TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 février 2014

Composition

M. Xavier Michellod, président; M. Fernand Briguet et M. Marc-Etienne Pache, assesseurs ; M. Vincent Bichsel, greffier.

Recourants

A. X.________, à 1********,

B. X.________, à 1********, représentée par A. X.________, à 1********,

Autorité intimée

Commission de recours en matière fiscale et en matière de recours sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles de la Commune de Duillier, à Duillier

Autorité concernée

Commune de Duillier, à Duillier

Objet	Taxes d'ordures ménagères
	Recours A. et B. X.________ c/ décision de la Commission de recours en matière fiscale et en matière de recours sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles de la Commune de Duillier du 3 mai 2013 relative à la taxe forfaitaire 2013 pour la gestion des déchets et la facture communale y relative numéro 2********, datée du 14 février 2013

Vu les faits suivants

A. Les époux B. et A. X.________ sont domiciliés sur la Commune de 1********.

B. Le 13 décembre 2012, le Conseil communal de Duillier a adopté un Règlement communal sur la gestion des déchets (le règlement communal). Ce règlement, approuvé le 10 janvier 2013 par le Département de la sécurité et de l’environnement, prévoit notamment l'introduction de taxes sur les sacs à ordures (art. 12 let. A) ainsi que de taxes forfaitaires (art. 12 let. B), la Municipalité de Duillier (la municipalité) étant compétente pour adapter le montant de ces taxes jusqu'à concurrence des maximums prévus à l'art. 12 (art. 11 al. 3).

La municipalité a adopté des Directives communales sur la gestion des déchets (les directives), dont l'entrée en vigueur était prévue à la même date que celle du règlement communal, arrêtant notamment le montant de la taxe forfaitaire, jusqu'à nouvel avis, à 120 fr. par habitant de plus de 18 ans (TVA comprise).

Par avis adressé à la population de Duillier le 20 décembre 2012, la municipalité a annoncé l'introduction dès le 1^er janvier 2013 de la taxe forfaitaire en cause, étant pour le reste précisé que l'entrée en vigueur de la taxe au sac était reportée au printemps 2013. Par un nouvel avis du 15 février 2013, la municipalité a notamment annoncé l'introduction de la taxe au sac à compter du 1^er avril 2013.

C. Dans l'intervalle, le 14 février 2013, la Commune de Duillier a adressé à B. et A. X.________ une facture d’un montant de 240 fr., correspondant à la taxe forfaitaire à leur charge pour les "déchets urbains 2013".

Les intéressés ont formé recours contre cette facture par courrier du 20 février 2013, concluant à sa nullité. Ce recours a été transmis à la Commission de recours en matière fiscale et en matière de recours sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles (la commission de recours) comme objet de sa compétence.

Les recourants, par l'intermédiaire de A. X.________, ont été entendus par la commission de recours à l’occasion d’une rencontre organisée le 9 avril 2013.

Par décision du 3 mai 2013, la commission de recours a rejeté le recours (implicitement) et confirmé que la taxe forfaitaire contestée était due à 100 % à partir du 1^er janvier 2013, retenant en particulier ce qui suit :

"Nous avons bien pris note que vous ne mettez pas en question la taxe forfaitaire en soi, mais que vous estimez par contre que le principe du pollueur-payeur n'a pas été respecté durant les trois premiers mois 2013, par l'absence de taxe au sac (introduite début avril). En plus, vous déplorez l'absence d'un container pour les litières d'animaux.

Notre commission est d'avis que:

[…]

3) Pour des raisons pratiques et par souci de capacité et nuisances à l'emplacement actuel de notre « Eco Point » la Municipalité a décidé de reporter l'introduction de la taxe à sac de quelques semaines. En fait le conseil communal, lors de sa séance du 13 décembre 2012 avait également approuvé la construction d'une nouvelle déchetterie provisoire derrière le stand de tir ce qui permettra de trier correctement les déchets. Suite à des recours contre cette nouvelle installation sa mise en service est retardée et la Municipalité a décidé la mise en application de la taxe au sac au 2 avril 2013. Nous soutenons cette démarche parce qu'elle prend en compte le meilleur intérêt des habitants de notre commune.

4) Le fait que la taxe au sac ait été finalement introduite 3 mois après la taxe forfaitaire ne justifie, à notre sens, pas une réduction de cette dernière. La taxe forfaitaire permet de couvrir la part des frais liés à la gestion et l'élimination des déchets non financée par la taxe au sac, ceci en application de l'art. 14 LGD. En fait dans sa disposition cette taxe remplace et complète la taxe prélevée jusqu'à fin 2012 sur la base de la consommation d'eau des ménages.

[…]

5) Le calcul du montant de la taxe forfaitaire pour 2013 est fait sur la base de chiffres 2011 (collecte et traitement des déchets urbains, frais déchetterie, etc.) et sur une estimation des rétrocessions à recevoir, liées à la déchetterie et au nombre de sacs utilisés.

Comme demandé par la loi, le résultat net du compte 450 « Ordures Ménagères » du plan comptable utilisé doit être équilibré à la fin de l'année. Toute variation par rapport au montant initialement calculé pour l'exercice 2013 serait reportée sur le montant de la taxe forfaitaire 2014 ou 2015. Un calcul prorata de la taxe forfaitaire pour 2013 aurait comme seul effet un report des frais sur le calcul 2014."

D. B. et A. X.________ ont formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 6 juin 2013, concluant principalement à l'annulation de la facture litigieuse, et subsidiairement à sa réforme en ce sens que le montant de cette facture était réduit pro rata temporis pour l'année 2013. Ils ont en substance fait valoir que la décision de taxation ne reposait sur aucune base légale, dès lors que la municipalité avait décidé de retarder la mise en application du règlement communal; ils estimaient en outre que le concept même d'une taxation forfaitaire était incompatible avec le principe de causalité imposé en la matière par le droit fédéral.

Dans sa réponse du 5 juillet 2013, l'autorité intimée a (implicitement) conclu au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée.

E. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification de la décision entreprise (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
– LPA-VD; RSV 173.36), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. Le litige porte sur la taxe forfaitaire mise à la charge des recourants, à hauteur de 240 fr., en lien avec la gestion des déchets urbains pour l'année 2013. Les intéressés font en premier lieu valoir que cette taxe ne reposerait sur aucune base légale - à tout le moins pour la période du 1^er janvier au 1^er avril 2013.

a) Selon l'art. 94 al. 2, 1^ère phrase, de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11), les règlements imposés par la législation cantonale de même que les règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département concerné. La loi vaudoise du 28 novembre 1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés (LPLDA; RSV 170.53) n'exclut toutefois pas que l'entrée en vigueur soit fixée à une date antérieure à celle de la promulgation.

Liée aux principes de sécurité du droit et de prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois (fiscales) résulte du droit à l'égalité de l'art. 8 Cst., de l'interdiction de l'arbitraire et de la protection de la bonne foi garanties par l'art. 9 Cst.; cette interdiction fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur. Sous certaines conditions, il est toutefois possible d'y déroger: il faut dans ce cadre que la rétroactivité soit expressément prévue par la loi ou ressorte clairement de son esprit, qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc; ATF 2C_797/2009 du 20 juillet 2010 consid. 4.1; ATF 2P.215/2000 du 12 mars 2001 consid. 6b).

b) En l'espèce, il convient de relever d'emblée que le règlement communal et les directives sont formellement entrés en vigueur le 10 janvier 2013, date de l'approbation du règlement communal par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement (cf. art. 19 du règlement communal, qui reprend le principe de l'art. 94
al. 2, 1^ère phrase, LC); le seul fait que la mise en œuvre de la taxe au sac ait été reportée au début du mois d'avril 2013, pour des motifs pratiques (cf. ch. 3 de la décision attaquée, reproduit sous let. C supra), n'a dans ce cadre aucune incidence sur l'entrée en vigueur du règlement communal et des directives en tant qu'ils portent sur la taxe forfaitaire. S'agissant de cette dernière taxe, le règlement communal et les directives étaient ainsi d'ores et déjà en vigueur le 14 février 2013, lorsque la facture dont le montant est contesté a été adressée aux recourants - de sorte que l'on ne saurait considérer que cette facture ne reposait sur aucune base légale.

Quant au fait que la facture en cause porte sur l'ensemble de l'année 2013, dès le 1^er janvier de cette année, alors même que le règlement communal et les directives ne sont formellement entrés en vigueur que le 10 janvier, il apparaît que les conditions permettant d'admettre une telle application rétroactive sont en l'occurrence réunies. Il s'impose de constater, en particulier, que cet effet rétroactif résulte clairement du sens de la loi et se justifie par des motifs pertinents, s'agissant d'une taxe annuelle dont le fait générateur relève de la gestion des déchets sur l'ensemble de l'année, et qu'il est raisonnablement limité dans le temps (10 jours); pour le reste, les recourants n'établissent pas - ni même ne soutiennent - qu'il en résulterait des inégalités choquantes ou qu'une telle application rétroactive ne respecterait pas leurs droit acquis (cf. pour comparaison ATF 2P.215/2000 précité, consid. 6c; arrêt FI.2006.0049 du 1^er mars 2007 consid. 3a). C'est le lieu de relever que l'ancien règlement relatif au traitement des déchets dans la Commune de Duillier, du 13 décembre 1994, a été abrogé par l'entrée en vigueur du règlement communal dont l'application est litigieuse (cf. art. 18 de ce dernier règlement), de sorte que, jusqu'à cette entrée en vigueur, l'ancien règlement demeurait formellement applicable. Cela étant, dans la mesure où la taxe sur les ordures ménagères prélevée sous l'empire de l'ancien règlement (sur la facture de consommation d'eau) s'élevait également à 240 fr. par année pour deux personnes, on ne voit pas en quoi les recourants subiraient un quelconque préjudice du fait de l'effet anticipé du nouveau règlement communal; on ne voit pas, en particulier, de quel intérêt pourraient se prévaloir les intéressés afin d'obtenir que leur soient adressées deux factures distinctes, l'une pour la période du 1^er au 9 janvier 2013, pro rata temporis, fondée sur l'ancienne réglementation, et l'autre pour la période du 10 janvier au 31 décembre 2013, pro rata temporis, fondée sur le nouveau règlement - dès lors que le montant total mis à leur charge pour l'année 2013 s'élèverait également à 240 fr. en pareille hypothèse.

3. Les recourants soutiennent par ailleurs que le principe même d'une taxe forfaitaire serait contraire au principe de causalité.

a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) prévoit que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par cette loi en supporte les frais.

S'agissant spécifiquement du financement de l'élimination des déchets,
l'art. 32 LPE, reprenant le principe de l'art. 2 LPE, prévoit que le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination; font exception les déchets pour lesquels le Conseil fédéral prévoit des dispositions particulières (al. 1). Si le détenteur ne peut être identifié ou s'il est dans l'incapacité, pour cause d'insolvabilité, de satisfaire aux exigences au sens de l'al. 1, les cantons assument le coût de l'élimination (al. 2). L’art. 32a al. 1, 1^ère phrase, LPE précise dans ce cadre que les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de "ceux qui sont à l'origine de ces déchets". Ces dispositions posent ainsi le principe général du "pollueur-payeur", qui consiste en substance à faire supporter à leurs auteurs les frais de lutte contre les atteintes à l'environnement (cf. FF 1979 III 775 et 1996 IV 1233; arrêt FI.2012.0090 du 9 août 2013 consid. 5a).

Selon l’art. 32a al. 1, 2^ème phrase, LPE, le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (let. a), des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets
(let. b), des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations (let. c), des intérêts (let. d) ainsi que des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (let. e).

b) Aux termes de l'art. 14 al. 1 de loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), les communes gèrent conformément au plan les déchets urbains - soit les déchets des ménages, ainsi que les autres déchets de composition analogue (art. 2 al. 4 let. a) -, les déchets de la voirie communale - soit les résidus résultant du nettoyage des voies de circulation (art. 2 al. 4 let. b) - et les boues d'épuration - soit les boues traitées ou non, provenant de l'épuration des eaux communales (art. 2 al. 4 let. c). Selon l'art. 11 al. 1 LGD, les communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné.

L'art. 30 LGD prévoit que le coût de l'élimination des déchets est supporté par leur détenteur, conformément au droit fédéral (al. 1), et se réfère au financement selon l'art. 32a LPE (al. 2). L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1^er janvier 2013, précise que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes
(al. 1); le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4).

c) Dans un arrêt CCST.2009.0006 du 7 octobre 2009 concernant la Commune de Romanel-sur-Lausanne, qui n'a pas été remis en question sur ce point par le Tribunal fédéral dans l'ATF 137 I 257 (auquel il sera fait référence sous let. d ci-dessous), la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal vaudois a rappelé en particulier ce qui suit
(consid. 2c):

"Selon une directive émise par l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), un mode de financement conforme au principe de causalité repose en règle générale sur deux éléments, à savoir les taxes de base et les taxes à la quantité, le recours au produit des impôts étant possible à titre exceptionnel (Financement de l’élimination des déchets urbains selon le principe de causalité, 2001, p. 23, ci-après Directive). La taxe de base peut être fixée par personne, selon le nombre de personnes, selon la surface habitable, selon le nombre de pièces, par logement, selon le volume bâti ou selon la valeur assurée des bâtiments. La taxe à la quantité quant à elle peut être fonction du volume (par exemple taxe au sac ou au conteneur) ou du poids (Directive, p. 25).

Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les cantons - de même que les communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée - disposent d'une grande liberté dans la mise en oeuvre des principes posés par l'art. 32a LPE. S'agissant des contributions périodiques de ramassage des déchets, il est admis et largement répandu de percevoir, à côté des taxes qui dépendent de la quantité de déchets (par ex. taxes au sac), une taxe de base indépendante de ce facteur. Cette taxe de base (dite taxe de mise à disposition, Bereitstellungsgebühr) représente la contrepartie de la mise à disposition de l'infrastructure pour l'élimination des déchets, que la collectivité doit entretenir indépendamment de son utilisation effective par chaque immeuble (cf. par ex. 2P.266/2003, DEP 2004 p. 197, RDAF 2005 I p. 601 consid. 3.2 et les références).

Cette combinaison d’une taxe de base et d’une taxe proportionnelle à la quantité des déchets est admise par la jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral du 7 octobre 1999 dans la cause 2P.447/1998, c. 4b ; DEP 2000, p. 133, c. 3b cc ; DEP 2002, p.786,
c. 2 b aa aaa ; DEP 2004, p. 197, c. 3.1)."

d) En l'espèce, les recourants font en substance valoir que le principe du "pollueur-payeur" découlant de l'art. 32a LPE exclut un financement de l'élimination des déchets urbains par l'impôt et exige bien plutôt un financement par le biais de taxes causales incitatives; ils se réfèrent dans ce cadre à l'ATF 137 I 257.

Dans cet arrêt, qui fait suite à un recours de la Commune de Romanel-sur-Lausanne contre l'arrêt CCST.2009.0006 du 7 octobre 2009 mentionné ci-dessus
(consid. 3c), le Tribunal fédéral a annulé un article du règlement de cette commune sur la gestion des déchets qui prévoyait uniquement un système de taxes forfaitaires (par ménage). Il s'impose toutefois de constater que la situation n'est pas similaire dans la présente cause, dans la mesure où l'art. 12 du règlement communal prévoit la perception de deux types de taxes, l'une proportionnelle - sur les sacs à ordure - (let. A) et l'autre forfaitaire (let. B). Or, comme rappelé ci-dessus (consid. 3c), la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets, comme c'est le cas en l'occurrence, est admissible (cf. arrêt FI.2012.0090 précité, consid. 6). Sous l'angle de l'art. 32a LPE, le système mis en place par la Commune de Duillier ne prête dès lors pas le flanc à la critique.

Quant à l'art. 30a LGD, il ne remet pas en cause la possibilité pour les communes de percevoir deux types de taxe, l'une proportionnelle et l'autre forfaitaire; bien plutôt, en prévoyant que le 40 % des coûts d'élimination des déchets urbains, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2), cette disposition prévoit implicitement la possibilité d'une taxe forfaitaire correspondant à 60 % au maximum de ces coûts (cf. à cet égard le rapport de la majorité de la commission chargée d'examiner l'initiative législative ayant conduit à l'adoption de
l'art. 30a LGD et le préavis du Conseil d'Etat sur cette initiative, du 17 avril 2012, dont il résulte en particulier qu'un tel taux de 40 % "permet de fixer un prix du sac uniforme tout en laissant une marge de manoeuvre à chaque commune par le biais de la taxe forfaitaire"). Il appartiendra dans ce cadre à la commune de Duillier de s'assurer que la répartition des coûts prévue par le règlement communal et les directives respecte les exigences de l'art. 30a al. 2 LGD; en l'état, aucun élément au dossier ne permet de considérer que tel ne serait pas le cas - les recourants ne le soutiennent du reste pas.

4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Compte tenu de l'issue du litige, un émolument de 500 fr. est mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1 LPA-VD), solidairement entre eux (art. 51 al. 2 LPA-VD).

Il n'y a pas lieu d'allouer d'indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 3 mai 2013 par la Commission de recours en matière fiscale et en matière de recours sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles est confirmée.

III. Un émolument de justice, par 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge des recourants B. X.________ et A. X.________, solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 février 2014

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.