TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 16 mai 2013
Composition	M. Eric Kaltenrieder, président; M. Robert Zimmernann et M. Rémy Balli, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourant

A. X.________, à 1********, représenté par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Vaulion, à Vaulion

  

Autorité concernée

Commune de Vaulion, représentée par Me François BOUDRY, avocat à Epalinges,

  

 

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
	Recours A. X.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de Vaulion du 29 janvier 2013 (émolument de décision)

 

Vu les faits suivants

A.                                Par décision du 29 janvier 2013, la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Vaulion (ci-après: la Commission de recours) a rejeté le recours formé par A. X.________ contre un bordereau de taxe de raccordement (chiffre 1) et a mis à la charge de l'intéressé les "frais de la Commission" par 300 fr. (chiffre 2).

B.                               Par acte du 4 mars 2013, A. X.________, par l'intermédiaire de l'avocat Alain Thévenaz, a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant sous suite de frais et dépens à l'annulation du chiffre 2 de la décision entreprise, subsidiairement à sa réforme, en ce sens qu'aucun frais de la Commission de recours ne doit être mis à sa charge. Le recourant fait valoir qu'il n'existe aucune base légale permettant à la Commission de recours de percevoir un émolument, ni dans son principe, ni quant à son montant.

Dans ses déterminations du 2 avril 2013, sans se déterminer expressément sur le fond, la Commission de recours a produit le détail de sa "note de frais" de 300 fr., portant sur trois séances auxquelles en tout douze conseillers ont participé, pour un montant de 25 fr. la séance et par conseiller. Elle a joint également une copie du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 29 septembre 2011, fixant les tarifs de rémunération de la Municipalité et du Conseil communal de Vaulion pour la législature 2011-2016. Il en résulte notamment que les conseillers communaux ont droit à une indemnité de 25 fr. par séance de commission – autre que la commission de gestion – à laquelle ils participent.

Dans ses déterminations du 11 avril 2013, la Commune de Vaulion, agissant par l'intermédiaire de l'avocat François Boudry, a conclu sous suite de frais et dépens au rejet du recours, "sous réserve de la recevabilité du recours et de l'allocation de dépens de première instance". Sur le plan formel, elle fait valoir que le recours serait irrecevable, faute pour le recourant d'avoir épuisé les voies de recours en ne déposant pas dans un premier temps une réclamation contre la décision entreprise. Sur le fond, elle soutient que la décision du 29 septembre 2011 du Conseil communal de Vaulion fixant la rémunération des membres des commissions a valeur de règlement. A défaut, il faudrait considérer qu'il y a place pour du droit non écrit permettant de mettre les frais de la cause à la charge de la partie qui succombe. La Commune de Vaulion considère par ailleurs que le montant des frais querellé respecte les principes de l'équivalence et de la couverture des frais. Elle relève en outre que ces frais pourraient entrer dans la catégorie de ceux engagés par la commune pour défendre ses intérêts. Elle fait valoir enfin que, la Commission de recours n'ayant pas statué sur les dépens de première instance, il faudrait lui en allouer, puisqu'elle a obtenu gain de cause devant dite commission.

Par lettre de son conseil du 17 avril 2013, le recourant a indiqué n'avoir pas d'observations complémentaires à formuler.

C.                               La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                L'autorité concernée conclut à l'irrecevabilité du recours. Elle considère que la décision litigieuse aurait dû être attaquée par la voie de la réclamation.

Selon l'art. 66 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), lorsqu'une loi la prévoit, une réclamation est ouverte à l'encontre des décisions rendues en première instance (al. 1); les parties ne peuvent recourir avant d'avoir épuisé la voie de la réclamation (al. 2). La réclamation doit ainsi être prévue par une loi spéciale (EMPL mai 2008, p. 37)

L'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11), intitulé "Recours au Tribunal cantonal", a la teneur suivante:

"Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours. Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable."

Les dispositions de la loi vaudoise du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; RSV 642.11), auxquelles l'art. 47a LICom renvoie, sont les art. 199 à 202 qui constituent le titre VI intitulé "Procédure de recours" de cette loi (voir David Equey, Les impositions communales en droit vaudois, cahier spécial RDAF 2012, p. 186). La LPA-VD a entraîné l'abrogation le 1^er janvier 2009 des art. 200 à 202 LI. Du titre VI de la LI, seul subsiste l'art. 199 qui se limite à indiquer que le recours au Tribunal cantonal s'exerce conformément à la LPA-VD.

Il résulte de ce qui précède que selon la systématique de la LICom, seul un recours auprès du Tribunal cantonal, et non une réclamation, est ouvert contre les décisions des commissions communales de recours en matière d'impôts.

Pour le surplus, il n'est pas contesté que le recours a été déposé dans les formes et délais prévus par la LPA-VD. Le grief d'irrecevabilité soulevé par l'autorité concernée doit ainsi être rejeté et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                Le recourant conteste uniquement la légalité de l'émolument de 300 fr. facturé par l'autorité intimée. Il fait valoir qu'il n'existe aucune base légale qui permettait à l'autorité intimée de percevoir un émolument, ni dans son principe, ni quant à son montant.

a) La LPA-VD régit la procédure devant les autorités administratives et les autorités de justice administrative du canton et des communes (art. 1 LPA-VD). Elle s'applique notamment à toute décision rendue par une autorité administrative ou de justice administrative du canton ou des communes, les lois spéciales étant réservées (art. 2 al. 1 let. a et al. 2 LPA-VD). La LICom ne prévoyant aucune disposition particulière en matière de procédure devant les commissions communales de recours, sous réserve de l'art. 46 LICom relatif aux formes et délais de recours, qui renvoie à la LPA-VD, la question de la perception de frais pour la procédure devant une telle commission est régie par la LPA-VD.

Selon l'art. 45 LPA-VD, hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision. Cette disposition, qui consacre le principe de la perception des émoluments administratifs et de justice et des débours, constitue la base légale générale pour la perception de ces émoluments en procédure administrative (Benoît Bovay, Thibault Blanchard, Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2012, ad art. 45 n. 1.1). Selon l'art. 46 LPA-VD, un règlement du Conseil d'Etat fixe les frais dus en procédure administrative devant les autorités administratives cantonales (al. 1); les communes édictent les règlements nécessaires à la perception des frais dus en procédure devant elles (al. 2); un règlement du Tribunal cantonal fixe les frais dus en procédure devant lui (al. 3). Cette disposition constitue une clause de délégation s'agissant du montant des frais (Bovay et al, op. cit., ad art. 46 n. 1.1).

Traditionnellement, on entend par frais de procédure, d'une part, l'émolument, qui consiste en une contribution forfaitaire due en contrepartie de l'activité générale de l'autorité, et, d'autre part, les débours, qui correspondent aux sommes avancées par l'autorité en procédure, notamment pour l'administration des preuves, par exemple pour des honoraires d'expert ou des indemnités de témoins (EMPL mai 2008, p. 31). L’émolument administratif appartient à la catégorie des contributions causales, dont la validité dépend d’une contrepartie, telle qu’une prestation de l’administration ou l’usage d’un bien public. L’émolument de chancellerie se distingue de l’émolument administratif par sa modicité; il correspond à la rémunération d’un acte de l’administration qui n’exige pas d’examen ou de contrôle particulier (arrêt FI.2008.0043 du 27 novembre 2008, consid. 1a/aa, et les références citées; ég. arrêt GE.2010.0187 du 29 mars 2011). Si l’intervention de l’administration implique un examen plus approfondi, que ce soit du point de vue technique, juridique, ou autre, prenant plus de temps ou l’engagement de personnel qualifié, ou encore le concours de plusieurs personnes, la rémunération perd le caractère d’émolument de chancellerie (arrêt FI.2008.0043 précité).

La perception de contributions publiques doit être prévue, dans son principe, dans une loi au sens formel. Si le législateur a délégué au pouvoir exécutif la compétence d’établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit au moins indiquer, dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l’objet et la base de calcul de cette contribution, y compris les critères servant de base au tarif et le barème (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144/145; 132 II 371 consid. 2.1 p. 374/375; 2C_729/2008 du 3 mars 2009, ZBl 2010 p. 280ss; ATAF 2010/34 consid. 6.3). L’exigence de la base légale est relativisée, s’agissant du tarif et du barème des taxes causales, lorsque le contrôle de celles-ci dépend de l’application de principes constitutionnels (d’équivalence et de couverture), qui visent également à la protection des administrés; l’objet de la taxe et le cercle des personnes visées doivent cependant être définis dans la loi (ATF 132 II 371 consid. 2.1 p. 374/375; 2C_729/2008; ATF 106 Ia 246 consid. 1, JT 1982 I 335; arrêts GE.2009.0150 du 14 mars 2011, consid. 2a; FI.2008.0043, précité, consid. 1b/bb).

b) La loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) prévoit à son art. 4 al. 1 ch. 13 que le conseil général ou communal délibère sur l'adoption des règlements, sous réserve de ceux que le conseil a laissés dans la compétence de la municipalité. Cette disposition est reprise à l'art. 16 ch. 13 du règlement du Conseil communal de Vaulion adopté le 8 juin 2006 et entré en vigueur le 1^er juillet 2006. Ce règlement ne prévoit aucune disposition particulière ni délégation à la municipalité en matière de fixation de frais de procédure.

Selon l'art. 29 LC, sur proposition de la municipalité, le conseil communal fixe les indemnités du syndic et des membres de la municipalité (al. 1); sur proposition du bureau, il fixe celles des membres du conseil, du président et du secrétaire du conseil et, cas échéant, de l'huissier (al. 2). Selon l'art. 16 ch. 14 du règlement du Conseil communal de Vaulion, le conseil fixe les indemnités éventuelles des membres du conseil, des membres des commissions, du président et du secrétaire du conseil, du syndic et des membres de la municipalité.

c) En l’occurrence, les frais litigieux, d’un montant de 300 fr., ne sont pas modiques. Partant, il s’agit d’émoluments administratifs, et non de chancellerie, au sens de la jurisprudence qui vient d’être rappelée. Il convient d'examiner s'ils disposent d'une base légale suffisante.

Le Conseil communal de Vaulion a adopté dans sa séance du 29 septembre 2011 les tarifs de rémunération de la Municipalité et du Conseil communal pour la législature 2011-2016. Les frais mis à la charge du recourant ont été calculés sur la base de ces tarifs, qui prévoient notamment une rémunération de 25 fr. par séance pour chaque membre d'une commission, autre que celle de gestion.

Cette décision fixe uniquement les indemnités des organes communaux. Elle ne concerne aucunement les frais dus en procédure devant la commune. Elle ne prévoit notamment pas, ne serait-ce que sur le principe, que les frais de la procédure devant la Commission de recours seraient mis à la charge du recourant débouté. Ainsi, clairement, cette décision du conseil communal ne saurait avoir la portée d'un règlement pour les frais dus en procédure devant la Commission de recours au sens de l'art. 46 al. 2 LPA-VD. Le fait que les exigences quant à la base légale seraient plus souples n'y change rien, le législatif communal n'ayant aucunement légiféré d'une manière ou d'une autre en la matière lors de l'adoption des tarifs des indemnités des organes communaux.

Pour le surplus, il n'est pas établi que le conseil communal aurait adopté dans un autre texte un règlement sur les frais de procédure conformément à la compétence qui lui est attribuée en la matière selon l'art. 16 ch. 13 de son propre règlement. Il convient dès lors d'admettre que les frais litigieux ne reposent sur aucune base légale.

3.                                L'autorité concernée soutient également qu'il existerait un principe général et fondamental de droit non écrit selon lequel les frais d'une autorité judiciaire doivent être mis à la charge de la partie qui succombe.

On ne saurait la suivre sur ce point. En effet, l'art. 45 LPA-VD est une disposition potestative qui autorise les autorités, pour les cas où la loi ne prévoit pas la gratuité, à percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision. Les autorités ne sont partant pas obligées d'en percevoir. Et si elles décident de le faire, il leur faut au préalable adopter un règlement, conformément à l'art. 46 al. 2 LPA-VD. A défaut de base légale, il n'y a pas lieu à la perception de tels frais.

Ce moyen de l'autorité concernée doit être rejeté.

4.                                Dès lors que la commune de Vaulion ne dispose pas de la base légale nécessaire à la perception des frais de la procédure devant sa commission de recours en matière d'impôts, il n'y a pas lieu d'examiner si le montant de 300 fr. mis à la charge du recourant respecte les principes d'équivalence et de couverture des frais.

5.                                C'est également à tort que l'autorité concernée considère que le montant litigieux de 300 fr. est aussi fondé sur l'art. 55 LPA-VD, en tant que frais engagés par la commune pour défendre ses intérêts. Cette disposition règle la question des dépens et non celle, ici litigieuse, des frais d'une décision rendue par une commission communale de recours.

6.                                Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et le chiffre 2 de la décision attaquée annulé, dite décision étant rendue sans frais.

Vu l'issue du recours, il n'y a pas lieu de faire droit à la conclusion de l'autorité concernée tendant à l'allocation de dépens de première instance, supposé même qu'une telle conclusion fût recevable devant la cour de céans, l'autorité concernée n'ayant pas recouru contre la décision de la Commission de recours qui ne lui allouait pas de dépens.

L'arrêt sera rendu sans frais. Le recourant, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à charge de la Commune de Vaulion (art. 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Le chiffre 2 de la décision de la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Vaulion du 29 janvier 2013 est annulé, la décision étant rendue sans frais.

III.                                L'arrêt est rendu sans frais.

IV.                              La Commune de Vaulion versera une indemnité de 500 (cinq cents) francs à A. X.________ à titre de dépens.

Lausanne, le 16 mai 2013

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.