TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 juin 2013

Composition

M. Eric Kaltenrieder, président; M. Roger Saul et M. Cédric Stucker, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

X.________, à 1********, représentée par Me David MINDER, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Vevey,

Autorité concernée

Municipalité de Vevey,

toutes deux représentées par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,

Objet	Impôt foncier
	Recours X.________ c/ décision de la Commission de recours en matière d'impôts de la Ville de Vevey du 24 octobre 2012

Vu les faits suivants

A. La X.________ (anciennement Y.________) est un établissement de droit public doté de la personnalité morale, dont le siège est à 1********. Elle pratique l'assurance-accidents au titre de la loi fédérale sur l'assurance-accidents du 20 mars 1981 (LAA; RS 832.20) selon le principe de la mutualité. Dans son domaine de compétence ou d'activité, elle dispose d'un monopole. Depuis le 1^er juillet 2005, la X.________ pratique également au titre d'un monopole exclusif l'assurance-militaire au sens de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur l'assurance militaire (LAM; RS 833.1), qu'elle gère comme une assurance sociale entière à la demande du Conseil fédéral.

B. Le patrimoine immobilier de la X.________ est exonéré des impôts directs, en particulier des impôts sur le bénéfice et le capital.

C. La X.________ est notamment propriétaire d'immeubles sis sur les parcelles n° 2********, 3********, 4********, 5******** et 6******** de la Commune de Vevey.

D. Par décisions du 17 décembre 2012, notifiées le 21 décembre 2012, la Commune de Vevey a imposé les parcelles 2********, 3********, 4********, et 5******** précitées de la X.________ au titre de l'impôt foncier communal pour les périodes fiscales 2007 à 2009 à hauteur de 39'096 fr. par année, selon le décompte suivant:

– parcelle 2********: 15'036 francs;

– parcelle 3********: 19'890 francs;

– parcelle 4********: 1'170 francs;

– parcelle 5********: 3'000 francs.

La date de taxation de la parcelle 6********, pour un montant annuel de 6'984 fr., n'a pas pu être déterminée avec précision. Il n'est pas contesté que cette taxation a bien eu lieu pour les années 2008 et 2009. Pour 2007, année d'acquisition de cette parcelle par la X.________, aucune taxation n'est intervenue.

Par actes séparés du 4 janvier 2010, la X.________ a recouru contre ces décisions devant la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Vevey (ci-après: la Commission communale de recours), concluant à l'annulation. La date du recours contre la décision de taxation de la parcelle 6******** n'a pas pu être déterminée. Suite à ces recours, la Commission communale de recours a invité des représentants de la X.________ à une séance fixée au 8 octobre 2012.

La X.________ a demandé à être dispensée de cette séance. Elle a développé son argumentation dans une écriture du 3 octobre 2012.

Par décision du 8 octobre 2012, notifiée le 25 octobre 2012, la Commission communale de recours a rejeté les recours et confirmé les décisions de taxation en tant qu'elles portaient sur les parcelles 2********, 3********, 7******** et 5********. Elle n'a pas statué sur le recours concernant la parcelle 6********.

E. Le 23 novembre 2012, la X.________, agissant par l'intermédiaire de l'avocat David Minder, a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), en concluant sous suite de frais et dépens à l'annulation de la décision entreprise et, par voie de conséquence, à l'annulation des bordereaux d'impôt foncier communal 2007 à 2009 concernant les parcelles 2********, 3********, 4********, 5******** et 6********.

Dans leur réponse du 28 janvier 2013, la Municipalité de Vevey et la Commission communale de recours, agissant toutes deux par l'intermédiaire de l'avocat Philippe Vogel, ont conclu sous suite de frais et dépens au rejet du recours.

La X.________ s'est encore déterminée le 21 mars 2013.

La Municipalité de Vevey et la Commission communale de recours ont déposé des observations le 22 avril 2013.

F. Interpellée par le juge instructeur, la Municipalité de Vevey, par écriture du 13 mai 2013, a implicitement admis qu'un recours avait été déposé contre les bordereaux de taxation 2008 et 2009 concernant la parcelle 6********, recours qui devait être traité avec celui portant sur les quatre autres parcelles concernées.

G. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD.

2. La recourante conteste son assujettissement à l'impôt foncier communal. Elle considère qu'elle doit en être exemptée en application de l'art. 80 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1). Les autorités intimée et concernée estiment pour leur part que la recourante est bien soumises à l'impôt foncier communal en application des art. 62d de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA; RS 172.010) et 80 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP; RS 831.40) par analogie.

a) Aux termes de l'art. 1 al. 1 let. e de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11), les communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent, avec l'autorisation du Conseil d'Etat percevoir un impôt foncier proportionnel sans défalcation des dettes. Cet impôt a pour objet les immeubles sis dans la commune (art. 19 al. 1 LICom). Les immeubles de la Confédération et de ses établissements en sont exonérés, dans les limites fixées par la législation fédérale (art. 19 al. 5 let. a LICom).

b) L’art. 62d LOGA exempte la Confédération, ainsi que ses établissements, entreprises et fondations non autonomes, de tout impôt cantonal ou communal, à l’exception des immeubles qui ne sont pas directement affectés à des fins publiques. Cette disposition énonce le principe de l’exonération fiscale de la Confédération, ainsi que ses établissements, entreprises, et fondations non autonomes. Mais la même disposition légale prévoit une exception expresse à ce principe, en ce sens que ces personnes morales peuvent être soumises à un impôt cantonal et communal à raison d’immeubles non directement affectés à des fins publiques. L’art. 62d LOGA reprend le texte de l’art. 10 de la loi fédérale du 26 mars 1934 sur les garanties politiques et de police en faveur de la Confédération (ancienne LGar, RS 170.21; voir à cet égard FI.2005.0059 du 27 juin 2006, consid. 4). Cet art. 10 LGar faisait partie d’un train de mesures destinées à équilibrer les finances fédérales. Le message accompagnant le projet de loi de 1977 instituant des mesures propres à équilibrer les finances fédérales précisait qu’on en restait au principe général selon lequel les immeubles ne servant pas directement à des buts publics étaient soumis aux impôts cantonaux et communaux, et que la jurisprudence fédérale avait amplement cerné le critère de l’affectation directe à des buts publics. Il rappelait aussi qu'en vertu des prescriptions légales, les Chemins de fer fédéraux, la Caisse nationale suisse d'assurance, la Régie des alcools et la Banque nationale étaient expressément exemptés de tout impôt direct ou indirect, seule la propriété foncière ne servant pas directement à leurs activités faisant exception à la règle (Feuille fédérale 1977 I 809 ss, 821, 822).

L'art. 80 al. 1 LPGA dispose pour sa part que les assureurs et les organes d'exécution sont exonérés des impôts directs fédéraux, cantonaux et communaux ainsi que des impôts cantonaux et communaux sur les successions et donations dans la mesure où leur revenu et leur fortune servent exclusivement à mettre en oeuvre les assurances sociales, ou à allouer ou à garantir des prestations d'assurances sociales. Comme l'a rappelé le Tribunal fédéral (ATF 131 I 394 consid. 3.3), cette disposition règle de manière uniforme l'exonération fiscale de toutes les institutions d'assurances sociales et de tous les organes d'exécution, exonération qui, avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, était prévue dans les différentes lois spéciales. La loi fédérale sur l'assurance-accidents réglait l'exonération fiscale de la Y.________ à l'art. 67 et celle des autres assureurs à l'art. 71. L'ancien art. 67 al. 1 LAA disposait ainsi que la Y.________ était exempte d'impôts, sauf pour la fortune immobilière en tant qu'elle n'était pas directement affectée à la gestion de l'assurance ou au placement de réserves mathématiques (RO 1982, p. 1697). Quant à l'ancien art. 71 al. 1 LAA, il disposait que les assureurs étaient exonérés des impôts directs fédéraux, cantonaux et communaux pour les montants qu'ils affectaient aux réserves mathématiques, à condition que celles-ci soient exclusivement destinées à garantir des droits fondés sur cette loi (RO 1982, p. 1698). Ainsi, en ce qui concerne l'exonération fiscale, la Y.________ et les autres assureurs autorisés à pratiquer l'assurance-accidents n'étaient pas soumis au même régime. L'exonération avait une portée différente notamment dans la mesure où la Y.________ était en principe exemptée de tous les impôts, alors que les autres assureurs étaient affranchis des seuls impôts directs. L'art. 80 LPGA, qui est applicable à l'assurance-accidents par renvoi de l'art. 1 LAA, limite désormais lui aussi l'exonération de la Y.________ aux seuls impôts directs. Lors des travaux préparatoires, la Commission de la sécurité sociale et de la santé du Conseil national a proposé d'abroger l'art. 67 LAA – proposition qui a été suivie par les Chambres –, en considérant que l'exonération de la Y.________ était désormais prévue par la règle générale de l'art. 80 LPGA. C'est dire que le législateur a expressément envisagé le cas de la Y.________, en décidant de la soumettre au régime général de l'art. 80 LPGA. Il résulte de ce qui précède que l'art. 80 LPGA doit être considéré comme une lex specialis par rapport à l'art. 62d LOGA, auquel il est d'ailleurs postérieur.

L’art. 80 al. 2 LPP prévoit enfin que, dans la mesure où leurs revenus et leurs éléments de fortune sont exclusivement affectés à des fins de prévoyance professionnelle, les institutions de droit privé ou de droit public qui ont la personnalité juridique sont exonérées des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes, ainsi que des impôts sur les successions et sur les donations perçus par les cantons et les communes. L'art. 80 al. 3 LPP précise toutefois que les immeubles peuvent être frappés d’impôts fonciers, en particulier d’impôts immobiliers sur la valeur brute de l’immeuble et de droits de mutation. Cette dernière disposition prévoit ainsi à titre d’exception à l’exonération que des immeubles puissent être frappés de certains impôts fonciers et droits de mutation. Le Tribunal fédéral relève à cet égard que les cantons ont la faculté de prélever des impôts fonciers auprès d’institutions de prévoyance exonérées (arrêt du 29 août 2003 de la 2^ème Cour de droit public du Tribunal fédéral, 2P.112/2003, cons. 2.4.3). La LPP est aussi une lex specialis par rapport à la LOGA (arrêt FI.2005.0059 du 27 juin 2006 précité consid. 4; RFJ 2005, p. 151; LGVE 2011 II Nr. 26). Elle s'applique aux institutions de prévoyance (caisses de pensions) pratiquant le deuxième pilier, et non aux autres assureurs sociaux. Elle fixe un régime d'exception à l'exonération, dont les conditions diffèrent de celles contenues à l'art. 80 LPGA. On ne saurait dans ces conditions suivre l'autorité intimée lorsqu'elle soutient que l'art. 80 LPGA doit s'interpréter à la lumière de l'art. 80 LPP.

S'agissant de la recourante, qui pratique l'assurance-accidents et l'assurance-militaire, et non la prévoyance professionnelle, elle n'est pas soumise à la LPP, mais bien à la LPGA, conformément au renvoi de l'art. 1 LAA.

c) L'exonération prévue par l'art. 80 al. 1 LPGA porte notamment sur les impôts directs cantonaux. En l'occurrence, l'autorité intimée ne conteste pas, à juste titre d'ailleurs, que l'impôt foncier communal est un impôt direct, au regard notamment des critères retenus en la matière tant par la jurisprudence que par la doctrine (critères de la périodicité, identité entre l'objet de l'impôt et sa base de calcul ou son assiette, non répercussion de l'impôt sur un tiers; voir not. RDAF 2005 II 453). Le Tribunal fédéral l'a confirmé dans une affaire concernant l'impôt foncier valaisan, qui est similaire à l'impôt foncier vaudois ici litigieux, perçu auprès d'une caisse-maladie, en retenant notamment ce qui suit: "L'impôt foncier valaisan, en tant qu'impôt réel sans défalcation des dettes, est un impôt direct revêtant la forme d'un impôt immobilier. Cet impôt foncier ne peut donc pas être perçu sur des biens fonciers qui font partie de la fortune d'une assurance-maladie sociale en vertu des normes fédérales légales" (ATF 2C_584/2009, consid. 3.2, du 24 février 2010). Dans un arrêt du 19 mars 2008, le Tribunal fiscal de la République et canton de Neuchâtel est arrivé à la même qualification de l'impôt foncier (DIR.2006.46/IA). Il en va enfin de même du Tribunal cantonal genevois dans un arrêt récent du 5 avril 2011 (ATA/218/2011). Il n'y a dans ces conditions pas lieu de revenir sur la qualification d'impôt direct de l'impôt foncier litigieux.

d) Reste à examiner si la recourante réalise la condition, prévue à l'art. 80 al. 1 LPGA, de l'affectation exclusive de ses revenus et de sa fortune à la mise en oeuvre des assurances sociales ou à l'allocation ou à la garantie des prestations d'assurances sociales, ce que l'autorité intimée ne paraît pas contester.

La recourante est un établissement de droit public, ayant la personnalité morale (art. 61 al. 1 LAA). Elle a pour tâche, aux côtés d'autres assureurs autorisés et de la caisse supplétive, de gérer l'assurance-accidents (art. 58 LAA). Elle gère également l'assurance militaire (art. 67 LAA). Elle pratique l'assurance selon le principe de la mutualité (art. 61 al. 2 LAA). Ce principe joue notamment un rôle dans les relations entre les assureurs et leurs assurés, fondant une communauté de risques dans laquelle les membres se garantissent les mêmes avantages en excluant toute idée de bénéfice. Ce principe implique un équilibre entre cotisations et prestations. En ce sens, la recourante n'est pas autorisée à distribuer des bénéfices, ceux-ci devant le cas échéant être obligatoirement affectés au seul but de l'assurance.

Les immeubles de la recourante ayant conduit à la perception des impôts fonciers litigieux ne sont pas affectés directement à l'exploitation de la recourante en tant que telle, dans le sens où ils seraient par exemple utilisés dans le cadre de son activité directe (administration, gestion), mais sont des immeubles de rendement comprenant exclusivement des appartements proposés sur le marché de la location. Cela étant, pour les motifs exposés au paragraphe précédent, ces immeubles doivent servir exclusivement à la mise en oeuvre des assurances sociales, en l'occurrence de l'assurance-accidents et de l'assurance militaire, ou à la garantie des diverses prestations sociales prévues par ces assurances. Les rendements de ces immeubles (gains en capital et/ou revenus) ne sauraient d'aucune manière être affectés à d'autres fins. Peu importe enfin que ces immeubles ne soient pas directement affectés à des fins publiques au sens de l'art. 62d LOGA ou à des fins de prévoyance professionnelle au sens de l'art. 80 LPP, ces dispositions ne s'appliquant pas à la recourante (cf. supra consid. 2b ci-dessus).

Ainsi, force est d'admettre que les conditions d'application de l'art. 80 al. 1 LPGA sont réunies en ce qui concerne la recourante, si bien qu'elle doit être exonérée des impôts fonciers litigieux conformément à cette disposition.

3. Les motifs qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée, en ce sens qu'aucun impôt foncier n'est dû par la recourante sur ses immeubles n° 2********, 3********, 4********, 5******** et 6******** de la Commune de Vevey pour les années 2007 à 2009 ici litigieuses.

Vu l'issue du litige, les frais de justice seront supportés par la Commune de Vevey, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD).

En outre, la recourante, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens à charge de la Commune de Vevey (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision du 8 octobre 2012 de la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Vevey est annulée.

III. Un émolument de justice de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge de la Commune de Vevey.

IV. La Commune de Vevey versera à la X.________ un montant de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 11 juin 2013

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.