CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 25 août 2006
Composition	M. Xavier Michellod, président; MM. Raymond Bech et Guy Dutoit, assesseurs; Mme Véronique Aguet, greffière.

 

recourant

X.________, à ********,

  

autorité intimée

Service des automobiles et de la navigation, à Lausanne,

  

 

Objet
	Recours X.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation du 4 avril 2005 (refus d'exonération de la taxe auto en faveur d'un invalide)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ (ci-après : le recourant), né en 1947, détenteur du véhicule VD 335'648, est au bénéfice d’une rente versée par l’assurance-invalidité ainsi que de prestations complémentaires.

Le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: SAN) lui a accordé par le passé l'exonération de la taxe sur les véhicules pour infirmes indigents.

B.                               Le chef du Département de la sécurité et de l'environnement a adopté, le 30 septembre 2004, des directives concernant l'exonération de la taxe précitée pour les véhicules appartenant à des détenteurs infirmes et indigents (ci-après : directives); ce document, sous le titre "1. Critères d'exonération", prévoit ce qui suit:

"Est exonéré de la taxe automobile le détenteur reconnu infirme et indigent pour qui un véhicule automobile est indispensable afin de maintenir une autonomie minimum sur le plan locomoteur et qui ne peut se déplacer que sur de très courtes distances avec ou sans moyen auxiliaire ou en fauteuil roulant.

Par détenteur infirme et indigent, on entend le bénéficiaire d'une rente AI ainsi que des prestations complémentaires (PC) et/ou des prestations complémentaires de guérison (PCG).

L'exonération est limitée au véhicule immatriculé au nom du demandeur et ne s'applique qu'à un seul véhicule par bénéficiaire."

Ces directives posent par ailleurs diverses règles de procédure, ainsi l'exigence, pour l'intéressé, de déposer une demande écrite d'exonération (chiffre 2 de ce document).

C.                               En réponse à une requête d’exonération de la taxe sur les véhicules 2005 déposée par le recourant, le Service des automobiles et de la navigation lui a adressé, en date du 28 février 2005, un exemplaire des directives précitées et l’a invité a lui transmettre un formulaire dûment complété accompagné de ses pièces justificatives. Le 21 mars 2005, le recourant a renvoyé le « questionnaire SAN » en demandant le renouvellement de l’exonération. Il a indiqué ne pas souffrir d’un handicap de la motricité et, sous la rubrique "genre d'infirmité", que celle-ci avait trait à un « désordre de la pers. ». Dans son courrier d’accompagnement, le recourant s’est en substance étonné des nouvelles conditions posées à l’obtention d’une exemption, s’interrogeant sur leur légalité.

D.                               Par décision du 4 avril 2005, le SAN a refusé l'exonération demandée, en se référant aux directives du 30 septembre 2004.

X.________ a recouru contre cette décision par acte du 13 avril 2005, soit en temps utile. Il fait valoir en substance l’illégalité des directives ainsi que de l’obligation faite de fournir un certificat médical.

Dans sa réponse au recours, le SAN indique que son refus d'exonération est fondé sur le fait que l'intéressé ne présente pas de problème locomoteur.

Invité à produire un certificat médical décrivant plus en détail la nature de son handicap, le recourant a produit deux documents faisant état de problèmes dorsaux. Le plus récent, un rapport daté 15 juillet 1999 et établi par l’Hôpital de la Providence de Vevey, relève l’existence de « discopathies touchant essentiellement les deux derniers niveaux avec un amincissement discal L4-L5 mais sans image franche de hernie associée sur cet espace. Petite hernie discale paramédiane gauche en L5-S1 avec impression d’un conflit radiculaire au niveau de l’émergence de la gaine radiculaire de S1 gauche ».

Prié de se déterminer sur ce document, le SAN a demandé la production d’un certificat médical en lieu et place d’un rapport radiologique, requête à laquelle le recourant n’a pas donné suite.

A la requête du SAN, la procédure a été suspendue en raison de l’adoption de nouvelles directives, intervenue le 15 décembre 2005. Ces dernières ont en substance précisé la notion d’infirmité pouvant justifier une exonération.

La cause a été reprise en janvier 2006 et le recourant invité une nouvelle fois à fournir un certificat médical, requête à laquelle il n’a pas donné suite.

E.                               L’instruction du dossier a été confiée à un nouveau magistrat instructeur en avril 2006, et le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Il convient en premier lieu de vérifier que la décision entreprise, et en particulier l’application des directives des 30 septembre 2004 et 15 décembre 2005 respectent le principe de la légalité, ce qui est expressément contesté par le recourant.

a) Selon le principe de la légalité, une corporation de droit public n'est autorisée à lever des impôts ou à percevoir des taxes que si les conditions fixées par la loi sont réunies et uniquement dans la mesure prévue par elle (RDAF 1977 p. 55, 58). Le principe même du prélèvement de l'impôt ou d'une taxe causale doit reposer sur une base légale formelle (ATF 118 Ia 320 consid. 3a), celle-ci devant être adoptée par le législateur (X. Oberson, Droit fiscal suisse, Bâle 2002, § 3 n° 3, p. 23; TA, arrêt du 21 mars 2003, FI. 2002.0031).

b) Le Tribunal fédéral distingue l'impôt de la charge de préférence, et de l'impôt d'affectation de la manière suivante : l'impôt est la contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière; il est perçu uniquement en fonction d'une certaine situation économique sans condition ni contrepartie d'une prestation de l'Etat ou d'un avantage déterminé. La charge de préférence est en revanche une participation aux frais d'installations réalisées par une collectivité publique dans l'intérêt général, mais qui est mise à la charge des personnes ou des groupes de personnes auxquels ces installations procurent des avantages économiques particuliers. Elle est dès lors calculée d'après la dépense à couvrir et mise à la charge de celui à qui profite l'installation dans une proportion correspondant à l'importance des avantages économiques qu'il en retire. Enfin, l'impôt d'affectation se distingue de la charge de préférence en ce sens que s'il est également destiné à couvrir des dépenses d'installations déterminées, il est perçu auprès d'un cercle plus étendu de contribuables que ceux auxquels les dépenses procurent des avantages déterminés. Le cercle des contribuables de l'impôt d'affectation comprend les personnes à la charge desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables; cet impôt est toutefois dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les personnes assujetties est ainsi plus large que dans le cadre d'une charge de préférence (ATF 122 I 305 consid 4 b ; TA, arrêt du 20 décembre 2004, FI.2001.0046).

c) La loi sur la taxe des véhicules automobiles, des cyclomoteurs et des bateaux du 10 novembre 1976 (LTVCB), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005 et remplacée par la loi sur la taxe des véhicules automobiles et des bateaux (LTVB) du 1^er novembre 2005, instaure une taxe due par le détenteur de tout véhicule immatriculé dans le canton de Vaud.

La "taxe" ainsi conçue est destinée à couvrir les coûts d'entretien du réseau routier cantonal et communal. Le cercle des contribuables comprend les détenteurs des véhicules automobiles à la charge desquels la collectivité publique peut mettre en priorité les dépenses en cause au lieu de les imposer à l'ensemble des contribuables. Cet impôt est dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée (Exposé du motif et projet de loi sur la taxe des véhicules automobiles, annexe au BGC 1927, p. 2 et 3). Il s’agit ainsi bien d’un impôt d’affectation au sens de la jurisprudence précitée.

2.                                L'art. 9 al. 1 LTVCB exonère de la taxe les véhicules appartenant à l'Etat (lit. a) et les véhicules destinés uniquement à la défense contre l'incendie (lit. b); le second alinéa de cette disposition confère quant à lui au département concerné la faculté d'exonérer de tout ou partie de la taxe les véhicules affectés uniquement à des services gratuits d'utilité publique (lit. a), ainsi que les véhicules de personnes infirmes indigentes (lit. b).

S'agissant de l'exonération des infirmes indigents, le texte de loi comporte ainsi une "Kannvorschrift", qui laisse au département une liberté d'appréciation étendue quant à la définition des conditions de l'exonération. La pratique antérieure du département était plus large; les conditions de l'exonération étaient en effet définies de la manière suivante (v. d'ailleurs à ce sujet TA, arrêts du 30 octobre 2001, FI.1998.0069 et du 7 octobre 2002, FI.1999.0062):

"1) Etre au bénéfice d'une rente d'invalidité s'il n'a pas encore atteint l'âge de la retraite ou, si cet âge est atteint, produire un certificat médical attestant de l'invalidité ainsi que son degré;

2) Etre au bénéfice des prestations complémentaires fournies par sa commune de domicile."

On constate ainsi que les directives des 30 septembre 2004 et 15 décembre 2005 ont ajouté une condition supplémentaire, par rapport à la pratique antérieure, en ce sens que l'usage d'un véhicule automobile doit être indispensable au requérant pour lui permettre de conserver une autonomie minimum sur le plan de la mobilité. Concrètement, le SAN a ainsi inclus dans le formulaire de demande d'exonération des questions visant à définir si le handicap du requérant concernait ou non sa motricité.

b) L'art. 9 al. 2 lit. b LTVCB laisse au département une liberté d'appréciation étendue quant à la définition de l'ampleur de l'exonération (elle peut porter sur tout ou partie de la taxe), voire pour une délimitation plus précise du champ d'application de l'exonération. A cet égard, on relève que l'exposé des motifs de la loi de 1976 est muet sur les objectifs poursuivis dans le cadre de cette disposition (BGC novembre 1976, p. 34 ss, spéc. p. 36).

On note toutefois que le canton de Fribourg connaît une réglementation similaire; selon la disposition fribourgeoise pertinente, la Direction de la police peut exonérer de l'impôt, partiellement ou en totalité, les véhicules d'infirmes indigents (v., pour un exemple d'application TA FR, arrêt du 28 juin 2001, 4F 00 121). L'idée paraît avoir été, selon cet arrêt, d'éviter qu'une personne handicapée soit privée des avantages offerts par l'utilisation d'un véhicule pour de simples raisons financières liées au paiement de cet impôt (consid. 3d). Dans cet exemple fribourgeois, il n'était question que d'une vérification du respect des conditions relatives à la situation financière du requérant (à l'exclusion de conditions supplémentaires liées à la nature du handicap de l'intéressé).

Il ne suffit toutefois pas de constater une divergence entre le régime vaudois actuel et le régime fribourgeois (voire avec le régime vaudois antérieur) pour en conclure qu'il n'est pas admissible. Il est clair en effet que le législateur voulait ouvrir la voie d'une imposition allégée en faveur des infirmes indigents; il n'est toutefois nullement étranger aux objectifs poursuivis par cette législation de réserver un tel allégement aux infirmes indigents pour lesquels il est indispensable de pouvoir disposer d'un véhicule automobile. Le critère, nouveau, de la mobilité réduite apparaît ainsi clairement fondé sur des motifs objectifs; en conséquence, le tribunal se doit ici de respecter la liberté d'appréciation laissée au département par le législateur.

c) Sans doute, on pourrait encore relever qu'en matière d'impôt (la "taxe" examinée ici constitue bien un impôt), le principe de la légalité s'applique à la définition du sujet, de l'objet ou encore de l'assiette de l'impôt, mais aussi, en règle générale, en matière d'exonérations ou de déductions (v. à ce propos Peter Locher, Archives 60, 1 ss, spéc. p. 13 ss et réf. citées). Ainsi, la disposition vaudoise n'est peut-être pas à l'abri de toute critique à cet égard, puisqu'elle prévoit une délégation au département du pouvoir de définir de manière plus précise les cas d'exonération; s'agissant cependant d'un prélèvement d'ampleur relativement modeste, il apparaît admissible que le législateur se borne à définir l'exonération dans ses grandes lignes (v. d'ailleurs TA, arrêt du 11 avril 2001, FI.1998.0056, qui admet un assouplissement du principe de la légalité en présence de contributions peu élevées).

Force est ainsi de constater que les conditions posées à l’obtention d’une exonération apparaissent conforme au principe de légalité.

3.                                A la lecture du dossier, on constate que le recourant faisait tout d’abord état, dans le formulaire ad hoc et sous la rubrique « genre d’infirmité » de « désordre de la pers. », qui ne saurait de toute évidence être assimilée à une atteinte à sa motricité. En outre, il n’est pas douteux, et le recourant ne le conteste au demeurant pas, que les atteintes mentionnées dans les deux documents produits en cours d’instruction ne sont pas source d’une atteinte à la mobilité du recourant telle qu’elle remplit les conditions exposées plus haut.

En d'autres termes, la décision attaquée est conforme aux nouvelles directives adoptées les 30 septembre 2004 et 15 décembre 2005; la plus grande sévérité de ce document explique que le recourant, s'il a été mis au bénéfice de l'exonération de la taxe auparavant, soit en revanche privé de cette facilité en 2005.

4.                                Reste à examiner si l’autorité intimée est fondée à requérir la production d’un certificat médical en cours de procédure, le recourant faisant en substance valoir qu’une telle exigence constitue une violation de ses droits de la personnalité, en liaison notamment avec le respect du secret médical. Il apparaît toutefois que l'art. 2 § 2 de la directive du 30 septembre 2004, dont la teneur est identique à celle du 15 décembre 2005, prévoit que le SAN peut exiger en tout temps du requérant les renseignements et pièces justificatives pouvant être déterminants pour l'exonération. Si le requérant ne satisfait pas à cette obligation, la demande est rejetée. Cette disposition correspond à l'obligation générale, faite à l'administré qui revendique un droit, de collaborer à l'établissement des faits. L'administré est en effet tenu en règle générale de produire les documents et de fournir les renseignements utiles en sa possession, de comparaître personnellement lorsque son audition est ordonnée ou encore de tolérer l'inspection d'une chose ou de lieux ou de se soumettre à une expertise. Il doit fournir les efforts que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour mettre l'autorité en possession des éléments déterminants (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 178 ss). En l'espèce, la demande de certificat médical était justifiée afin d'établir le degré de mobilité de l'administré, déterminant à l'octroi de l'exonération, et ne constituait à l'évidence pas, à tout le moins dans la mesure où il se limite à cette question, une atteinte à la personnalité du recourant. Ce dernier n'indique au demeurant pas les motifs pour lesquels il s'oppose à sa production et l'on ne voit pas en quoi un tel certificat violerait le secret médical, les employés de l'administration étant au demeurant également tenus à un devoir de discrétion. La critique du recourant sur ce point est dès lors sans fondement.

5.                                Les considérations qui précèdent conduisent au rejet du pourvoi. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la cause.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Service des automobiles et de la navigation du 4 avril 2005 refusant au recourant l'exonération de la taxe automobile pour invalide indigent est confirmée.

III.                                Un émolument d'arrêt, fixé à 200 (deux cents) francs, est mis à la charge du recourant.

 

Lausanne, le 25 août 2006

 

Le président :                                                                                            La greffière :

                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint