demi-tour aux giratoires situés à l'est ou à l'ouest, augmentant le trafic. En outre, les giratoires en question n'existent pas encore selon eux si bien que l'aménagement d'un accès n'est pas certain.
- à l'encontre du bâtiment B (permis de construire), les recourants invoquent l'esthétique des superstructures techniques en toiture et le bruit des installations de ventilation qui s'y trouveraient.
- à l'encontre du bâtiment A, les recourants critiquent la création d'un deuxième accès qui devrait selon eux être unique et directement dans le giratoire. En outre, l'accès prévu traverserait une parcelle de l'Etat de Vaud sur le territoire de Tolochenaz où il n'y a pas eu d'enquête publique. Enfin, ils demandent que soit contrôlée la distance à la lisière de la forêt, dont la surface ne devrait pas compter dans le coefficient de volume.
F. Il faut préciser que les décisions relatives aux projets litigieux ont suscité plusieurs recours. Il s'agit des suivants:
- un recours déposé le 1er décembre 2003 par Karl Steiner SA contre la décision de la Municipalité de Morges du 10 novembre 2003 (permis de construire 2003/14), enregistré le 3 décembre 2003 dans le dossier FI 2003/0126. Dans ce recours-là, Karl Steiner SA conteste la contribution compensatoire exigée par la commune pour la dispense de l'obligation de construire des places de parc, s'agissant du bâtiment B.
- un recours (décrit sous lettre E ci-dessus) déposé le 3 décembre 2003 par Caviezel et divers consorts (dont la commune de Tolochenaz) contre les décisions de la Municipalité de Morges du 10 novembre 2003 (permis de construire) et du 24 novembre 2003 (autorisation d'implantation), enregistré le 5 décembre 2003 dans le dossier AC 2003/0248;
- un recours déposé le 10 décembre 2003 par Karl Steiner SA contre la décision de la Municipalité de Morges du 24 novembre 2003 (autorisation préalable d'implantation), enregistré le 15 décembre 2003 dans le dossier FI 2003/0126 également. Ce recours conteste, comme celui du 1er décembre 2003, la contribution compensatoire exigée par la commune, mais pour le bâtiment A.
- un recours déposé le 15 décembre 2003 par le Département des infrastructures contre la seule décision du 24 novembre 2003 de la Municipalité de Morges, enregistré dans le dossier AC 2003/0248. Dans ce recours, le Département fait valoir entre autres que les services cantonaux ont imposé une limitation du nombre de places de parc en tant qu'autorité compétente (puisqu'un autorisation cantonale est exigée, art. 2 RLPE) pour appliquer la loi fédérale sur l'environnement et que la municipalité viole cette loi en appliquant de manière aveugle et autonome son règlement dans une décision qu'elle n'a d'ailleurs pas communiquée à la CAMAC comme l'exige les art. 123 al. 3 LATC et 75 al. 3 RATC. Le Département rappelle également que le secteur est soumis à un plan de mesure OPair dont la doctrine considère qu'il prévaut sur la planification en vigueur.
L'effet suspensif a été accordé provisoirement au recours de Caviezel et consort dans le dossier AC 2003/0248 (avis du tribunal du 5 décembre 2003).
Invitée à transmettre au Département des infrastructures les décisions et lettres notifiées sur l'objet du litige, la municipalité a versé au dossier copie des courriers qu'elle a adressés le 22 décembre 2003 au Département des infrastructures et à celui de la Sécurité et de l'environnement pour leur transmettre les autorisations qu'elle avait délivrées et demander une meilleure prise en compte des circonstances locales et le respect de l'autonomie communale. A également été versée au dossier une lettre de la Municipalité de Morges du 22 décembre 2003 demandant au chef du Département des infrastructures, au sujet du plan de quartier Sablons-Nord (concernant aussi un bâtiment administratif avec places de parc) de faire procéder par les trois départements concernés à une nouvelle pesée d'intérêts en rapport avec les pôles de développement économique.
G. Karl Steiner SA a déposé, en deux actes séparés, des observations du 16 janvier 2004 sur le recours du Département des Infrastructures et de Caviezel et consorts. Elle se détermine sur les griefs des recourants. Elle admet avec le Département des infrastructures que le nombre de places de parc doit être fixé en fonction du droit fédéral de l'environnement, qui prévaut. Elle demande la levée de l'effet suspensif pour ce qui concerne le permis de construire le bâtiment B en exposant que les recourants ne formulent pas d'arguments qui puisse en empêcher la construction. Elle expose qu'elle dispose d'une possibilité unique de réaliser le projet mais que l'acquéreur intéressé exige un engagement sur la date de livraison de l'ouvrage.
La Municipalité de Morges s'est déterminée sur le recours de Caviezel et consorts et sur celui du Département des Infrastructures dans deux réponses du 29 janvier 2004. S'agissant du recours de Caviezel et consorts, elle expose en bref qu'elle a intégré l'exigence d'une réduction du nombre des places de parc dans sa décision. Sur les accès, elle admet avec les recourants qu'il aurait été préférable de ne pas imposer des aller et retour en interdisant le tourner au gauche et elle invite le Service cantonal des routes à réexaminer sa position. S'agissant du bâtiment B et de ses superstructures en toiture, elle fait valoir que la jurisprudence n'applique l'art. 86 LATC que restrictivement et que le projet est parfaitement réglementaire.
Le Service de l'environnement et de l'énergie s'est déterminé le 27 janvier 2004.
Les recourants Caviezel et consorts se sont déterminés le 29 janvier 2004 sur les recours de Karl Steiner SA (ils admettent que celle-ci devrait obtenir gain de cause car la commune ne saurait construire les places de parc refusées à la constructrice) et sur celui du Département des infrastructures, dont ils partagent le point de vue.
Le Service de l'aménagement du territoire, déclarant agir pour le Département des infrastructures avec l'accord de son secrétariat général, s'est déterminé sur le recours de Caviezel et consorts en exposant que la décision de la municipalité n'est pas claire sur le nombre de places de parc exigé. Sur le recours de Karl Steiner SA, il observe qu'envisagée comme charge de préférence, la contribution contestée ne saurait être utilisée conformément à son but, soit pour construire des places de parc.
Les recourants Caviezel et consorts se sont détermin¿ le 9 février 2004 sur la requête de levée de l'effet suspensif.
H. Une nouvelle synthèse CAMAC a été établie le 11 mai 2004, suite à une réunion entre la commune, la constructrice et les services cantonaux, ainsi que le montre le courrier du 24 mai 2004 du conseil de la constructrice dans le dossier FI 2003/0126. Le SEVEN a modifié sa prise de position dans le passage suivant:
"Le présent projet se situe dans une zone soumise à un plan de mesures d'assainissement de l'air (plan des mesures OPair de Morges, septembre 1994). En application de ce dernier, une coordination entre les nouveaux projets et les mesures OPair doit être réalisée.
Le présent projet se situe dans un périmètre où les valeurs d'immissions de dioxyde d'azote sont proches des valeurs limites prescrites par l'Ordonnance fédérale pour la protection de l'air, comme le montrent les annexes au préavis du SEVEN. Ces dernières présentent les résultats de la campagne de mesure des concentrations de dioxyde d'azote réalisée par capteurs passifs en 1999-2000 dans le périmètre du présent projet, ainsi que les résultats de la modélisation par l'outil POLCA des concentrations de dioxyde d'azote (état 2000) dans cette partie de l'agglomération Lausanne-Morges. Elles mettent clairement en évidence un dépassement des normes OPair à proximité des axes routiers qui desservent le projet et qui subiront par conséquent une charge supplémentaire de trafic lors de la réalisation de celui-ci.
Le dimensionnement de l'offre en stationnement constitue un aspect capital quant à la compatibilité d'un projet avec le plan des mesures OPair. Pour le présent projet, 261 places sont prévues pour couvrir les besoins en place de stationnement des 11 '500 m2 de surface totale de plancher destinés à des activités de services, d'industrie et d'artisanat.
Les 261 places prévues correspondent à la couverture des besoins du scénario A de la notice d'impact du 13 mars 2003. Cette dernière se base sur une hypothèse de répartition des activités de services et d'artisanat et applique les normes VSS 640 290 avec les paramètres suivants pour le calcul du besoin limite en stationnement :
Activités de services
- 0.6 places / emploi pour le personnel
- 0.2 places / emploi pour les visiteurs
Activités d'artisanat
0.6 places / emploi pour le personnel
0.13 places / emploi pour les visiteurs.
Selon les critères des normes VSS 640 290, le présent projet se situe dans une zone de niveau D quand à la qualité de la desserte en transports publics. Selon ces mêmes normes, le besoin réduit en places de stationnement est déterminé en appliquant les ratios suivants pour une telle zone.
- entre 70 et 100% du besoin limite pour le personnel et les visiteurs
Compte tenu de la situation locale en matière de pollution de l'air et du caractère de saturation en trafic du réseau routier avoisinant, le haut de la fourchette ne peut être appliquée pour le présent projet sans mesures de compensation.
Suite aux déterminations de la délégation du Conseil d'Etat chargée de définir la politique de stationnement dans l'agglomération Lausanne-Morges, le nombre de 140 places a été admis pour la première étape du projet (CAMAC 54841 ). Pour la deuxième étape (CAMAC 54800), le nombre de 121 places est accepté pour autant que des mesures d'accompagnement soient prises, c'est-à-dire un plan de mobilité à soumettre au Service de la mobilité et une réduction des émissions liées au chauffage (amélioration des performances thermiques des bâtiments ou installation d'un système de chauffage sans émissions d'oxydes d'azote).
Sur la base de ces considérations, le SEVEN préavise favorablement le projet quant à la protection de l'air (immissions) et la coordination avec le plan des mesures OPair de Morges. "
En revanche, la position du Service de l'aménagement du territoire (de même que celle du Service de la mobilité) est reproduite sans changement dans cette nouvelle synthèse, notamment son passage où le SAT, déclarant qu'il "formule la remarque suivante", expose que "les services de l'Etat restent déterminés sur un total de 215 places" dont 140 places pour la 1ère étape, ce qui implique un maximum de 75 places pour la seconde étape.
I. Le conseil de la constructrice est intervenu encore le 10 juin 2004 pour réitérer sa demande de levée de l'effet suspensif et verser au dossier une lettre commune de trois chefs de départements (Economie, Infrastructures, Sécurité-environnement) suggérant l'acceptation du nombre de 121 places pour la 2ème étape moyennant des mesures d'accompagnement.
Le conseil de la constructrice est encore intervenu le 22 juin 2004 dans le même sens.
Le 24 juin 2004, le conseil des recourants Caviezel et consorts a exposé que des discussions étaient en cours sur les nombre de places, (261 ou 215 selon la délégation du Conseil d'Etat) et la question de l'accès carrossable. Il ajoutait qu'un projet de convention était en cours d'examen mais concluait au maintien de l'effet suspensif.
Le conseil de la constructrice est encore intervenu le1er juillet 2004.
L'audience a été fixée au 1er octobre 2004.
J. Par décision du 14 juillet 2004, le juge instructeur a partiellement levé l'effet suspensif en ce sens que la constructrice est autorisée à entreprendre les travaux de terrassement en relation avec le bâtiment administratif avec garage souterrain de 140 places (bâtiment B, dossier communal 2003/14, CAMAC 54'841), ceci à l'exclusion de tous travaux de construction. Interpellée à l’audience, la constructrice a indiqué que les travaux n’ont pas commencé.
K. Invités à préciser leurs conclusions s’agissant du nombre de places de parc à fixer pour les bâtiments A et B ensemble, les recourants ont indiqué par lettre du 23 août 2004 qu’il s’opposaient à la variante comportant un mini-giratoire au droit du débouché du chemin des Emetaux, qu’ils se ralliaient à la variante proposée par la constructrice autorisant le tourner à gauche pour les véhicules montant de Morges, et que pour ce qui concerne le nombre de places de parc, ils préféraient 215 plutôt que 261, cette question étant toutefois subsidiaire par rapport au problème principal qui est le nombre de passages sur la route cantonale à la hauteur de leur propriété.
Les autorités cantonales ont été invitées à indiquer laquelle d’entre elles était compétente pour appliquer la LPE et statuer sur le nombre de places de parc. Le Service de l’aménagement du territoire a également été invité à dire si sa position correspondait à la nouvelle synthèse CAMAC du 11 mai 2004 ou à sa précédente position recopiée sans changement dans cette synthèse. Quant au Département des Infrastructures, il a été invité à dire s’il retirait ou maintenait son recours au vu de cette nouvelle synthèse. C’est le Service de l’aménagement du territoire, agissant également pour le Département des Infrastructures, qui a répondu le 2 août 2004 en exposant qu’il adhérait au préavis modifié du SEVEN résultant de la synthèse CAMAC du 11 mai 2004. Sur la question de la compétence, le SAT exposait ce qui suit:
"Le SAT relève au demeurant que la législation cantonale en matière de protection de l'environnement (art. 2 al. 2 du règlement cantonal d'application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement) ne détermine pas de manière précise quelle est l’autorité compétente pour appliquer la loi fédérale sur la protection de l’environnement. Cette question varie en effet de cas en cas, selon la nature du projet et sa localisation dans le terrain. Seul l’examen concret d'un projet permet de déterminer si celui-ci est assujetti à autorisations spéciales cantonales (art. 120 LATC et Ann. II RATC, qui ne répertorie pas de manière exhaustive les différentes autorisations qui peuvent être nécessaires en application de différentes lois spéciales) ou s'il ne requiert qu'un permis de construire communal. La jurisprudence considère que lorsqu'une autorité cantonale doit délivrer une autorisation en relation avec la nature du projet, c'est cette autorisation qui est compétente pour appliquer la LPE, sur la base du préavis du SEVEN {ainsi par exemple en matière de bruit et autres nuisances occasionnées par les établissements publics). Lorsque le projet ne nécessite pas, en soi une autorisation cantonale, mais qu'en revanche plusieurs autorisations sont néanmoins nécessaire en raison de la situation du projet dans le terrain ou de ses impacts sur l'environnement, il convient de considérer que l'autorité compétente pour appliquer la LPE est celle dont les attributions ont le lien de connexité le plus évident avec la protection de l'environnement. A cet égard, le SAT renvoie cependant au ch. 5 des Moyens du mémoire de recours déposé par le DINF le 15 décembre 2003."
Comme le SAT se réfère pour l’essentiel aux moyens développés dans son recours du 15 décembre 2003, il y a lieu d’extraire le passage suivant de ce recours dirigé contre la décision du 24 novembre 2003 de la Municipalité de Morges:
3. Bien que le Département n'ait pas obtenu connaissance de la teneur exacte des décisions de Ia Municipalité de Morges, il ressort des actes de recours déposés d'une part par divers voisins et la Commune de Tolochenaz (AC 003/248), d'autre part par la société constructrice elle-même (FI 003/126) que la Municipalité a délivré les permis et autorisation préalable d'implantation sans imposer une réduction du nombre de places de stationnement. Elle a au contraire imposé à la constructrice une contribution de remplacement fondée sur la différence entre le nombre de places total projetées (261) et le nombre de places que la Municipalité estime conforme au règlement (482). Considérant que le projet implique un déficit de 221 places de parc (sic), la Municipalité impose ainsi à la constructrice une contribution de remplacement se montant à 4'000 frs par place, soit 884'000 frs au total. Le Département en déduit donc que la Municipalité n'a aucunement tenu compte de ses déterminations, et pire encore, qu'elle en prend le total contre-pied. Ce faisant, la Municipalité a violé la loi fédérale sur la protection de l'environnement, en particulier ses articles 11 et 12, en appliquant de manière aveugle et autonome son règlement communal, sans tenir compte de l'évolution de la situation et en particulier du plan des mesures de l’agglomération morgienne. On note en passant que les articles 85 ss du règlement communal ne sont pas conformes à l'article 40a RATC., entré en vigueur le 14 mai 2001.
4. Sur le plan formel, la décision municipale viole la répartition des compétences entre les autorités cantonales et communales. L'article 2 du Règlement d'application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (RSV 6.8 A) dispose en effet que l'application de la législation sur la protection de l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlement en vigueur. Son alinéa 2 précise que s'il y a lieu à une autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est le département désigné par cette législation (cf. art. 120 LATC et Annexe II au RATC). C'est dire que lorsque le projet est soumis à autorisation spéciale, il ne revient pas à la Municipalité de se forger sa propre interprétation de la législation en matière de protection de l'environnement, mais qu'elle est liée par les considérations émises à ce sujet par les services spécialisés en la matière. Les avis de ceux-ci - en tant qu'ils ne constituent pas déjà en eux-mêmes une autorisation spéciale - font partie intégrante de I’autorisation spéciale à laquelle le projet est soumis. Peu importe en définitive que ladite autorisation spéciale reprenne expressément ces charges et conditions ou qu'elle y renvoie implicitement. En tout état de cause, lorsque les avis des différents services se fondent sur la loi sur la protection de l’environnement, ils s'imposent à la Municipalité, qui n'a pas le pouvoir de s'en écarter (art. 2 RALPE précité). Si elle entend les contester et dans la mesure de sa qualité pour agir, il lui incombe de recourir contre lesdites décisions. Elle ne peut en revanche se borner à les ignorer en statuant sur le permis de construire, respectivement l'autorisation préalable d’implantation.
5. En l’occurrence, le bâtiment considéré est un bâtiment administratif ou commercial, pour lequel l'Annexe II RATC prévoit une autorisation spéciale de la compétence du DSE, plus particulièrement de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l’incendie. Au vu de l'incertitude régnant encore quant à l'affectation définitive des locaux, ledit Etablissement n'a cependant pas été sollicité de délivrer l'autorisation spéciale au stade de l'autorisation préalable d'implantation. Il statuera en revanche sur la demande de permis de construire ultérieure, le cas échéant. Dans cette mesure la Municipalité ne pouvait de toute manière pas délivrer une autorisation préalable d'implantation portant également sur la question du stationnement sans que le dossier n'ait été soumis à l’autorité chargée de délivrer une autorisation, et cela en raison du choix d'une procédure inadéquate en l’occurrence. Quoi qu'il en soit, même au stade de l’autorisation préalable d'implantation, le projet est soumis à diverses autorisations spéciales fondées en particulier sur la loi forestière (art. 5 al. 2), la loi sur faune (art. 21) ainsi que la loi sur la protection des eaux contre la pollution (art. 16). C'est dire que tant le Service des forêts de la faune et de la nature (Conservation des forêts ainsi que Conservation de la faune) que le Service des eaux, sols et assainissement ont des autorisations spéciales à délivrer, et que celles-ci intègrent, à tout le moins implicitement, les avis et remarques des autres services en tant qu'elles se fondent sur la LPE. Pour ce motif déjà, la décision municipale doit être annulée.
6. Sur le plan matériel, la décision incriminée viole au demeurant l’art. 11 LPE. En effet, le projet dans sa globalité engendrera une augmentation quantifiable des émissions polluantes. Dès lors, le maître de l'ouvrage doit être qualifié de «pollueur» au sens du principe de causalité (art. 74 al. 2 Cst., art. 2 LPE). C'est à lui qu'il incombe de prendre à la source les mesures d'assainissement nécessaires et d’en supporter les éventuels coûts (art. 16 LPE). A cet égard, on relève que les normes de l'USPR dans leur système de facteurs de réduction sont l'expression de ce qui est techniquement possible au sens de l'article 11 al. 2 LPE: Que le projet soit «conforme» au règlement communal n'empêche pas le respect de cette exigence de prévention. Dans la mesure, en effet, où la réglementation communale applicable a été élaborée sans tenir compte de la perspective environnementale, la conformité à une telle réglementation n'est qu'une conformité d'affectation. L'article 22 al. 3 LAT impose, au surplus, une prise en compte du droit fédéral de la protection de l'environnement de manière cumulative à la condition de conformité à l'affectation (cf. ATF 129 Il 238; P. HAENNI, Planungs- Bau- und besonderes Umweltschutzrecht; 4ème éd., Berne 2002, p. 346). Le régime de taxes compensatoires que le droit communal prévoit est également sans pertinence. En effet, le droit fédéral de la protection de l'environnement n’aménage aucune possibilité en matière de protection de l'air de passer outre le principe de prévention moyennant des compensations financières.
7. On rappelle au demeurant que le projet est situé dans un secteur soumis à un plan des mesures OPAir. Or, la jurisprudence a dès le début considéré qu'un plan des mesures peut faire obstacle à l'autorisation de réaliser des installations conformes aux plans d'affectation en vigueur, s'il est à prévoir qu'elles généreront des émissions supérieures à la moyenne (ATF 124 Il 272 cons. 4c et les arrêts cités). Des mesures complémentaires peuvent alors être imposées directement en application de la LPE, même sans qu'il soit nécessaire d'adapter la planification du territoire. Le caractère moyen des émissions s’évalue à l'aune des autres installations construites dans la zone d'affectation concernée (critère de l'égalité de traitement). Même dans les cas où un projet n'entraîne pas d'émissions supérieures à la moyenne, la doctrine majoritaire admet cette possibilité, et le Tribunal fédéral semble y être désormais favorable (ATF 124 Il 272 cons. 4 e dd, JT 1999 1 672 9s,en particulier 674-675, ainsi que la doctrine citée). Pour ces motifs également, la décision municipale doit être annulée."
Sur la question du maintien de son recours (toujours dans ses déterminations du 2 août 2004), la Service de l’aménagement du territoire a demandé une prolongation de délai. Finalement, le nouveau chef du Département des Infrastructures a retiré le recours dans une lettre du 16 septembre 2004 adressée au conseil de la constructrice, que ce dernier a transmise au Tribunal.
Interpellé à la demande du conseil de la municipalité, le Service des routes a déclaré avoir examiné la question des accès au projet litigieux depuis août 2002 et indiqué à la constructrice que le schéma de circulation proposé était admis à condition que les mouvements à gauche soient strictement interdits, le nouveau giratoire de Tolochenaz permettant le rebroussement pour les véhicules provenant de Morges et de l’autoroute.
La municipalité a déposé le 29 septembre 2004 une réponse au recours de la constructrice enregistré dans la cause FI.2003.0126. Le même jour, la constructrice a versé au dossier des plans des superstructures modifiés.
L. Le Tribunal a tenu audience à Morges le 1er octobre 2004. Ont participé à cette audience Bernard Fornerod et Pierre-Alain Givel, conseillers municipaux de la commune recourante de Tolochenaz, les recourants Umberto Tedeschi, Alfred Guisiano, Frank Valloton, tous assistés de l'avocat Jacques Ballenegger, André Gremion, chef du Service de l'urbanisme et des constructions de la commune de Morges, assisté de l'avocat Alain Thévenaz, pour la constructrice Karl Steiner SA Eddy Dijkhuizen, accompagné de Daniel Lenoir du Bureau Transitec (qui est parti lors de la suspension d'audience à 17 h. 25) et assisté de l'avocat Philippe Reymond, ainsi que Sylvain Rodriguez du SEVEN et Dominique Zanghi du SAT. L'audience s'est terminée par l'examen des moyens des parties dans le dossier FI.2003.0126 mais les recourants du dossier AC.2003.0248, qui souhaitent partir à ce moment, ont été invités à rester jusqu'à la fin de l'audience.
Le conseil de la constructrice et celui des recourants ont produit des pièces. La constructrice a demandé la suspension de la cause jusqu'à ce que la municipalité ait statué sur la base des nouveaux plans des superstructures, que les recourants ont examiné durant la suspension d'audience et déclaré admettre. Toutefois le tribunal, qui a délibéré immédiatement après l'audience puis approuvé la rédaction du présent arrêt par voie de circulation électronique, a décidé de le notifier sans attendre, pour les motifs exposés au considérant 8 ci-dessous. La constructrice a d'ailleurs écrit le 4 octobre 2004 qu'elle renonçait à demander la suspension.
En droit, le Tribunal s'est abstenu de trancher définitivement la question de savoir si la limitation du nombre de places de parc imposée à la constructrice par les autorités cantonales était au bénéfice d'une base légale. Il a constaté que le calcul n'était pas critiqué par le recours et qu'il ne pouvait substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de première instance. Dans le dispositif de l'arrêt, il a pris acte du retrait du recours du Département des Infrastructures et maintenu les décisions communales et cantonales relatives aux projets litigieux.
On rappellera pour le surplus que les parties ont été informées que le Tribunal administratif était saisi, outre d'un recours contre le projet de construction de la recourante Karl Steiner SA dans la cause AC.2003.0248 dont l'objet était déjà décrit par une décision sur effet suspensif du 14 juillet 2004 disponible sur internet, de deux recours analogues en matière de contributions de remplacement (avis du juge instructeur du 17 décembre 2003 dans la cause FI.2003.0126 (Karl Steiner SA) et avis du 7 septembre 2004 dans la cause FI.2004.0098 (Zschokke Entreprise Générale SA).
B. Le Tribunal administratif a délibéré par voie de circulation en approuvant la rédaction des arrêts FI.2003.0126 et FI.2004.0098, dont les considérants en droit sont identiques.
Considérant en droit
1. Dans sa réponse, la municipalité soulève à titre liminaire le déclinatoire en faisant valoir que c'est la Commission de recours en matière d'impôts et non pas le Tribunal administratif qui est compétente en première instance, en vertu de l'art. 45 al. 2 de la loi sur les impôts communaux.
Il est déjà arrivé au Tribunal administratif d'entrer en matière sur un recours concernant une décision municipale imposant au constructeur une taxe compensatoire simultanément à la délivrance d'un permis de construire (AC.1999.0042 du 14 septembre 1999) mais cet arrêt n'évoque pas du tout la question de savoir si le recours ne devrait pas être traité d'abord par la commission communale de recours. Il est en tout cas certain que le tribunal administratif entre en matière lorsque la contestation concerne le fixation du nombre de places de parc (AC.1993.0056 du 15 juin 1994: recours des opposants contre une décision fixant le nombre de places, avec taxe compensatoire pour une partie de ce nombre; recours admis en raison d'un nombre insuffisant de places de parc; AC.1991.0179 du 10 juin 1992, recours de l'opposant rejeté) ou le principe d'une dispense d'en construire (AC.1992.0249 du 2 juillet 1993; AC 7515 du 30 août 1991; AC 7337 du 6 novembre 1992). On peut se demander s'il ne se justifie pas d'emblée d'admettre, par attraction de compétence, la compétence exclusive du Tribunal administratif lorsque la question de la taxe compensatoire dépend étroitement du nombre de places de parc exigé en application du règlement communal sur le plan d'affectation. Cette solution, qui justifie par ailleurs que le tribunal tranche la cause FI.2003.0126 concernant la taxe dans la même composition que pour la cause AC.2003.0248 concernant les autorisations de construire, semble s'imposer de manière logique lorsque comme en l'espèce, ce n'est pas l'interprétation des dispositions d'un règlement communal en matière fiscale qui est en cause, mais le principe même de la taxe compensatoire en relation avec la délivrance d'un permis de construire. On peut cependant laisser cette question ouverte dans le cas de la commune de Morges car son propre règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990, prévoit expressément ceci à son art. 141:
"Art 141 - Recours
Toute décision prise par la Municipalité en application du présent règlement peut être portée, par voie de recours, devant le Tribunal administratif, chemin de Boston 25, 1014 Lausanne, selon les dispositions de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives."
En l'espèce, il y a lieu de s'en tenir à cette disposition dont on ne voit pas qu'elle doive être supplantée par les règles des art. 44 ss de la loi sur les impôts communaux qui prévoient un recours préalable à la Commission communale de recours.
2. La municipalité fait en outre valoir que le recours est prématuré pour le motif que le permis de construire délivré ne contient que des calculs indicatifs. Les chiffres définitifs seront fixés dans un bordereau séparé dès que les réalisations et affectations définitives seront connues.
Compte tenu des difficultés que présente souvent l'interprétation des conditions dont les permis de construire sont assortis, on ne saurait faire grief à la recourante d'avoir d'emblée saisi l'autorité de recours. Dans le permis de construire litigieux délivré le 16 août 2004, la municipalité s'est réservé le droit de corriger si nécessaire le nombre de places de stationnement requis et la recourante pouvait de bonne foi craindre que cette décision ne lui soit opposée ultérieurement, en ce qui concerne les montants qu'elle fixe, si elle l'avait laissée entrer en force. Quoi qu'il en soit, un recours prématuré ne saurait être considéré comme irrecevable (PS.2000.0039 du 24 mai 2000; PS 97/0361 du 9 juin 1998; ainsi que les références citées et arrêts du Tribunal administratif, AC 95/002 du 21 mars 1995; AC 96/225 du 7 novembre 1997; FI 96/0033 du 22 novembre 1996). On considère en général qu'un recours prématuré est recevable au moment où la décision qu'il conteste est rendue mais en l'espèce, compte tenu de l'enjeu économique (plus d'un demi-million de francs) qui pourrait affecter sa décision d'utiliser ou non le permis de construire, il faut reconnaître à la recourante un intérêt digne de protection à faire trancher la question du principe même de la taxe compensatoire.
3. La décision attaquée est fondée sur l'art. 85 du règlement communal sur le plan d'affectation et de la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990. Cette disposition fixe le nombre de places de stationnement exigé. La décision attaquée applique ensuite l'art. 86 du règlement communal dont la teneur est la suivante:
"Art. 86 - Contribution compensatoire
Lorsqu'elle admet que le propriétaire est dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou partie des garages ou places de stationnement imposée en vertu de l'article. précédent, la Municipalité l'en dispense moyennant versement d'une contribution s'élevant par place ou garage à Fr. 5'000.--, montant réduit à Fr. 4'000.-- dans les zones industrielles.
Cette somme est exigible lors de la délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser.
Les contributions définitivement acquises à la commune sont affectées par elle à la construction de places de stationnement accessibles au public. Un fonds spécial est créé à cet effet."
Selon la commune intimée, il importe peu que l'impossibilité de réaliser les places de parc nécessaires selon l'art. 85 du règlement communal soit juridique ou matériel. Cette impossibilité provient des décisions prises par les services cantonaux en vue de limiter le nombre de places de parc en rapport avec l'application du plan de mesures OPair. A supposer que le raisonnement de l'autorité cantonale soit exacte, il y a lieu d'appliquer l'art. 86 du règlement communal et d'exiger une taxe compensatoire pour les places de parc manquantes au regard de l'art. 85 dudit règlement. La commune intimée, dans la cause FI.2004.0098, conteste formellement la position des services cantonaux en exposant que le plan OPair n'est pas applicable au vu de l'ATF 124 II 272. Il n'en irait autrement, toujours selon la commune intimée, que si la loi prévoyait expressément qu'aucune taxe compensatoire n'est due lorsque l'aménagement de places de parc est impossible pour des motifs liés à la protection de l'environnement, comme c'est le cas dans le droit du canton de Thurgovie appliqué par le Tribunal administratif de ce canton dans un arrêt du 4 décembre 2002 (résumé dans Droit de la construction 2004 p. 24 no 97).
Dans l'arrêt AC.2003.0248 du 6 octobre 2004 concernant le projet semblable litigieux dans la cause FI.2003.0126, le Tribunal administratif s'est effectivement demandé si la limitation du nombre de places de parc imposée par les autorités cantonales était au bénéfice d'une base légale. Tant pour ce projet-là que pour le projet litigieux dans la cause FI.2004.0098, la commune intimée est intervenue auprès des autorités cantonales pour soutenir les constructrices dans leur revendication d'un nombre supérieur de places de parc. De fait, le plan de mesures OPair de Morges, qui remonte à 1994, paraît plutôt préconiser la construction de nombreuses places de parc (il prévoit la construction de parkings souterrains et ne contient aucune mesure tendant à réduire le nombre de places de parc dans les nouvelles constructions). Toutefois, il n'est plus temps d'examiner le bien-fondé des décisions rendues par les autorités cantonales en application du droit fédéral. La limitation du nombre de places imposée par l'autorité cantonale n'a été contestée ni par les constructrices, ni par la commune intimée. Cette limitation est donc entrée en force.
A cet égard, la recourante de la cause FI.2003.0126 invoque à juste titre le principe de la primauté du droit fédéral (v. à ce sujet par exemple l'arrêt GE.1996.0122 du 29 août 2005, et les réf. à la jurisprudence fédérale citées). En l'espèce, les autorités cantonales ont appliqué les règles du droit fédéral de la protection de l'environnement pour déterminer le nombre maximum de places de parc dont la construction serait autorisée. Ces règles fédérales ont le pas sur les règles de droit communal qui leur seraient contraires. Cela prive donc la municipalité de la possibilité d'appliquer le règlement communal qui prévoit au contraire un nombre minimum (et supérieur) de places de parc. Comme le relève le Service de l'aménagement du territoire dans le recours qu'il avait déposé dans le cadre de la cause AC.2003.0248, la municipalité ne peut pas non plus se forger sa propre interprétation du droit fédéral de la protection de l'environnement car l'application de ce droit, lorsqu'une autorisation cantonale est requise, est de la compétence des autorités cantonales en vertu de l'art. 2 du règlement cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement.
Le nombre de places de parc du projet étant définitivement fixé en application du droit fédéral, la municipalité ne peut pas en fixer un nombre différent, même de manière abstraite dans le seul but de prélever la contribution de remplacement prévue par le règlement communal. La recourante de la cause FI.2004.0098 fait d'ailleurs valoir à juste titre que la contribution de remplacement devrait servir à créer des places de parc à un autre endroit mais que cette création n'aura pas lieu puisque l'augmentation des places de parc dans un autre parking au centre-ville irait à l'encontre des mesures de restrictions mises en place par les autorités. Comme l'observe le Service de l'aménagement du territoire dans ses déterminations du 2 février 2004 (dans le dossier AC.2003.0248), la contribution de remplacement, considérée comme une charge de préférence au sens du droit fiscal, ne pourrait pas être affectée conformément à son but réglementaire: elle deviendrait ainsi une taxe autonome et sans contrepartie, ce qui équivaut quasiment à un impôt dépourvu de base légale.
4. Il résulte de ce qui précède que lorsque l'autorisation cantonale, appliquant le droit fédéral de la protection de l'environnement, impose une limitation du nombre maximum de places de parc dans un projet de construction, la commune ne peut pas prélever la taxe compensatoire pour les places de parc manquantes en invoquant son règlement communal sur les constructions qui prévoirait un nombre de places minimum supérieur au nombre autorisé par l'autorité cantonale.
Le recours est ainsi bien fondé et la décision attaquée doit être annulée purement et simplement en tant qu'elle porte sur la perception d'une contribution compensatoire pour places de parc.
Obtenant gain de cause, la recourante a droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions de la Municipalité de Morges des 10 et 24 novembre 2003 sont annulées en tant qu'elles portent sur la perception d'une contribution compensatoire pour places de parc.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à la recourante Zschokke Entreprise Générale SA à titre de dépens à la charge de la commune de Morges.
Lausanne, le 26 octobre 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-join