CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 26 octobre 2005
Composition	Pierre Journot, président;  Mme Dina Charif Feller  et Mme Monique Ruzicka-Rossier

 

recourante

Zschokke Entreprise générale SA, à Genève, représentée par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne,

  

autorité intimée

Municipalité de Morges, représentée par l'avocat Alain THEVENAZ, à Lausanne,

  

autorités concernées

1.

Service de l'environnement et de l'énergie,

 

2.

Service de l'aménagement du territoire,

  

 

Objet	contribution compensatoire pour places de parc
	Décision de la Municipalité de Morges du 16 août 2004 (nombre de places de parc)

 

Vu les faits suivants

A.                                Après avoir été au bénéfice, en 1990, d'une autorisation de construire à la rue des Sablons 2 à 4 à Morges pour un bâtiment administratif et commercial avec garage souterrain de 238 places et 12 places extérieures, permis qui n'a pas été utilisé, la recourante a mis à l'enquête, du 26 août au 15 septembre 2003, la construction d'un bâtiment administratif, artisanal et commercial, d'un parking souterrain de 140 places et d'un parking extérieur de 23 places.

Le nombre de places prévues dans ce projet, de même que celui d'un autre projet à Morges qui fait l'objet de l'arrêt AC.2003.0248 du 6 octobre 2004 ainsi que de l'arrêt FI.2003.0126 de ce jour, avait fait l'objet de nombreuses correspondances et discussions entre la municipalité, les services de l'Etat ainsi que les chefs des départements cantonaux concernés. En effet, peu après l'enquête concernant le projet de la recourante, la Centrale cantonale des autorisations CAMAC a communiqué le 10 octobre 2003 la position du Service cantonal des transports qui exposait que compte tenu de la nécessité d'assainir le secteur en vertu de l'ordonnance fédérale sur la protection de l'air, la valeur minimale de 58 places devait être prise en considération, mais que le dimensionnement à 72 places demandé tenait compte de l'analyse globale du stationnement dans le cadre du développement du centre-ville de Morges. Toutefois, la recourante a répondu que le projet avec 72 places n'était commercialement pas viable.

Finalement, une délégation du Conseil d'Etat sur l'aménagement du territoire réunissant les conseillers d'Etat chefs du DEC, du DINF et du DSE ainsi que divers services cantonaux est intervenue au sujet du projet (ainsi que du projet de Riond-Bosson litigieux dans l'arrêt AC.2003.0248) et a préconisé dans une lettre du 10 mars 2004 l'admission de la fourchette haute des normes VSS, à savoir 98 places de parc, moyennant des mesures d'accompagnement dont notamment un plan de mobilité.

Les autorisations et préavis des services cantonaux ont été réunis dans une synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du 13 juillet 2004 dont on extrait les passages suivants:

"Le Service de l'environnement et de l'énergie, Division environnement(SEVEN) préavise favorablement au présent projet dont l'exécution devra respecter les conditions impératives ci-dessous

LUTTE CONTRE LE BRUIT

(…)

PROTECTION DE L'AIR - IMMISSIONS

Le présent projet se situe dans une zone soumise à un plan de mesures d'assainissement de l'air (plan des mesures OPair de Morges, septembre 1994) et dans un périmètre où les normes prescrites par l'Ordonnance fédérale pour la protection de l'air pour les valeurs limites d'immissions de dioxyde d'azote sont dépassées. En application de ce plan de mesures, une coordination entre les nouveaux projets et les mesures OPair doit être réalisée. En d'autres termes, la réalisation d'un nouveau projet ne doit pas mettre en péril le succès du plan OPair.

La bonne accessibilité par les transports publics du périmètre concerné par le projet en fait une zone stratégique d'urbanisation, dont la densification est promue par le plan des mesures OPair. En effet, ce dernier avance l'idée que les besoins de mobilité pourront être réduits à terme par une densification et une mixité des habitations et des activités dans les zones où des transports publics performants sont présents. Du point de vue de l'aménagement du territoire, le projet est ainsi conforme à la vision du plan des mesures OPair.

En ce qui concerne la mobilité, le dimensionnement de l'offre en stationnement constitue un aspect capital quant à la compatibilité d'un projet avec le plan des mesures OPair. Pour le présent projet, 98 places sont prévues pour couvrir les besoins en place de stationnement pour les 5372 m² de surface destinées à des bureaux et à des activités commerciales.

L'application de la norme VSS 640 290 au cas présent indique une fourchette allant de 54 à 98 places au total (employés + visiteurs). Compte tenu de la nécessité d'assainir le secteur au sens de l'OPair, la valeur minimale (soit 54 places) est en principe à considérer.

Cependant, un dimensionnement plus généreux du parking peut être considéré sur la base de l'analyse du stationnement réalisée dans le cadre du développement du centre ville de Morges et suite aux déterminations de la délégation du Conseil d'Etat chargée de définir la politique de stationnement dans l'agglomération Lausanne-Morges.

Compte tenu de la situation locale en matière de pollution de l'air et du caractère de saturation en trafic du réseau routier avoisinant, le haut de la fourchette ne peut être appliquée pour le présent projet sans mesures de compensation. Le nombre de 98 places a ainsi été admis pour autant que des mesures d'accompagnement soient prises, c'est-à-dire un plan de mobilité à soumettre au Service de la mobilité et une réduction des émissions liées au chauffage (amélioration des performances thermiques des bâtiments ou installation d'un système de chauffage sans émissions d'oxydes d'azote).

Sur la base de ces considérations, le SEVEN préavise favorablement le projet quant à la protection de l'air (immissions) et la coordination avec le plan des mesures OPair de Morges.

Le SEVEN relève que le questionnaire général de la demande de permis de construire n'a pas été modifié en fonction des nouveaux éléments apportés au projet.

(…)

Le Service de l'aménagement du territoire, Arrondissement rural (SAT-ARU1) formule la remarque suivante:

Le SAT constate que tout le dossier soumis à l'examen préalable n'a pas été adapté aux modifications apportées au projet, notamment le plan de situation du géomètre et le questionnaire général de la demande de permis de construire. Ces derniers doivent être mis à jour.

Dans la lettre envoyée le 10 mars 2004 à la Commune de Morges concernant la présente demande de permis de construire, les chefs de départements de l'économie, des infrastructures et de la sécurité et de !'environnement s'étaient déterminés comme suit:

"La fourchette haute des normes VSS, à savoir 98 places, peut être envisagée, moyennant des mesures d'accompagnement, notamment le respect des valeurs cibles de la norme SIA 380/1 et un plan de mobilité."

Or le dossier de plans, modifiés en date du 30 avril 2004, qui nous est soumis n'indique aucune mesure d'accompagnement.

En coordination avec le SEVEN et le SM, le SAT préavise favorablement le projet, pour autant qu'il prenne en compte les mesures d'accompagnement mentionnées ci-dessus."

Le permis de construire a été délivré par la municipalité le 16 août 2004. Il contient notamment le passage suivant:

"1. Restriction(s)

1.1 Garages et places de stationnement (art. 85 ss RPA et 8 PQ "Sablon-Nord")

Art. 85 RPA: En cas de construction, reconstruction, transformation et agrandissement, des places de stationnement pour véhicules doivent être prévues sur la parcelle même et en principe en retrait des limites des constructions.

Le nombre minimum de garages et de places de stationnement privés exigé est fonction des affectations propres à chaque immeuble: (...)

b) Activités de service (bureaux, cabinets de médecin et dentiste, étude d'avocat, etc.)

Une place de 45 m² de surface brute de plancher utile (art. 77) et, au minimum, une place par genre d'activité, ainsi que des places visiteurs à raison de 75% des places requises pour les besoins des surfaces réservées aux activités.

c) Commerce

Une place par 60 m² de surface de vente et, au minimum, une place par commerce, ainsi que des places pour des clients à raison de 200% des places requises. (...)

f) Autres activités

Pour les activités particulières non prévues par le présent règlement, le nombre de places sera défini de cas en cas par la Municipalité.

La calculation sommaire du nombre de places de stationnement, établie ci-dessous sur la base du projet, tient compte de la variante d'affectation unique "Activités de service - bureaux". Il est à préciser que les affectations projetées ne sont pas clairement définies. Il n'est pas possible dans ces conditions d'établir les besoins requis de manière définitive.

Pour cette affectation, le Règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions de la Ville de Morges (RPA 90) requiert 206 places de stationnement.

L'entrée en vigueur du PQ "Sablon-Nord" est antérieure à celle des restrictions OPair. Dans sa lettre du 28 avril 2003, la Direction de l'urbanisme et des nouvelles constructions proposait de ramener le nombre maximum de places admissibles à 163 car les affectations ne bénéficient pas de la mixité (habitat-emploi) prévue par le plan des mesures OPair. Le projet initial a été élaboré sur cette base de 163 places de stationnement.

Ce nombre correspondait alors à la moyenne des premières estimations (217 et 109). La détermination municipale était toutefois réservée, sur ce point, en fonction de celle de l'Autorité cantonale (cf. lettre municipale du 27 janvier 2003 adressée au Chef du Département des infrastructures).

L'autorité cantonale n'a pas tenu compte de l'appréciation de la Municipalité. Dans un premier temps, le nombre de places de stationnement a été ainsi limité à 72 au lieu des 163 places projetées.

A regret, la municipalité ne peut que tenir compte des restrictions fixées par les autorités cantonales au nom de l'application du plan des mesures OPair. La restriction du nombre de places de stationnement réalisables doit toutefois faire l'objet d'une contribution compensatoire.

En effet, lorsqu'il est admis que le propriétaire est dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou partie des garages ou places de stationnement imposés par le règlement, une dispense peut être alors accordée moyennant versement d'une contribution s'élevant à CHF 5'000.00 par place ou garage. Cette somme est exigible lors de la délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser.

Les contributions définitivement acquises à la commune sont affectées par elle à la construction de places de stationnement accessibles au public. Un fonds spécial est créé à cet effet.

Ce chiffre de 72 places de stationnement a finalement été revu à la hausse en cours d'enquête par les autorités cantonales. Suite à la lettre du 10 mars 2004 envoyée à notre attention par les chefs des Départements de l'économie, des infrastructures et de la sécurité et de l'environnement, 98 places de stationnement ont été autorisées moyennant conditions supplémentaires (cf. également page 10 de la synthèse CAMAC 56'405). Votre projet du 3 mai 2004 a été modifié en conséquence.

Sur les 206 places de stationnement requises seules 98 places (selon projet révisé) pourront être réalisées. La contribution compensatoire sera perçue pour les 108 places manquantes à raison de CHF 5'000.00/pl., soit un montant total de CHF 540'000.00

La taxe de contribution ne pourra être fixée de manière définitive que lorsque l'entier des affectations sera connu précisément. La Municipalité se réserve donc le droit de corriger, si nécessaire, le nombre de places de stationnement requis, d'une part, en fonction des affectations définitives et, d'autre part, en fonction des places effectivement réalisées."

B.                               Par acte du 6 septembre 2004, la recourante a déposé au Tribunal administratif un recours qui tend à ce que la décision de la Municipalité de Morges du 16 août 2004, en tant qu'elle met à la charge de la propriétaire une contribution compensatoire de 540'000 fr., soit annulée ou à ce que cette contribution soit réduite dans la mesure que justice dira.

La municipalité a conclu au rejet du recours par réponse du 29 novembre 2004. La municipalité est encore intervenue le 20 décembre 2004 pour verser au dossier le règlement relatif au plan de quartier "Sablon-nord".

Les parties ont été informées de ce que le Tribunal administratif était saisi, outre d'un recours contre le projet de construction de la recourante Karl Steiner SA dans la cause AC.2003.0248 dont l'objet était déjà décrit par une décision sur effet suspensif du 14 juillet 2004 disponible sur internet, de deux recours analogues en matière de contribution de remplacement (avis du juge instructeur du 17 décembre 2003 dans la cause FI.2003.0126 (Karl Steiner SA) et avis du 7 septembre 2004 dans la cause FI.2004.0098 (Zschokke Entreprise Générale SA).

C.                               Le Tribunal administratif a délibéré par voie de circulation en approuvant la rédaction des arrêts FI.2003.0126 et FI.2004.0098, dont les considérants en droit sont identiques.

Considérant en droit

1.                                Dans sa réponse, la municipalité soulève à titre liminaire le déclinatoire en faisant valoir que c'est la Commission de recours en matière d'impôts et non pas le Tribunal administratif qui est compétente en première instance, en vertu de l'art. 45 al. 2 de la loi sur les impôts communaux.

Il est déjà arrivé au Tribunal administratif d'entrer en matière sur un recours concernant une décision municipale imposant au constructeur une taxe compensatoire simultanément à la délivrance d'un permis de construire (AC.1999.0042 du 14 septembre 1999) mais cet arrêt n'évoque pas du tout la question de savoir si le recours ne devrait pas être traité d'abord par la commission communale de recours. Il est en tout cas certain que le tribunal administratif entre en matière lorsque la contestation concerne le fixation du nombre de places de parc (AC.1993.0056 du 15 juin 1994: recours des opposants contre une décision fixant le nombre de places, avec taxe compensatoire pour une partie de ce nombre; recours admis en raison d'un nombre insuffisant de places de parc; AC.1991.0179 du 10 juin 1992, recours de l'opposant rejeté) ou le principe d'une dispense d'en construire (AC.1992.0249 du 2 juillet 1993; AC 7515 du 30 août 1991; AC 7337 du 6 novembre 1992). On peut se demander s'il ne se justifie pas d'emblée d'admettre, par attraction de compétence, la compétence exclusive du Tribunal administratif lorsque la question de la taxe compensatoire dépend étroitement du nombre de places de parc exigé en application du règlement communal sur le plan d'affectation. Cette solution, qui justifie par ailleurs que le tribunal tranche la cause FI.2003.0126 concernant la taxe dans la même composition que pour la cause AC.2003.0248 concernant les autorisations de construire, semble s'imposer de manière logique lorsque comme en l'espèce, ce n'est pas l'interprétation des dispositions d'un règlement communal en matière fiscale qui est en cause, mais le principe même de la taxe compensatoire en relation avec la délivrance d'un permis de construire. On peut cependant laisser cette question ouverte dans le cas de la commune de Morges car son propre règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990, prévoit expressément ceci à son art. 141:

"Art 141 - Recours

Toute décision prise par la Municipalité en application du présent règlement peut être portée, par voie de recours, devant le Tribunal administratif, chemin de Boston 25, 1014 Lausanne, selon les dispositions de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives."

En l'espèce, il y a lieu de s'en tenir à cette disposition dont on ne voit pas qu'elle doive être supplantée par les règles des art. 44 ss de la loi sur les impôts communaux qui prévoient un recours préalable à la Commission communale de recours.

2.                                La municipalité fait en outre valoir que le recours est prématuré pour le motif que le permis de construire délivré ne contient que des calculs indicatifs. Les chiffres définitifs seront fixés dans un bordereau séparé dès que les réalisations et affectations définitives seront connues.

Compte tenu des difficultés que présente souvent l'interprétation des conditions dont les permis de construire sont assortis, on ne saurait faire grief à la recourante d'avoir d'emblée saisi l'autorité de recours. Dans le permis de construire litigieux délivré le 16 août 2004, la municipalité s'est réservé le droit de corriger si nécessaire le nombre de places de stationnement requis et la recourante pouvait de bonne foi craindre que cette décision ne lui soit opposée ultérieurement, en ce qui concerne les montants qu'elle fixe, si elle l'avait laissée entrer en force. Quoi qu'il en soit, un recours prématuré ne saurait être considéré comme irrecevable (PS.2000.0039 du 24 mai 2000; PS 97/0361 du 9 juin 1998; ainsi que les références citées et arrêts du Tribunal administratif, AC 95/002 du 21 mars 1995; AC 96/225 du 7 novembre 1997; FI 96/0033 du 22 novembre 1996). On considère en général qu'un recours prématuré est recevable au moment où la décision qu'il conteste est rendue mais en l'espèce, compte tenu de l'enjeu économique (plus d'un demi-million de francs) qui pourrait affecter sa décision d'utiliser ou non le permis de construire, il faut reconnaître à la recourante un intérêt digne de protection à faire trancher la question du principe même de la taxe compensatoire.

3.                                La décision attaquée est fondée sur l'art. 85 du règlement communal sur le plan d'affectation et de la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1990. Cette disposition fixe le nombre de places de stationnement exigé. La décision attaquée applique ensuite l'art. 86 du règlement communal dont la teneur est la suivante:

"Art. 86 - Contribution compensatoire

Lorsqu'elle admet que le propriétaire est dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou partie des garages ou places de stationnement imposée en vertu de l'article. précédent, la Municipalité l'en dispense moyennant versement d'une contribution s'élevant par place ou garage à Fr. 5'000.--, montant réduit à Fr. 4'000.-- dans les zones industrielles.

Cette somme est exigible lors de la délivrance du permis d'habiter ou d'utiliser.

Les contributions définitivement acquises à la commune sont affectées par elle à la construction de places de stationnement accessibles au public. Un fonds spécial est créé à cet effet."

Selon la commune intimée, il importe peu que l'impossibilité de réaliser les places de parc nécessaires selon l'art. 85 du règlement communal soit juridique ou matériel. Cette impossibilité provient des décisions prises par les services cantonaux en vue de limiter le nombre de places de parc en rapport avec l'application du plan de mesures OPair. A supposer que le raisonnement de l'autorité cantonale soit exacte, il y a lieu d'appliquer l'art. 86 du règlement communal et d'exiger une taxe compensatoire pour les places de parc manquantes au regard de l'art. 85 dudit règlement. La commune intimée, dans la cause FI.2004.0098, conteste formellement la position des services cantonaux en exposant que le plan OPair n'est pas applicable au vu de l'ATF 124 II 272. Il n'en irait autrement, toujours selon la commune intimée, que si la loi prévoyait expressément qu'aucune taxe compensatoire n'est due lorsque l'aménagement de places de parc est impossible pour des motifs liés à la protection de l'environnement, comme c'est le cas dans le droit du canton de Thurgovie appliqué par le Tribunal administratif de ce canton dans un arrêt du 4 décembre 2002 (résumé dans Droit de la construction 2004 p. 24 no 97).

Dans l'arrêt AC.2003.0248 du 6 octobre 2004 concernant le projet semblable litigieux dans la cause FI.2003.0126, le Tribunal administratif s'est effectivement demandé si la limitation du nombre de places de parc imposée par les autorités cantonales était au bénéfice d'une base légale. Tant pour ce projet-là que pour le projet litigieux dans la cause FI.2004.0098, la commune intimée est intervenue auprès des autorités cantonales pour soutenir les constructrices dans leur revendication d'un nombre supérieur de places de parc. De fait, le plan de mesures OPair de Morges, qui remonte à 1994, paraît plutôt préconiser la construction de nombreuses places de parc (il prévoit la construction de parkings souterrains et ne contient aucune mesure tendant à réduire le nombre de places de parc dans les nouvelles constructions). Toutefois, il n'est plus temps d'examiner le bien-fondé des décisions rendues par les autorités cantonales en application du droit fédéral. La limitation du nombre de places imposée par l'autorité cantonale n'a été contestée ni par les constructrices, ni par la commune intimée. Cette limitation est donc entrée en force.

A cet égard, la recourante de la cause FI.2003.0126 invoque à juste titre le principe de la primauté du droit fédéral (v. à ce sujet par exemple l'arrêt GE.1996.0122 du 29 août 2005, et les réf. à la jurisprudence fédérale citées). En l'espèce, les autorités cantonales ont appliqué les règles du droit fédéral de la protection de l'environnement pour déterminer le nombre maximum de places de parc dont la construction serait autorisée. Ces règles fédérales ont le pas sur les règles de droit communal qui leur seraient contraires. Cela prive donc la municipalité de la possibilité d'appliquer le règlement communal qui prévoit au contraire un nombre minimum (et supérieur) de places de parc. Comme le relève le Service de l'aménagement du territoire dans le recours qu'il avait déposé dans le cadre de la cause AC.2003.0248, la municipalité ne peut pas non plus se forger sa propre interprétation du droit fédéral de la protection de l'environnement car l'application de ce droit, lorsqu'une autorisation cantonale est requise, est de la compétence des autorités cantonales en vertu de l'art. 2 du règlement cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement.

Le nombre de places de parc du projet étant définitivement fixé en application du droit fédéral, la municipalité ne peut pas en fixer un nombre différent, même de manière abstraite dans le seul but de prélever la contribution de remplacement prévue par le règlement communal. La recourante de la cause FI.2004.0098 fait d'ailleurs valoir à juste titre que la contribution de remplacement devrait servir à créer des places de parc à un autre endroit mais que cette création n'aura pas lieu puisque l'augmentation des places de parc dans un autre parking au centre-ville irait à l'encontre des mesures de restrictions mises en place par les autorités. Comme l'observe le Service de l'aménagement du territoire dans ses déterminations du 2 février 2004 (dans le dossier AC.2003.0248), la contribution de remplacement, considérée comme une charge de préférence au sens du droit fiscal, ne pourrait pas être affectée conformément à son but réglementaire: elle deviendrait ainsi une taxe autonome et sans contrepartie, ce qui équivaut quasiment à un impôt dépourvu de base légale.

4.                                Il résulte de ce qui précède que lorsque l'autorisation cantonale, appliquant le droit fédéral de la protection de l'environnement, impose une limitation du nombre maximum de places de parc dans un projet de construction, la commune ne peut pas prélever la taxe compensatoire pour les places de parc manquantes en invoquant son règlement communal sur les constructions qui prévoirait un nombre de places minimum supérieur au nombre autorisé par l'autorité cantonale.

Le recours est ainsi bien fondé et la décision attaquée doit être annulée purement et simplement en tant qu'elle porte sur la perception d'une contribution compensatoire pour places de parc.

Obtenant gain de cause, la recourante a droit à des dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Municipalité de Morges du 16 août 2004 est annulée en tant qu'elle porte sur la perception d'une contribution compensatoire pour places de parc.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                              La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à la recourante Zschokke Entreprise Générale SA à titre de dépens à la charge de la commune de Morges.

Lausanne, le 26 octobre 2005

 

                                                          Le président:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint