TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 23 mai 2013

Composition

M. Robert Zimmermann, président; M. Xavier Michellod et M. Pierre-André Berthoud, juges.

 

Recourante

 

Commune de Valeyres-sous-Montagny, à Valeyres-sous-Montagny,

  

Autorité intimée

 

Service du développement territorial, à Lausanne

  

 

Objet

Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)      

 

Recours Commune de Valeyres-sous-Montagny c/ décision du Service du développement territorial du 7 août 2012 (émoluments pour examen préalable dans le cadre de la révision du PGA - facture no 234)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 23 juin 2011, la Municipalité de Valeyres-sous-Montagny a transmis au Service du développement territorial (ci-après: le SDT) le projet de révision du plan général d’affectation de la commune, en vue de son examen préalable selon l’art. 56 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11). Le 14 mai 2012, le SDT a produit le rapport y relatif, ainsi que les préavis des services concernés.

B.                               Le 7 août 2012, le SDT a adressé à la Municipalité une facture (n°234) avec un bulletin de versement, portant sur un montant total de 5'000 fr., au titre de l’émolument pour l’examen préalable du projet de révision du plan d’affectation, en indiquant la voie et le délai de recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

C.                               La Commune de Valeyres-sous-Montagny a recouru contre cette décision. Elle demande l’annulation de la facture n°234. Le SDT a produit des observations tendant au rejet du recours. Dans le cadre d’un double échange ultérieur d’écritures, le SDT a proposé le rejet du recours. La Commune a maintenu ses conclusions.

D.                               Le Tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                Selon la recourante, l’émolument mis à sa charge pour les frais d’examen du projet de révision du plan général d’affectation ne reposerait pas sur une base légale suffisante.

a) L’émolument fait partie, avec les charges de préférence et les taxes de remplacement, des contributions causales; il représente la contrepartie de la fourniture d’un service par l’Etat ou de l’utilisation d’une infrastructure publique (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133). L’émolument doit  respecter le principe de l’équivalence, qui veut que le montant de la contribution exigée soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73; 135 I 130 consid. 2 p. 133; 132 II 47 consid. 4.1 p. 55/56). Cela n’exclut pas un certain schématisme. Il n’est pas nécessaire que dans chaque cas, l’émolument corresponde exactement au coût de l’opération administrative. L’autorité peut également tenir compte de l’intérêt du débiteur à l’acte officiel et, dans une certaine mesure, de sa situation économique, pour fixer l’émolument à un montant plus élevé dans les affaires importantes, de manière à compenser les pertes subies dans les affaires mineures. L’émolument doit toutefois être établi selon des critères objectifs et l’autorité s’abstenir de créer des différences que ne justifieraient pas des motifs pertinents (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; 132 II 47 consid. 4.1 p. 55/56; arrêts GE.2010.0187 du 29 mars 2011, consid. 4a; AC.2010.0114 du 17 septembre 2010, consid. 4c; GE.2009.0178 du 17 juin 2010, et les arrêts cités). L’émolument doit en outre être conforme au principe de la couverture des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; 132 II 47 consid. 4.1 p. 55/56; cf., en dernier lieu, arrêt CR.2012.0081 du 11 avril 2013, et les arrêts cités).

b) La perception de contributions publiques doit être prévue, dans son principe, dans une loi au sens formel. Si le législateur a délégué au pouvoir exécutif la compétence d’établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit au moins indiquer, dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l’objet et la base de calcul de cette contribution, y compris les critères servant de base au tarif et le barème (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144/145; 132 II 371 consid. 2.1 p. 374/375; 2C_729/2008 du 3 mars 2009, ZBl 2010 p. 280ss; ATAF 2010/34 consid. 6.3). L’exigence de la base légale est relativisée, s’agissant du tarif et du barème des taxes causales, lorsque le contrôle de celles-ci dépend de l’application de principes constitutionnels (d’équivalence et de couverture), qui visent également à la protection des administrés; l’objet de la taxe et le cercle des personnes visées doivent cependant être définis dans la loi (ATF 132 II 371 consid. 2.1 p. 374/375; 2C_729/2008, précité; cf. arrêt FI.2008.0042 du 27 novembre 2008, précité, consid. 2b/bb).

c) La loi du 18 décembre 1934 charge le Conseil d’Etat de fixer, par voie d’arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions du Conseil d’Etat ou de ses départements (LEMO; RSV 172.55). En application de cette loi, le Conseil d’Etat a édicté le règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm, RSV 172.55.1). Le Tribunal cantonal a eu à se pencher, à plusieurs occasions, sur la légalité de différents émoluments institués par le RE-Adm. Ainsi, il a admis que l’émolument perçu pour la suspension de travaux de construction et de remise en état, selon l’art. 11a RE-Adm, trouve une base légale suffisante dans la LEMO (cf., en dernier lieu, arrêts AC.2012.0367 du 28 mars 2013, consid. 3; AC.2011.0220 du 10 janvier 2013, et les arrêts cités). Le Tribunal cantonal a jugé, en revanche, que l’art. 7 al. 1 ch. 8 RE-Adm relatif aux émoluments perçus par l’autorité de surveillance au titre des frais de contrôle des fondations ne reposait pas sur une base légale suffisante (arrêt FI.2008.0042, précité, qui a conduit à la modification subséquente de la loi, cf. à ce sujet l’arrêt GE.2010.0178 du 17 juin 2010 et l’ATF 2C_615/2010 du 24 novembre 2010). De même, la LEMO ne fournit pas la base légale suffisante au RE-Adm, s’agissant de la perception d’émoluments administratifs pour les actes matériels de la police (arrêt GE.2007.0155 du 18 janvier 2008, consid. 3d) et du Service des forêts, de la faune et de la nature (arrêt GE.2007.0120 du 22 février 2008). En l’occurrence, l’émolument litigieux est prévu par l’art. 11b RE-Adm, dont la légalité n’a pas été examinée, en l’état de la jurisprudence.

d) Dans un premier moyen tiré du principe de la légalité, la recourante fait valoir que la LEMO viserait uniquement les émoluments perçus pour l’octroi ou le refus d’autorisations.

Le Conseil d’Etat est chargé de fixer, par voie d’arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d’Etat ou de ses départements (art. 1 LEMO). Procédant à une analyse historique et téléologique de la notion d’actes au sens de cette disposition, le Tribunal cantonal a jugé qu’il fallait comprendre par là la production d’une pièce écrite, et non une action ou un service (arrêt GE.2077.0155, précité, consid. 3b, et les références citées). Cela signifie que l’art. 1 LEMO a une portée relativement large; en tout cas, on ne saurait soutenir, sur le vu du texte légal, que celui-ci ne vise que l’octroi ou le refus d’une autorisation de police, comme le soutient la recourante.

e) Celle-ci, dans un deuxième moyen tiré du principe de la légalité, prétend que la LEMO régirait uniquement le rapport entre l’Etat et les particuliers, mais non celui liant, comme en l’espèce, deux collectivités publiques. 

Les parties se prévalent, chacune à l’appui de sa thèse, de l’arrêt rendu le 10 octobre 2012 par le Tribunal fédéral dans la cause opposant le canton de Berne à l’Inspectorat fédéral du courant fort électrique (cause 1C_78/2012). Dans cette affaire, le canton de Berne avait notifié à l’Inspectorat fédéral un émolument pour les frais d’élaboration de la prise de position cantonale en vue de l’adoption d’un plan pour une installation électrique à courant fort (cf. art. 16d de la loi fédérale du 24 juin 1902 sur les installations électriques – LIE; RS 734.0). L’Inspectorat fédéral ayant refusé de payer cet émolument, le canton de Berne a recouru auprès du Tribunal administratif fédéral, qui l’a débouté par arrêt du 15 décembre 2011. Le Tribunal fédéral a admis le recours formé par le canton de Berne contre l’arrêt du 15 décembre 2011, qu’il a annulé. Le Tribunal fédéral a considéré que le canton était tenu d’élaborer une prise de position relatant l’avis des communes et des services cantonaux intéressés. La question de l’émolument est régie par le droit cantonal, lequel donne en l’occurrence une base légale suffisante à l’émolument. Il ressort de cet arrêt que, contrairement à ce qu’allègue la recourante, il est possible, pour une collectivité publique (le canton de Berne, en l’occurrence), de mettre un émolument pour ses frais à la charge d’une autre collectivité publique (la Confédération, en l’occurrence), pour autant, notamment, que la loi le prévoie. On ne voit pas dès lors pourquoi il ne pourrait pas en aller de même dans le rapport entre le canton et les communes.

f) Dans son arrêt rendu le 8 mai 2009 dans la cause AC.2007.0257, ayant fait l’objet d’une procédure de coordination au sens de l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC, RSV 173.31.1), le Tribunal cantonal a retenu que l’émolument relatif au prononcé, par le SDT, d’une décision de suspension des travaux, était prélevé en contrepartie d’une décision. L’art. 11a RE-Adm trouvait dès lors un fondement suffisant à l’art. 1er LEMO. Le même raisonnement s’applique par analogie en l’occurrence. En examinant le projet de plan général d’affectation, le SDT est appelé à rendre un rapport, conformément à l’art. 56 al. 2 LATC. Même s’il ne s’agit pas là d’une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, cet examen va au-delà d’un simple acte matériel pour lequel, sur le vu de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, la perception d’un émolument est dépourvue de base légale.

g) Pour le surplus, et notamment pour ce qui est de la délégation législative, l’examen de la condition de la base légale dépend de celui des principes de l’équivalence et de la couverture des frais (cf. consid. 1b ci-dessus). Or, la décision attaquée se borne à récapituler les émoluments réclamés par les différents services cantonaux qui se sont penchés sur le projet de plan général d’affectation, sans autre détail. Dans sa réponse au recours, le SDT a exposé que le seul travail effectué par ses collaborateurs correspondait à un émolument de 5'040 fr. (soit 36 heures de travail à 140 fr. de l’heure), montant ramené à 2'831 fr. pour respecter la limite globale de 5'000 fr. fixée par l’art. 11b RE-Adm. Mais ces indications sont insuffisantes pour permettre à la recourante comme débitrice de l’émolument et au Tribunal cantonal comme autorité de recours de vérifier si les principes de l’équivalence et de la couverture des frais ont été respectés (cf. arrêt AC.2007.0257, précité, consid. 7a). 

2.                                Le recours doit être admis pour ce seul motif et la facture n°234 annulée. La cause est renvoyée au SDT pour qu’il rende une nouvelle décision, comportant les éléments nécessaires pour le contrôle de l’émolument, au regard des principes de l’équivalence et de la couverture des frais. Il est statué sans frais, ni dépens (art. 52 et 56 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La facture n°234 émise le 7 août 2012 par le Service du développement territorial est annulée.

III.                                La cause est renvoyée au Service du développement territorial pour nouvelle décision au sens des considérants.

IV.                              Il est statué sans frais, ni dépens. 

Lausanne, le 23 mai 2013

 

                                                          Le président:


 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.